摘 要：數字時代，構建高效的數字政府來賦能網絡社會治理是推進國家治理現代化的重要內容。但是，數字技術驅動下的網絡社會面臨著多元化主體身份識別困難、網絡結構關系復雜以及網絡生態場景不明等問題，給數字政府創新管理職能與治理模式帶來新的挑戰。因此，需要以系統思維創新我國網絡社會治理模式，構建虛擬網絡與現實社會深度融合下數字政府高效治理網絡社會的協同機制，加快實現國家治理體系與治理能力現代化。
關鍵詞：數字政府 網絡社會 治理現代化
【中圖分類號】D60 【文獻標識碼】A
黨的二十大報告提出加快建設網絡強國、數字中國。伴隨大數據、云計算和智能移動終端等信息與數字技術的快速發展，我國互聯網與現實世界不斷深度融合，催生了各種新型產業形態、交流業態以及觀念形態，形成了全民入網、即時互通、虛實結合的網絡社會，顯著改變了大眾的生產和生活方式。網絡社會重塑了傳統社會中的通信與交互方式，釋放了社會交互中蘊含的巨大生產力。與此同時，在數字技術變革驅動下，網絡社會主體多元化與行為隱蔽性使得網絡生態愈加復雜，電信詐騙、隱私泄漏、網絡暴力、網絡謠言、算法歧視等問題對社會秩序與安全造成嚴重沖擊，在網絡用戶身份治理、網絡行為治理、算法治理、組織制度治理等方面正迎來新的挑戰，網絡社會治理已成為數字時代國家治理的新內容新領域。針對新形勢下的網絡社會發展變革，黨的二十大報告中明確提出“健全網絡綜合治理體系，推動形成良好網絡生態”。因此，健全網絡綜合治理體系是提高網絡治理系統化、科學化、社會化、法治化水平的基本前提。
政府作為數字時代下網絡社會的領導者與參與者，其對于網絡社會的治理模式也加快向數字化轉變，數字政府建設成為數字時代網絡社會治理的重要組成部分。數字政府是數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理流程優化和模式創新，不斷提高決策科學性和服務效率的國家和社會治理新模式。以習近平同志為核心的黨中央高度重視數字政府發展，將其作為數字中國的重要組成部分，引領和驅動數字經濟、數字社會全方位協同發展。當前我國數字政府建設正處于政務數字化發展階段，人工智能、區塊鏈、5G等技術的發展使得政府與社會主體連接更加緊密，政府不僅是網絡社會管理者，也成為了社會治理主要參與者，政府負責多元協同治理水平亟待提高。因此，如何建設適應虛擬網絡與現實社會深度融合背景下的數字政府，從而提升網絡社會治理效能，形成網絡社會健康良性的可持續發展格局，已成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要課題。
數字政府為網絡社會治理帶來的新機遇
數字時代下網絡社會治理面臨眾多壓力與挑戰，帶來了更多動態且隱蔽的治理問題，亟需適合的治理手段來有效應對。但是，目前政府對于網絡社會的治理方式多局限于事后問題處理，迫切需要進行數字化變革來提升其在虛擬網絡與現實社會深度融合下的全網絡、全流程治理能力，形成與當前數字化網絡社會發展形態相匹配的職能結構與治理方式，因此，數字政府建設為數字化時代下網絡社會綜合治理帶來了新的機遇。
數字政府增強了網絡社會主體參與治理的便捷性。黨的二十大報告指出“健全共建共治共享的社會治理制度”“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，深刻揭示出公眾在享有社會治理成果之時，也需要積極參與到社會治理實踐之中。數字政府建設為社會公眾參與政府決策提供了更加開放、便捷、高效的機會與渠道，有助于網絡社會多元主體充分交流溝通，增加對政府工作的支持與滿意程度。網上政務服務平臺、12345政務服務熱線、政務微博、政務應用程序APP和網上信訪等工具的廣泛應用，為社會公眾參與公共事務實現了多渠道多層次全方位的配套支持，不僅有效降低了公共事務的參與成本，而且激發了社會公眾參與社會治理的活力。數字政府通過數字化平臺建設加強與社會公眾的互動，不斷推動網絡主體情緒、觀點聚合，并通過優化民生政策與政府服務方式來不斷增強社會成員的凝聚力，從而更好應對網絡輿情等突發公共危機。
