摘  要：面對復雜、多元、綜合的重大現實問題，創新性探索各種治理理論話語、工具和方法，是政治學、行政管理學、公共管理學、社會學等多學科共同關注的議題?？缃缰卫碜鳛橥黄苽鹘y單線條的綜合性治理方式，順應當代發展趨勢，以解決重大現實問題為鮮明導向，覆蓋政府、市場、社會三大組織運行系統，在不同空間、不同層級、不同部門、不同領域內，通過正式或非正式的尺度重組而形成的新型治理場域和多主體多方位共建共治共享行動，是國家治理現代化的重要組成部分。強化跨界治理領導力建設、深化政府體制改革重組、推動多主體間數據信息開放共享、加大利益共享型激勵約束機制建設等，是全面強化跨界治理行穩致遠的共同戰略選擇。

關鍵詞：跨界治理  理論內涵   實踐創新  優化路徑 

【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A

當今世界，伴隨著經濟全球化、市場化、城市化、數字化的快速發展，尤其是移動互聯網、大數據、人工智能等現代科技的深度融合應用，全球各類公共事務開始趨向更外溢、更跨域、更不確定，傳統科層化的國家及政府治道變革迎來全新的挑戰，西方學界和政界的協同政府、整體治理、橫向治理等理論層出不窮、花樣翻新。在此背景下，黨的十八屆三中全會明確提出了國家治理體系和治理能力現代化的重大命題。除了繼續強化國家治理的基本制度建設外，面對涉及主體復雜多元、性質復雜繁復、職能交叉模糊的治理難題，如跨區域的空氣治理和水域治理、從公共衛生領域蔓延到經濟社會全體的新冠疫情防控等，順應數字化轉型的趨勢和要求，我們需要“系統集成、高效協同”的政府跨界治理新方略，重點解決條塊沖突、畫地為牢、政出多門、部門主義等割裂化、碎片化治理難題，努力實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。“跨界治理”，是一個富有中國特色的新型治理模式，具有重要的理論創新和實踐價值，亟待做出理論提煉、實踐總結和路徑優化，助推社會主義現代化國家的建設。

跨界治理的基本框架與理論內涵

“界”最直觀的理解是“空間上的邊界”（即行政區邊界），在這樣的語境下，跨界治理就是跨越兩個及以上平行政區單元的政府橫向合作治理，旨在共同解決大氣污染、水域保護、傳染病等跨域性公共問題，包括跨越國家邊境的全球治理和國內跨行政區治理。這也是當前國內外各種“跨界治理”的普遍性、共同性闡釋。但實際上，“界”除了行政區劃邊界外，還代表一個組織或部門的權責邊界、職能邊界、行動邊界等，組織內外部之間因資源、職責、權力、目標的重構重組也會形成跨界治理局面。筆者認為，跨界治理是順應當代發展趨勢，以解決重大現實問題為鮮明導向，覆蓋政府、市場、社會三大組織運行系統，在不同空間、不同層級、不同部門、不同領域內，通過正式或非正式的尺度重組而形成的新型治理場域和多主體多方位共建共治共享行動，是國家治理現代化的重要組成部分，也是未來政府與社會治理變革的重要趨勢和方向。

從區域政治學的角度來看，跨界治理是指順應跨國網絡鏈接、城市區域化、城際同城化趨勢，針對環境污染、傳染病、跨界犯罪、人口流動等外溢性、脫域性、擴散性、區域性公共事務，在相鄰平行政區單元之間，通過設立跨區域協調機構、簽訂政府間合作協議、制定統一執法標準等正式制度，以及加強互動溝通、建立信任等非正式機制，跨區域協同解決問題、提供服務、優化環境的集體行動與過程。所以說，跨界治理的第一個領域和內容就是“跨區域治理”，既可以發生在國際層面，如全球治理、次區域治理、國際流域治理等，也可以發生在一個國家內部的不同級別政區之間，如美國的州際協定、灣區地方政府協會、中國長三角一體化示范區等。目前來看，這種跨界治理主要發生在國內外跨國邊境地區、大都市圈（區）、城市群、省際毗鄰區、江湖流域、國家公園等空間形態中，已經有極其豐富的治理模式和類型。其本質是處理好行政區與經濟區、流域區、生態區、功能區之間的關系，讓區際政府關系、區域政治格局和空間治理體系適應于跨政區經濟社會一體化發展的現實需求，促進跨區域基礎設施的互聯互通，降低跨政區制度交易成本，增進區域公共價值和最大化整體利益。

