【摘要】為推動社會組織走出國門，我國在發展基本隊伍、建立協調機制、嘗試國際事務參與等方面進行積極探索，并已經具備了初步基礎，但在國際化隊伍建設、實際參與能力水平、打造國際影響力等方面尚存在一定的提升空間。這既有社會組織自身原因，也有官方的理念相融性、制度相融性、政策相融性等方面的欠缺。全球治理的本質和社會組織屬性的優勢、中國對落實聯合國SDGs議程的積極姿態、我國“十四五”規劃綱要的相關目標要求，都為推動我國社會組織參與全球治理總體安排奠定了基礎，為此建構一套由“理念-制度-機制-政策”組成的支持系統十分必要。
【關鍵詞】社會組織國際化 INGO SDGs 全球治理
【中圖分類號】D632.9 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.14.009
【作者簡介】馬慶鈺，北京師范大學人文和社會科學高等研究院教授，中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部教授、博導。研究方向為公共管理、社會治理、社會組織。主要著作有《治理時代的中國社會組織》《告別西西弗斯——中國政治文化分析與展望》《中國行政改革前沿視點》等。徐月賓，北京師范大學人文和社會科學高等研究院健康與社會政策研究中心主任、教授。研究方向為社會保障、社會政策、社會工作、老齡問題。主要著作有《社會政策理論與實踐》（主編）、《中國社會工作機構的發展——案例與解讀》（合著）等。
《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（簡稱“十四五”規劃）提出了“積極參與全球治理體系改革和建設”目標，將“深化對外援助體制機制改革，優化對外援助布局，向發展中國家特別是最不發達國家提供力所能及的幫助，加強醫療衛生、科技教育、綠色發展、減貧、人力資源開發、緊急人道主義等領域對外合作和援助。積極落實聯合國2030年可持續發展議程”作為營造良好外部環境的重要內容。這既是對“構建以合作共贏為核心的新型國際關系，打造人類命運共同體”[1]的積極落實，又是對“聯合國2030年全球可持續發展議程（Sustainable Development Goals, SDGs）”的明確回應，也是推動我國社會組織通過國際化發展參與全球治理的重要契機。具備條件的社會組織應協同借助當下有利環境，將當今以國內為主的資源配置、慈益活動、合作關系、影響范圍、運營管理等，逐步融入國際社會并在全球治理中發揮積極作用。全球治理的特點、社會組織的屬性和作用、人類可持續發展的壓力，已經促使有關各方積極推動社會組織國際化。因此，應更加重視研究，以及采取必要政策措施，促進我國社會組織盡早進入國際化發展軌道。
推動社會組織國際化發展的必要性與重要性
社會組織國際化發展是全球治理的本質要求。在全球治理產生邏輯的相關研究中，相比于“經濟全球化”致因和“信息資源壟斷”致因解釋的模糊[2]，“全球共同生存壓力”的理由更具有真實性[3]。世界發展進程不可避免會遭遇關乎全球利益且又難以依靠單個或單類主體就能有效應對的挑戰，全球治理的使命由此產生。全球治理是一個世界性的宏大工程，涉及經由政府組織和政府間國際組織、非政府組織和公司企業等各類公民組織的共同參與，去實現協調共識、制定規則、和諧秩序、提供人道需求產品等可持續發展目標。全球治理的特點決定了任何相關主體若僅將自己的關注點局限于國內范圍，則其參與的廣度、深度和直接可及性及作用影響力，都無法與進入國際空間相提并論。所以民政部根據國家“十四五”規劃相關目標制定的《“十四五”社會組織發展規劃》進一步明確：“穩妥實施社會組織‘走出去’，有序開展境外合作，增強我國社會組織參與全球治理能力，提高中華文化影響力和中國‘軟實力’。”當今世界，各國相互依存程度日益加深，可持續發展壓力增大，人道和慈善救濟存在常態需求，全球治理參與體系尚不完善。在此背景下推動社會組織“走出去”，通過國際化發展增加全球治理參與的機會和能力，是極其有遠見、有價值、有意義的目標追求。
社會組織國際化發展是參與聯合國SDGs的需要。長期以來，世界各國都不同程度地經受著糧食安全、資源短缺、氣候變化、環境污染、疾病傳染、毒品犯罪、自然災難等壓力和挑戰，這些問題很難依靠單個主體或單類主體解決，需要國際社會通力合作、共同應對，從而成為全球治理的使命。2012年，黨的十八大報告首次提出：“合作共贏，就是要倡導人類命運共同體意識，在追求本國利益時兼顧他國合理關切，在謀求本國發展中促進各國共同發展，建立更加平等均衡的新型全球發展伙伴關系，同舟共濟，權責共擔，增進人類共同利益。”2015年9月，193個國家的領導人在聯合國峰會上共同通過一整套旨在消除貧困、保護地球、確保所有人共享繁榮的2030年可持續發展議程（SDGs）。