摘 要：縣城是縣域人口集聚、產業集聚的主要載體，是我國城鎮體系的末端，在暢通城鄉經濟循環中發揮著重要作用。然而，近些年隨著城鎮化的持續推進，疊加城鄉區域發展不平衡和人口老齡化問題，一些縣城出現了不同程度的人口流失現象。引導人口流失縣城轉型發展成為鄉村振興和區域協調發展背景下的重要工作。正所謂“強縣必先興城，興城必先興產”，引導人口流失縣城轉型發展的關鍵在于培育特色優勢產業，既要依托當地特色資源和原有支柱產業，延伸產業鏈，完善產業體系，又要瞄準產業發展新趨勢，發展新產業、新業態，為縣城發展注入新動能。
關鍵詞：人口流失縣城 優勢特色產業 縣域經濟 生態農業
【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A
縣域經濟是國民經濟的基本單元，縣城又是縣域政治、經濟、文化資源的集聚中心，是聯結城鄉的關鍵節點。建設好縣城這個縣域經濟的“龍頭”，發揮其連接城市、服務鄉村的作用，對于振興鄉村、優化城鎮體系、促進區域與城鄉均衡發展具有十分重要的意義。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，要求各地區各部門科學把握縣城功能定位，分類引導縣城發展方向。該文件把“人口流失縣城”作為縣城的一種重要類型單列出來，提出要“引導人口流失縣城轉型發展”，引起了全社會的廣泛關注。
縣城人口變化的歷程與前景
我國在計劃經濟體制時期，由于市場交易被計劃所取代，作為市場交易中心的城鎮，其協調社會分工的職能消失，而僅僅成為工業基地和居民居住場所，城鎮固有的提高交易效率、促進分工發展的優勢自然也就消失了。加上政府當時推行了一系列反城市化的制度安排和政策，在城鄉之間構筑了一道道“無形的城墻”，嚴格控制人口的流動，導致我國城鎮化水平滯后，形成“10億人口，8億在農村”的格局（成德寧，2004）。改革開放以后，隨著市場經濟的發展，限制城鄉人口流動的制度壁壘逐步減少，城鄉人口流動日益活躍，大量勞動力開始從農村地區流入城鎮務工經商，人口城鎮化水平迅速提高。由于當時國家對特大城市、大城市的人口規模采取了較嚴格的控制政策，農村人口主要就近向中小城鎮轉移。一些縣城人口規模迅速擴大，全國范圍內也興起了“縣改市”的浪潮。根據《中國城鄉建設統計年鑒（2020年）》，我國城市數量由1978年的193個增長到1997年的668個。中經網統計數據顯示，建制鎮由1978年的2176個迅速增長到1998年的19216個。中小城鎮成為這個時期吸納農村流動人口的主要地區。
以1992年南方談話和黨的十四大為標志，隨著我國改革開放和現代化建設事業進入一個新的發展階段，國家逐漸放寬了農村人口流入大城市的限制，具有區位優勢和政策優勢的沿海大中城市吸引了大量跨區域流動的農村勞動力，大中城市人口規模進一步擴大。1997年我國政府凍結了“縣改市”政策，城市數量快速增長的階段結束。雖然這個時期城市數量不再增長，但城市的規模卻在迅速擴大。許多城市以開發區方式或“市管縣”方式，不斷向外擴張。大城市成為農村流動人口的主要目的地。農村勞動力大規模地從中西部農村地區跨區域流入沿海城市。到2020年，我國城鎮常住人口達到9億多，城鎮化率為63.89%。據21數據新聞實驗室統計，經濟最為活躍的長三角、珠三角、京津冀三大城市群，就以全國5%左右的土地吸納約24%的人口。2010—2020年期間在全國28個省（或自治區）中，省會城市常住人口占全省（或自治區）總常住人口比重超20%的城市由6個增至10個，超15%的城市由12個增至21個。縣域人口流失及大量人口向大城市聚集的趨勢明顯。
當前我國正處于快速城鎮化階段，縣域人口雖然總體上在流失，但絕大多數縣城人口還在增長。然而，隨著我國經濟社會和人口增長發生以下幾個方面的重要變化，縣城人口增長出現日益分化的趨勢。