從政府管理學視角來看，跨界治理主要是指包含多層結構的政區政府體系內，不同層級政府之間、同一層級政府不同職能部門之間，順應行政權力鏈、產業鏈、價值鏈、服務鏈、數據鏈，圍繞服務對象“高效辦成一件事”、管理部門“高效處置一件事”，基于現代科技手段嵌入和數據信息共享，對傳統的部門化、科層式治理結構和服務監管流程進行整體性轉變、全方位賦能、革命性重塑，打破部門利益分割與本位主義，建立健全跨層級、跨部門協同的“行業綜合監管”“無縫隙服務”機制，以“一站式、單一窗口”為公眾提供優質高效的公共服務，全面消除政出多門、多頭管理的“碎片化”困境，實現資源共享、服務最優、管理高效的協作治理過程。因此，就政府作為治理主體而言，跨層次治理、跨部門治理就成為“跨界治理”的第二個重要內容?？绮块T治理的本質是政府治理理念從“官本位”向“人民至上”轉變，從“部門本位主義”向“政府整體主義”轉變，借助嵌入各級各類職能部門內部的網絡平臺技術，打破部門橫向之間的信息壁壘、數據孤島，通過信息、資源和決策制定等方面的共享、共擔、共謀，改變原來的串聯式流程為并聯式流程，集成監管、協同服務，從而提高政府管理、公共服務的效率、能力和質量。

從社會治理的角度來說，跨界治理是指跨越政府、市場、社會三大領域的邊界，按照信任、溝通、合作、伙伴、契約的原則，采用政府購買服務、政府出售、合同承包、特許經營、補助等形式，構建政府—企業—社會之間的公私合作伙伴關系（PPP），讓社會組織和市場企業等參與公共服務的生產和社會管理過程，整合資源，發揮各自優勢，努力實現經濟增長、政治民主、社會發育的治理目標。因此，這一跨界治理可以稱之為“跨公私合作伙伴治理”，是西方發達國家城市治理、社會治理、公共危機治理中已經運作成熟的一套系統性治理工具，“小政府、大社會”是其典型特征。在中國語境下，其本質就是“發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”，形成政府與市場、政府與社會之間的緊密合作，明確政府和社會的權責邊界，特別是在復雜多樣、多層次的社會需求面前，科學界定基本公共服務與非基本公共服務范圍，強化政府在基本公共服務供給的兜底保障職責，充分動員各種社會力量廣泛參與非基本公共服務的生產供給，同時通過市場配置資源，滿足人民群眾多樣化、個性化、高品質的生活服務需求，構建公共服務多元供給格局?？绻胶献髦卫淼谋举|是政府加快職能轉變，對市場、社會賦權賦能，培育社會參與和成長空間，構筑“小政府、大社會、大市場”體系，形成有為政府、有效市場、活力社會并存并行的治理格局。

綜上可見，跨界治理是吸收整合西方國家新公共管理、社會政策網絡、協同政府、整體性治理等理論內涵基礎上形成的一種治理理論，具有顯著的廣泛性、系統性、復雜性?？鐓^域、跨層級、跨部門、跨公私治理之間既可能保持相互獨立，又相互融合、相互關聯。同時需要指出的是，在黨的全面領導下，跨界治理并不是純粹的政府治理行為，在某些跨界領域及公共治理過程中，黨的組織通過先行推動或嵌入行政組織中，發揮引領、整合、協調、動員、吸納、監督等作用，實現對跨界治理的領導。

跨界治理的中國經驗：典型案例分析

理論與實踐并重，兩者相得益彰、相互促進，是增強理論和實踐偉力的基本方法。進入新世紀以來，之所以我國學者提出并認同“跨界治理”，除了學習借鑒西方理論思想之外，更重要的是因為，在現代新型互聯網數字技術的深度應用和支撐下，在黨和國家機構改革不斷強調整體性、協同性原則下，國家和地方治理實踐中逐漸發育出一批富有創新性、代表性、前瞻性的跨界治理典型案例，甚至有些案例成為具有國際影響力的地方治理品牌。這些案例既是“中國之治”的智慧典范，更是推動跨界治理理論不斷豐滿的最佳注腳，值得我們進行跟蹤解剖研究。

跨區域治理：“毗鄰黨建”、“長三角生態綠色一體化發展示范區”