數字政府促進了網絡社會結構劃分與治理的精準性。數字政府建設為社會公眾提供更加高質量與智能化的政府服務，有助于科學劃分愈加復雜的網絡社會結構與組織關系，精準滿足各類社會組織的不同服務需求。例如新興的政府眾包模式，正是依托數字技術平臺凝聚公眾智慧和力量以解決社會治理問題的創新模式。政府眾包指發包方依托互聯網或APP、小程序等衍生工具，在數字平臺上設計規則與任務并向廣泛、非確定的公眾發包，公眾根據自己的能力自愿接包并完成特定事務。該模式通過構建良性政民互動關系，吸納最廣泛的公眾參與社會治理，相較于“政府購買”等專業性較強的政府合同外包服務更能匹配社會的多元化發展需求。各地政府相繼建設的“城市大腦”，可實現數據的有效匯聚、分析、可視化和共享，使政府眾包得以處理海量的公眾數據，實現智能自動的任務分發、精準快速的信息反饋，從而創造更大的經濟價值和社會價值。而且，數字政府利用大數據分析等技術對網絡社會結構組成與關系特征進行挖掘識別與精準畫像，根據實際變化來動態調整組織結構，合理配置不同組織的權力與資源，從而提供更加智慧的公共服務來實現現實與網絡組織之間的協同發展，不斷提升網絡社會精細化治理的水平。
數字政府提升了網絡生態建設的系統性。數字政府建設是政府作為網絡社會管理者與參與者進行的數字化變革，能夠更好促進各領域、各層級、各行業的管理融合與資源統籌優化，提升網絡生態建設的系統性。首先，得益于網絡結構的拓撲鏈接，數字政府能夠在滿足時效性和精準性的前提下實現信息的梯次傳遞和并行分析，這有利于管理層級的縮小和管理幅度的擴大，極大地提升管理效率。其次，依托于先進的數字技術和多樣化的新媒體渠道，數字政府能夠加強各部門之間的協同與合作，實現信息的充分共享交流，進而提升協同治理的效能。而且，數字政府通過構建人口、經濟、科技等各類專題數據庫，支持匹配國家、省級、市、縣等各級機構各類業務與數據的及時響應，更好地提升政務服務、市場監管、社會治理、經濟運行等主要職能履行能力。數字政府通過物聯網、數字化技術將電子化政府與網絡化服務相結合，從整體層面有利于跨部門信息資源的整合利用與互聯互通，提升跨層級、跨地區管理資源的調配效率與治理效能。
數字政府賦能網絡社會治理面臨的新挑戰
數字技術迅猛發展推動了我國全社會數字化變革，特別是網絡社會發展形態及模式更加多樣化，造成網絡主體身份識別困難、網絡結構關系不清、網絡生態場景不明等問題。同時，當前用于數字政府建設的數字技術體系與管理機制尚不完善，落后于數字化網絡社會的發展，給當前的網絡社會治理帶來了前所未有的壓力與挑戰。
網絡主體身份真偽識別不易。數字技術促進了網絡社會與現實世界更加緊密的交互融合，極大提升了多元主體跨時空溝通協作的便捷性。但是，網絡用戶能夠更方便地利用數字技術進行身份偽造，使得多元化的網絡社會主體行為更具虛擬性與隱蔽性。現有的數字政府建設剛剛起步，對于網絡社會治理缺乏完整的網絡主體身份數據收集與分析能力，難以有效識別各類主體身份的真偽。典型的網絡社會主體身份偽造事件如電信詐騙，攻擊者利用人工智能軟件偽造人臉及聲音，冒充銀行、電子不停車收費（ETC）、醫保部門、公檢法等機構以及領導熟人等特殊身份進行詐騙的事例屢見不鮮，“殺豬盤”、刷單、投資理財、虛假網絡貸款、“裸聊”等新型詐騙手段層出不窮。根據公安部公布的數據，2022年全國共破獲電信網絡詐騙案件46.4萬起。數字技術的發展不僅增加了網絡社會主體身份識別的難度，更降低了惡意事件實施的門檻，詐騙套路升級、詐騙產業鏈技術升級、詐騙受眾的轉型以及詐騙窩點轉移等趨勢愈發明顯，甚至還衍生出元宇宙詐騙、Web3.0詐騙等緊跟熱點、短期更迭快的新型詐騙手段。然而目前數字政府尚未具備身份信息精準匹配和主體形象識別刻畫的能力，對于身份真實性的驗證只能通過用戶個人行為層面進行預警管控，這極大提升了網絡社會主體身份認證與治理的成本，因此亟需數字政府智能技術的應用分析，為提升人機協同感知與優化決策提供技術支撐。