首先，我國進入人口負增長階段。隨著經濟社會的發展、人們生育觀念的轉變，我國人口增長的內在動力和外部條件出現了重要的轉折性變化：人口老齡化程度不斷加深，出生人口數量減少，人口增速下降。根據統計局公布的數據，在2010—2021年期間，我國人口死亡率一直維持在7.1‰左右，但人口出生率卻呈現長期下降的趨勢。在2015年實施全面二孩政策后，出生率曾出現短暫的反彈，但2016年以后快速回落；到2021年全國人口出生率下降到7.52‰，出生人口僅有1062萬人，凈增人口只有48萬人；而在2022年，全國總人口減少了85萬人左右。“十四五”期間，我國人口開始進入人口負增長階段。
其次，農村剩余勞動力數量減少。隨著城鎮化的持續推進，有能力且愿意轉移的農村剩余勞動力已經基本轉移到城鎮。過去被視為農村剩余勞動力無限供給的“蓄水池”已經被逐漸“淘干”。疊加人口老齡化問題，一些地區開始出現農村勞動力季節性短缺問題。
第三，縣域發展存在不平衡性。我國幅員遼闊，縣城數量眾多。但由于歷史、區位、資源等種種原因，不同地區的縣城，發展基礎條件和資源稟賦各不相同，縣域經濟發展存在極大的不平衡性，東部與中西部縣域經濟發展水平差距較大。2020年中國大陸共有388個縣級市、1429個縣或自治縣。2021年GDP過千億的縣（市）有43個，其中35個屬于東部地區，中部只有5個，西部僅有3個。
人口和勞動力是寶貴的人力資源，人口流入可以為產業發展提供寶貴的勞動力資源，創造巨大的市場，給城市發展增添動力和活力。相反，人口流失則往往意味著地區衰落。由于區域發展差距的存在，不同地區縣城人口增長開始分化：一些大城市周邊的縣城，正在積極融入大都市圈，承載大城市疏散的產業和人口，加上本身產業競爭力較強，人居環境優美，依然呈現人口涌入的態勢。而一些縣城則由于產業、資源、區位等短板，出現了不同程度的人口流失現象。例如，在湖北省103個縣(市、區)中，2010—2020年期間就有69個縣（市、區）人口出現負增長，占全部縣（市、區）的比例達到67%。
人口規模是人口流失縣城規劃城建規模的基本依據
縣城是縣域人口集聚、產業集聚的主要載體，是我國城鎮體系的末端，在暢通城鄉經濟循環中發揮著重要作用。當前，各地正在積極建設縣城，打造縣域經濟的“龍頭”，推進以縣城為重要載體的新型城鎮化。我國縣城數量大、類型多、異質性強。對于不同地區和類型的縣城，應按照功能定位，分類發展。在規劃人口流失縣城的建設規模和建設標準時，要充分把握人口流動趨勢，避免陷入盲目建設和發展的誤區。
眾所周知，人口是配置基礎設施和公共服務的基本依據。建設用地、交通運輸、垃圾處置、用水用電等基礎設施以及醫院、學校等公共服務的配置，都需要根據人口規模來確定。以往我國許多城鎮在進行總體規劃時，總是孤立地從自身發展的角度來考慮城鎮規模問題，較少考慮自身在整個城鎮體系中的地位和作用，在規劃城鎮規模時容易出現兩種不良傾向：一種不良傾向是許多超大和特大城市規劃的人口規模過于保守，導致實際人口規模超出了預測和規劃的人口規模。結果是規劃的用地和基礎設施建設規模不能滿足實際人口的需求，造成城市用地緊張、基礎設施不敷使用、城市擁擠、人居環境惡化等問題。另一種不良傾向是一些并無區位優勢和發展潛力的中小城市和城鎮好大喜功，盲目擴大人口規模規劃，不合理規劃建設用地及基礎設施建設規模，最終造成土地和基礎設施的浪費和閑置，甚至出現“鬼城”現象。
人口流失縣城產業基礎薄弱，對人口吸引力不強，在規劃和建設時，要避免以下發展誤區。一是不能好大喜功，置人口流失的現實于不顧，貪大求洋，規劃過大的城市建設規模，甚至提出“高標準建設城市”，不惜將大量的資金投入到大馬路、大廣場、辦公大樓建設上。對于人口流失縣城來說，要嚴控城鎮建設用地增量，防止盲目上項目，鋪攤子，搞形象工程和面子工程。二是不能盲目照搬大城市“以地興財、以地興城”的城市經營模式。一些縣城試圖通過發展房地產，炒高房價來帶動縣城發展。這種發展方式的最終結果是房子越蓋越多，房價越來越高，居民生活成本上升，產業越來越衰退，形成 “一業興而百業衰”的局面，進而進一步加劇人口流失。