隨著京津冀協同發展、長三角一體化高質量發展、粵港澳大灣區以及諸多都市圈、城市群規劃方案的相繼出臺，國內已經形成了越來越多的跨區域治理模式，最具代表性的有二：其一，“毗鄰黨建”最早是在2016年由上海金山區立足地處滬浙交界區域這一特殊區位，與浙江嘉興市一起創建的跨省毗鄰區域協同治理新概念、新模式，即打破區域壁壘、突破行政區劃，堅持黨建引領、政府主導、社會協同、公眾參與，拓展和外延區域化黨建工作內涵，在不屬于同一行政隸屬關系的毗鄰地區，共同簽署《關于深化毗鄰黨建 推動長三角更高質量一體化發展工作的意見》，建立跨區域黨建聯席會議等平臺，凝聚起各級黨組織、黨員以及群眾合力，圍繞黨建聯建、社會治理、民生服務、區域發展、環境保護、鄉村振興、公共安全、疫情防控等內容廣泛開展合作，引領滬浙毗鄰地區實現跨界治理、協同發展、共建共享。目前，各種形式的“毗鄰黨建”已經成為國內一些區域和城市治理毗鄰地區公共事務的普遍方法之一。其二，滬蘇浙三省交界地區設立的跨界功能區——長三角生態綠色一體化發展示范區，遵循“不破行政隸屬，打破行政邊界”總原則，通過設立執委會、理事會等跨界協調機構，聚焦規劃管理、生態保護、土地管理、要素流動、財稅分享、公共服務政策等方面，探索行之有效的一體化制度安排，促使毗鄰區多方共謀一個項目、共建一批機制、共繪一張圖、共商一套標準、共推一份計劃，走出了一條跨行政區域共建共享、生態文明與經濟社會發展相得益彰的跨域治理新路，成為全國跨區域制度創新的“樣板間”。實際上，除這兩個典型案例之外，全國各地還有大量有關江河流域治理、大氣污染治理、疫情聯防聯控、公共服務共享、社會治理、都市圈城際合作等跨域治理行動，不再贅述。

跨層級、跨部門治理：浙江“河長制”、上海“一網通辦、一網統管”、北京“街鄉吹哨、部門報到”

近年來，在人民至上的新理念下，圍繞優化營商環境、提高服務水平、增強監管效能，在國家和地方治理實踐創新中出現了大量縱橫結合、互促并進、技術支撐的跨層級、跨部門協同治理改革案例，在解決“條塊分割”難題中發揮了十足的威力。如在國家層面，我們深化黨政機構改革，實施職能整合的“大部門體制”，建立諸多專業化部際聯席會議制度，存在集中、統合、協調決策過程的“領導小組制度”，還有旨在解決跨地區、跨部門、跨層級政務服務中信息難以共享、業務難以協同、基礎支撐不足等突出問題的“全國一體化政務服務平臺”，是支持全國疫情防控“一碼通行”的重要平臺。

在地方層面，典型案例有三：其一，發源于浙江長興縣并向全國推廣的“河長制”，是充分發揮黨政領導資源優勢，自上而下跨層級運行、上下游跨區域聯動、左右跨部門協同的典型多維跨界治理模式，也是“中國之治”的智慧所在。其二，上海政府服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”系統，其中，“一網通辦”是根據國務院辦公廳《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》，在城市政務服務領域，依托大數據資源平臺推動政府部門內部跨層級、跨部門、跨區域的數據聯通和共享，用數字化手段實現業務流程整合再造，“讓數據多跑路、讓群眾企業少跑腿”，通過線上平臺和線下“一站式”行政服務中心或行政事務受理中心，為社會和公眾提供無縫隙、整合性、同時性公共服務的跨界協同服務新模式，打造了公眾獲得政府公共服務像網購一樣方便的服務場景，成為上海政務服務的一塊金字招牌。類似跨部門集成改革還包括浙江推行的“最多跑一次”改革、江蘇推行的“不見面審批”改革等。其三，北京黨建引領的“街鄉吹哨、部門報到”機制，在街巷建立實體化綜合執法中心，選派“街巷長”，讓最了解群眾訴求的街鄉基層一線，發出解決問題的集合令，工商、城管、食藥監等部門的執法力量，同時下沉到基層一線，明確責任，綜合執法，共同響應，這是在街鎮層面實現跨層級、跨部門治理的基層跨界治理新模式。