網絡結構關系虛實映射不清。5G通信、數據平臺、移動智能等技術推動了互聯網與實體經濟的深度融合，有效拓展了網絡結構關系交互的多樣性。但是，愈加復雜的網絡社會結構使得多元化社會主體與社群間關系匹配困難，造成跨網絡間用戶身份與社群關聯不明，現有數字政府對于網絡社會治理方式難以高效辨識各類關系的屬性及變化特征，無法為多元結構間的線上線下社群與用戶虛實映射提供精準方法。由此產生了以網絡謠言為代表的虛假信息在網絡社會中飛速傳播，這對網絡社會治理體系帶來了巨大的壓力。例如疫情期間誤導公眾的虛假城市防控通知，與社會熱點新聞相伴而產生博人眼球的不實事件，發生自然災害后憑空杜撰渲染恐慌的圖片視頻，傳遞錯誤認知的醫療健康類和食品安全類的偽科普信息等，都對社會安全產生嚴重沖擊。此外一些涉外謠言、失實報道，通過胡拼亂湊、炒作抹黑等方式刻意“污名化”中國形象，惡意挑起中外對立、渲染意識形態和階級問題等虛假傳言更是引發了惡性的網絡輿情事件。由于網絡平臺無法準確分辨用戶觀點信息的虛假與真實，并且網絡平臺本身具備的碎片化、媒介性、時效性等特點都促進了網絡謠言的飛速傳播輻射，所引發的輿情危機對網絡空間內容安全形成了巨大威脅，亟需數字政府進行多模態信息抽取與態勢感知分析，為多種網絡用戶行為要素與數據融合提供技術支撐。
網絡生態場景精準界定不明。數字技術推動了跨區域、跨層級、跨行業的資源與信息共享融合，更好地實現了網絡生態與現實場景的一致性。但是，多領域數據增長匯集增加了網絡生態系統化構建的難度，網絡應用場景邊界逐漸模糊，有限的治理資源與多場景治理需求間的矛盾凸顯。目前數字政府的治理技術無法精細挖掘網絡社會需求，難以為網絡社會治理統籌與決策提供技術支撐。例如算法歧視，即人工智能自動化決策系統在對數據主體做出決策分析時，由于數據和算法本身不具有中立性或者隱含錯誤、被人為操控等原因，往往會對數據主體進行差別對待，造成歧視性后果。算法歧視不僅催生了金融借貸平臺借貸歧視、互聯網平臺大數據“殺熟”等現象，而且通過基于個人特征數據的算法推薦服務和用戶偏好行為習慣識別算法等途徑形成了誘導用戶沉迷、過度消費等偏離互聯網主流價值導向的趨勢，更在用戶名片、智能修圖、人工智能交互等場景下引發了人工智能相貌歧視、人工智能機器人發表歧視性言論等一系列涉及性別歧視、外貌歧視、種族歧視和宗教歧視等現象。此類基于數據與算法偏向性所導致的決策偏見不僅危害網絡用戶利益，同時擾亂社會公平公正秩序，亟需數字政府實現公共價值導向下的網絡秩序平衡分析，為建立基于系統價值協同的多主體博弈關系調控提供技術支撐。
數字政府推動網絡治理能力現代化的建議
隨著數字中國建設推進，亟需通過明確主體責任、規范流程制度、集成信息決策及培育專業人才等途徑，構建完善數字政府高效治理網絡社會的協同機制，加快數字社會全面建設的同時，更好實現國家治理體系與治理能力現代化。
構建主體明確的治理參與機制