人口流失縣城轉型發展的重點在于培育特色優勢產業
正所謂“強省必先強縣，強縣必先興城，興城必先興產”，引導人口流失縣城轉型發展的關鍵在于培育特色優勢產業，增強縣城發展活力。人口流失縣城之所以吸引不了人口，主要原因在于產業發展基礎差，產業競爭力弱，效益不佳。許多縣城里除了行政機關和一些基礎產業之外，并沒有新的產業增長點，吸納就業的空間和能力不大。在市場經濟條件下，人口流動是自主的，其流向主要受經濟利益等因素的驅動，資本和產業聚集在哪里，哪里的發展環境好、機會多，勞動力和人口就會選擇流向哪里。正如馬克思所指出的，他們是“資本的輕騎兵”，會按照資本的需要“時而調到這里，時而調到那里”（馬克思，1972）。可見，產業才是縣城建設發展的根基，有產業才有就業崗位，才能集聚人口，縣城才有活力。
我國大多數人口流失縣城的產業是在改革之初農村工業化基礎上發展起來的。廣大農民利用率先改革、機制靈活的優勢，在原有“社隊工業”的基礎上大力興辦各種類型的鄉鎮企業。由于當時工業產品長期處于短缺狀態，環境規制也不嚴格，且城市工業部門仍然受舊體制的束縛，技術水平不高且孤立分散發展的鄉鎮企業也能夠同城市的國有企業在同一領域競爭，在城市工業之外構筑起了強大的農村工業這個“第二工業體系”（周其仁，1988）。在這個階段，許多縣城的產業具有企業規模小、技術落后、鏈條短、成長性差的特征，產業結構“大而全、小而全”*，產業體系同質化問題嚴重。
如今，我國產品短缺的時代不復存在，環境規制日益嚴格，大城市企業管理體制和經營機制已經轉變，市場一體化水平越來越高，縣城產業的發展環境也已經發生了根本性的變化。如果縣城企業不走特色化、專業化道路，將無法在激烈的市場競爭中立足。人口流失縣城要振興產業，必須根據自身的資源和區位條件，把培育特色優勢產業作為中心工作。實踐證明，凡是培育出獨具特色和優勢的產業的地區，才能夠形成競爭優勢、經濟優勢。相反，不考慮自身資源和優勢、盲目發展產業，很可能陷入發展困境。例如，有些邊遠地區，自身沒有發展化工產業的基礎和技術，也沒有防治化工污染的能力，卻引進建設化工企業。這些企業原料不來自當地，市場也不在當地，投產以后就陷入重復建設、惡性競爭的境地，不僅經濟效益不好，而且污染了環境，危及當地居民的健康。
當今時代，產業分工已經從產業間分工演進到產品分工，再演進到產業鏈分工，不同區域按照同種產品價值鏈的不同環節、工序、模塊進行專業化生產（魏后凱，2007）。處在不同產業鏈環節的企業，選擇的區位也是不同的。那些需要大量信息和彼此頻繁交流的管理、創新活動，還應該繼續在大城市及其周邊區域聚集，而那些生產技術已經標準化、操作技能實現程序化的生產環節，布局到勞動力和土地等要素更便宜的小城鎮更有利。大城市形成多樣性的產業，有利于產品創新，創造出新產品和新業態。而縣城這類小城鎮，優勢在于勞動力和土地便宜，則可主要致力于產業專業化，這有利于工藝創新，能以更低的成本生產出現有的產品（Duranton, G and Puga D，2001）。我國溫州等沿海地區通過開展“一村一品”活動，以村組、鄉鎮為單元培育特色產業集群，形成有活力的“蟻群經濟”，取得了很大的成效。可以在人口流失地區將“一村一品”活動上升為以縣域為單元，一個縣（市或區）聚焦一兩種特色資源，做強一兩個特色優勢產業，形成一縣一特色產業的格局。
人口流失縣城培育特色優勢產業的主攻方向
在眾多人口流失縣城中，除了極少數由于資源枯竭、產業徹底衰退需要通過行政區劃合并外，絕大多數縣城還是要引導其轉型發展，提高縣城發展質量，發揮其帶動鄉村振興的作用，將其打造成農民就近就業安家的主要場所。在人口流失縣城培育特色優勢產業，既要依托當地特色資源和原有支柱產業，延伸產業鏈，完善產業體系，又要瞄準產業發展新趨勢，發展新產業、新業態，為當地注入新動能。可以選擇以下幾個主攻方向。