跨公私合作治理：北京“三社聯動”、成都公益組織服務園

跨公私合作治理也就是我國官方話語體系中的“政社合作”和“政府購買服務”，這是發源于20世紀90年代的上海浦東（羅山市民會館），后來逐漸在全國各地、多領域廣泛應用的一種跨界治理模式。近年來，培育社會組織、發揮社會力量，全過程民主式參與社會治理，成為全國各大中小城市、區縣、街鎮、社區普遍采用的一種成熟治理工具，尤其是上海、北京、成都、深圳等地積累了諸多成熟經驗。如北京在市民政局成立了“三社聯動”工作領導小組，建立市、區兩級“三社聯動”溝通協調機制，2015年以來，北京市民政局每年都劃撥專項資金1000萬元開展“三社聯動”服務項目，推動了政府職能轉變，促進了政府行政力量與社工機構專業力量的有效整合，提升了社會服務的專業化水平，創新了社會治理方式，實現了政社互動和互補。成都早在2012年，由政府牽頭打造樞紐型公益組織服務園，開展針對性、周期性、系統性的社會組織孵化，充分整合社會力量共同參與志愿服務和社會治理，使得成都的社會組織發展、政社合作在全國都走在前列。

跨界治理的優化路徑

我國的跨界治理是以黨建為引領、以政府為中心，涉及多主體參與、多方向運作、多機制支撐的一個全新治理理念和工具，更是對傳統科層式行政管理模式的體制重組和流程再造。其中，跨區域、跨部門、跨層級、跨公私合作四種治理方式各自遵循的內在理論邏輯、制度邏輯不盡一致，各自存在的治理問題也有差異。但它們在運行過程中，基本運行邏輯還是具有一定的相似性和關聯性，如處理好政府、社會、市場之間的協同關系等，是各類跨界治理順暢運行的共同改革命題。相應地，難以處理好多主體之間錯綜復雜的利益關系、權責關系，缺乏權力重組領導體制等，往往也是跨界治理模式碰到的共同難題。為此，總體來看，跨界治理的優化路徑，重點應強化四個方面的建設：

強化跨界治理領導力建設。在跨界治理體系中，每個政府、每個政府職能部門都有可能成為牽頭部門，圍繞完成某個跨界公共事務，整合領導更多相鄰或相關部門共同制定目標、共同行動，除了履行好自己管轄權、職權范圍內的公共事務以外，擁有跨界組織領導力至關重要。從中央到地方各級黨政機構，要強化部門領導的整體政府意識，跨前一步、跨界合作，不斷增強各級黨政部門領導的跨界組織領導能力和水平，為跨界治理提供堅實的組織保障。

深化政府機構和行政體制改革。一方面，要繼續推動政府職能轉變，深化“放管服”改革，強化政府對市場、社會的賦權增能，形成有為政府、有效市場、活力社會之間的有機統一，構筑并推動政府、市場、社會協同參與的跨界治理現代化建設。另一方面，要繼續沿著整合職能、消除部門主義、降低交易成本、提高治理效能的思路，調整優化黨和國家機構職能體系，加快政府數字化轉型進程，強化集成式、綜合性改革，從根本上消除政府之間、上下級、部門之間的不合理阻隔和體制障礙，形成以人民為中心的最便利無縫隙的公共服務體系和最快捷的城市事件綜合聯動處置體系。

推動多主體間數據信息開放共享。在當今信息網絡社會，信息化、數字化既是跨界治理運行的基本條件，也是跨界治理的推動力量。因此，在大力推動大數據、5G、人工智能等新型基礎設施建設與應用的同時，切實依法推動多治理主體之間的設施融通、數據聯通、數據共享，為共同決策、統一行動、高效協同提供強有力的技術和依據支撐，是未來進一步提升跨界治理效能的關鍵所在。

加大利益共享型激勵約束機制建設。因激勵約束體系的不明確、不健全，在現實中真正“破圈”“出圈”的跨界治理步履維艱。為此，要在多個層面、多個領域，盡快建立健全多主體之間在跨界共治中的權責利匹配機制、公平利益分配機制、共同責任約束規則等，構筑跨界治理運行的“硬性正式制度和規則”，推動跨界治理行穩致遠，不斷走向成熟定型，更好體現“中國之治”的優勢和智慧。

【本文作者為上海社會科學院社會學研究所研究員】

參考文獻

[1]陶希東:《跨界治理：中國社會公共治理的戰略選擇》，《學術月刊》，2011年第8期。

[2]陶希東:《20世紀美國跨州大都市區跨界治理策略與啟示》，《城市規劃》，2016年第8期。

[3]陶希東：《全球城市區域跨界治理模式與經驗》，南京：東南大學出版社，2014年。

[4]孫柏瑛：《新時代中國公共行政的實踐邏輯》，《行政論壇》，2021年第4期。

責編：程靜靜／美編：王嘉騏