數字政府重構了網絡社會中政府、企業和其他非政府組織者的定位，并向各類網絡主體共同參與的多元化協同治理轉變，需要設計主體角色明確的數字政府治理參與機制，共同應對前述網絡社會治理的新挑戰。一是厘清政府、企業、社會組織角色定位，發揮協同治理作用。數字化變革下的網絡社會對政府和企業組織的角色進行了重新定位，政府部門應加快以數據分類分級規范管理推進數據開放共享，從而實現政企數據治理深度合作。引導企業通過市場導向進行數據管理與運營，在創造社會與經濟效益的同時助力政府降低社會治理成本。二是激發公民參與治理意愿，推動治理成果共享。公共價值是激發網絡主體主動維護網絡秩序與參與網絡治理的重要導向。在網絡社會治理過程中，數字政府可通過各個社會業務流程的數字化設計重構，開放網絡群眾參與政府決策的渠道，充分了解多元化群眾需求，從而創新公共服務方式并提供以公眾為中心的政策成果。
完善流程規范的協同治理制度
數字時代下的網絡社會是充滿動態關系的復雜系統，數字政府在參與網絡社會治理時面臨更加多樣的調整，需要通過制度性規范來建立更加完善的協同治理機制，強化數字政府在網絡社會治理過程中的統一程度。一是通過政務一體化建設來構建跨區域協同機制。數字政府打破了地域行政限制，應從頂層出發設計我國數字政府數據資源的共享目錄，推動政務服務和公共服務一體化建設，推動網絡社會跨地區、跨領域、跨層級的公共服務與共享共治，進一步提升網絡社會協同治理效能。二是完善數字法規制度建設來保障協同治理效能。對網絡社會中不同數據資源進行安全與流通分級，建立數據市場化交易保障機制并注重保護企業與公民的數據隱私。加強數字政府在網絡社會治理中的執法規范監督，建立全流程記錄機制來保證有據可查，實現網絡社會治理的規范化運行。
打造信息集成的治理決策系統
數字化的網絡社會充分映射了現實世界的各個場景并進行不斷拓展豐富，在此情景下，數字政府需要對各場景進行全面了解與數據融合，提供集成化信息來實現多領域的系統決策管理，從而為更多的社會場景高效治理提供科學決策支持。一是貫通多領域系統，提升數字政府治理的決策效能。多領域數據信息獲取與流通對數字政府統一分析與決策至關重要，因此，數字政府的決策系統需要與多個領域或管理部門如智慧城市、交通、衛生、安全、應急等信息系統進行貫通融合，特別是加快完善不同領域信息系統的數據轉換、信息集成及管理運行等的制度標準。二是挖掘多場景需求，豐富數字政府網絡治理技術體系。多元化的網絡社會治理需求對數字政府建設過程中的數字技術提出更加全面的治理應用需求。根據網絡社會不同領域的治理需求，加快建立人工智能、大數據等新型技術在防范網絡詐騙、識別虛假信息、治理大數據殺熟及歧視等重點領域的綜合應用體系，提升網絡社會綜合治理效果。
培育專業的治理人才隊伍
人才是數字時代下網絡社會治理的重要保障。數字政府系統性建設與協同化治理對各類人員的數據能力、管理能力及統籌決策能力提出了更高的要求，需要加快培育專業性強、能力出眾的技術人才隊伍，切實提高數字政府在網絡社會的運營與治理能力。一是提升干部數字素養來增強網絡社會治理能力。在政府部門選拔培養一批善用數據、善治網絡的領導干部，建設符合數字政府改革發展需要的干部隊伍，為增強數字政府管理網絡社會提供重要人才保障，提升政府部門領導干部在面對數字化網絡社會輿論危機時的反應與處置能力。二是打造專業技術隊伍來提升網絡社會治理效果。邀請高校、研究機構與企業專家形成數字化網絡社會治理專家庫，通過專業交叉、技術協同、人員互動等方式促進數字政府在網絡社會治理過程中的規范運行，防范網絡社會治理中強勢資本的過度干擾所帶來的發展壟斷。
【本文作者為中國科學院學部重大咨詢項目子課題“信息技術支撐網絡社會治理現代化戰略研究”課題組】
執筆：
中國科學院院士，西安交通大學電信學部主任、教授 管曉宏
西安交通大學管理學院研究員 房 超
西安交通大學管理學院副研究員 鄭維博
西安交通大學網絡空間安全學院教授 王平輝
西安交通大學網絡空間安全學院教授 沈 超
參考文獻
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責編：周素麗／美編：王嘉騏