圍繞農業產業化培育特色優勢產業。人口流失縣城一般地處偏遠，縣域農業產值和農村人口占比大。縣城要將自身功能定位為服務“三農”、落實“工業反哺農業、城市支持農村”戰略任務的主要載體，圍繞農業產業化和一二三產業融合發展來培育特色優勢產業，積極投資發展農產品加工和營銷，延伸農業產業鏈，推進農業產業化，培育一批農業“龍頭”企業，推動家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體的發展。大力促進農業與文旅、電商等的融合發展，把現代工業、商業乃至運輸、金融、保險等同種植業、養殖業緊密結合起來，貫通和整合一條“從田間到餐桌”的完整的農業產業鏈條，實現種養加、產供銷、貿工農一體化發展，變傳統小農為組織化的現代小農。
圍繞生態產業化培育特色優勢產業。很多人口流失縣城都有豐裕的自然資源和優美的自然環境，但過去一些地方卻由于沒有處理好環境保護與經濟發展之間的關系，出現了發展偏差：要么是過度開發自然資源，久而久之成為資源枯竭型地區；要么就是守著綠水青山和原生態過窮日子。以習近平同志為核心的黨中央從長遠的角度和戰略的高度，提出綠色發展理念，號召加快生態文明建設，要求把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。習近平總書記明確指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”伴隨著生態文明建設被擺到前所未有的高度，綠色發展也引起前所未有的重視。這給人口流失縣城圍繞生態產業化來培育特色優勢產業提供了重要機遇。生態產業化是把“綠水青山”變成“金山銀山”、實現生態產品價值轉化的重要方式。人口流失縣城要積極拓展農業功能，將農業與旅游業結合起來，發展生態農業、觀光農業和生態旅游，在發展農業、培育特色優勢產業的同時，注重維護生態環境，將茫茫草海、戈壁黃沙轉變成“金山銀山”，實現自然生態優勢和經濟社會發展優勢的統一協調。
圍繞產業數字化培育特色優勢產業。數字經濟是繼農業經濟、工業經濟之后出現的新型經濟形態，正在推動著人類生產方式、生活方式和治理方式深刻變革。發展數字經濟主要有兩種途徑：一是數字產業化，依靠信息技術等創新技術驅動，不斷催生新產業、新業態；二是產業數字化，應用互聯網等新技術對傳統產業進行全方位、全鏈條的改造升級。當前，我國除少數大城市周邊的縣城和小鎮有條件推進數字產業化外，大部分縣城都不具備數字產業化的條件。人口流失縣城可抓住數字化大生產的機遇，用技術的手段彌補人力的不足，大力推動農業數字化、制造業數字化，實現電商與農產品生產、加工、儲藏、物流、商貿等農業產業鏈的深度融合，鼓勵電商平臺與鮮活農產品種養殖基地對接，發展智慧農業，提升農業數字化水平，積極引進和培育農業技術人才，打造縣域特色農業產業集群。
【本文作者為武漢大學經濟發展研究中心教授；本文系教育部人文社會科學研究項目“基于信息技術的我國農業產業鏈治理模式及政策設計”（項目編號：20YJA790005）的階段性成果】
參考文獻
[1]成德寧：《城市化與經濟發展——理論、模式與政策》，北京：科學出版社，2004年。
[2]馬克思：《資本論》（第1卷），北京：人民出版社，1972年 。
[3]周其仁：《十年農村改革：實質進展與制度創新》，《教學與研究》，1988年第5期。
[4]魏后凱：《大都市區新型產業分工與沖突管理——基于產業鏈分工的視角》，《中國工業經濟》，2007年第2期。
[5]Duranton, G and Puga D. Nursery Cities: Urban Diversity, Process Innovation and the Life Cycle of Products[J]. American Economic Review, 2001, 91 (5).
責編：羅 婷／美編：王嘉騏