它涵蓋17個可持續發展目標和169個子目標，包括無貧窮，零饑餓，良好健康與福祉，優質教育，性別平等，清潔飲水和衛生設施，經濟適用的清潔能源，體面工作和經濟增長，產業、創新和基礎設施，減少不平等，可持續城市和社區，負責任消費和生產，氣候行動，水下生物，陸地生物，和平、正義與強大機構，促進目標實現的伙伴關系。這個宏大議程旨在追求社會、經濟、環境三重維度的人類資源配置質量和公平，是關乎所有人利益的全球治理計劃。這意味著，單純依賴各國政府的實施會因其國別利益屬性而局限其合作行動；政府間國際組織的政治敏感性會減損合作治理效率；國際性企業組織則會因追求利潤而弱化參與國際公共產品生產的積極性。相較而言，具有獨立性和公益性等相對中性特征的非政府組織即社會組織的進場，有可能彌補上述缺陷并完善國際多元治理結構，平衡各國權力主體參與全球治理的偏狹立場，從而使聯合國可持續發展目標的實現機制更為健全可行。
社會組織國際化發展是打造國家軟實力的重要內容。國家軟實力是一個國家通過官方和民間的行動吸引力而非強制力，塑造本國良好國際形象和提升本國國際影響力的能力。全球治理的本質意味著非營利、非政府社會組織是國家軟實力的一個特殊承載主體，已有國際經驗也印證了這個結論，它們在公共衛生、基礎教育、環境保護、社區發展、災害救助等領域開展的項目資金占到各國援助總額的17%[4]，與項目所在地社區形成了緊密關系并產生了有效的軟實力傳播效果。例如，日本自20世紀70年代開始，持續通過向欠發達的國家和地區提供人道援助，以改變自己二戰時期侵略他國所形成的負面形象。日本極為注重官方與民間力量合作參與公共外交，在政府組織、企業組織和非政府組織之間形成廣泛的國際項目合力。民間各類志愿組織的參與，不僅淡化了官方親力親為的政治色彩，也增加了國家軟實力建設的力量和改善國家形象的有效性。社會組織通過國際化在增強國家軟實力方面所能發揮的作用值得重視。
社會組織國際化發展具有自身屬性的優勢。在各類主體中，政府組織無疑是全球治理的主要影響者。國際問題的公共性、國際事務的復雜性、主體利益的差異性，決定了參與國際合作的官方主體要超越某種程度的偏狹和局限，這也成為全球治理所面臨的主要矛盾，而社會組織恰恰在這個領域顯現出獨特的比較優勢。從屬性上看，社會組織是以非營利性、民間性、自治性、志愿性、組織規范性為基本特征的一類組織[5]。它和黨政機關不一樣，因為它不具有權力屬性；它和企業組織不一樣，因為它不以利潤獲取為指向；它和人民團體不一樣，因為它不具有參政議政的專屬政治功能；它和事業單位也不一樣，因為它不是財政供養的法定服務機構[6]。這些特征決定了社會組織更具有中性特征，因而是全球治理中一個值得肯定和期待的角色。
社會組織國際化發展具有國際社會的接納基礎。從國際認可度來看，社會組織作為非政府組織，也已獲得國際社會極為普遍的接納。在1945年聯合國成立時通過的《聯合國憲章》第71條中，就給予了非政府組織參與聯合國事務的合法資格。此后，在1968年聯合國經濟及社會理事會通過的1296號決議中，又規定了聯合國與非政府組織關系的法律框架，允許后者在聯合國經濟及社會理事會和其他機構中擁有咨商地位和獨立發表意見的資格。此后，又形成了非政府組織在聯合國召開國際會議時舉行平行論壇的慣例。受20世紀80年代初行政改革浪潮影響，非營利、非政府組織都因得到政府和社會的普遍重視而快速發展，并且在大部分OECD國家的國際事務參與和公益慈善活動中成為顯著角色。作為非營利、非政府的社會組織，在國際事務的舞臺上，對于增加全球范圍稀缺的人道援助資源，對于一些國際可持續發展問題的解決，對于推動全球治理體系的發展進步，對于彌補政府組織和政府間國際組織參與國際事務的局限性，對于提升一個國家的“軟實力”，都具有不可忽略的作用影響。
我國社會組織國際化發展的基本條件
從2012年開始，我國政府和社會組織圍繞“走出去”和國際化發展，在建立協調機制、發展基本隊伍、開展國際合作等方面進行積極探索，并已經具備了初步基礎。
形成較為明確的國家導向并建立協調機制。根據全球治理趨勢，黨的十八大首次提出“要倡導人類命運共同體意識”。國家主席習近平在2015年9月第七十屆聯合國一般性辯論時的講話中再次提出，要“構建以合作共贏為核心的新型國際關系，打造人類命運共同體”。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》，以規范性文件的方式首次強調：“引導社會組織有序開展對外交流，參加非政府間國際組織，參與國際標準和規則制定，發揮社會組織在對外經濟、文化、科技、體育、環保等交流中的輔助配合作用，在民間對外交往中的重要平臺作用。完善相應登記管理制度，積極參與新建國際性社會組織，支持成立國際性社會組織，服務構建開放型經濟新體制。”隨后，中國建立了官方主導的“社會組織走出去”協調機制。2018年4月，中華人民共和國國家國際發展合作署成立，歸口管理對外援助的規劃、政策，統籌協調對外援助資金規模和使用方向，監督評估對外援助項目實施，組織開展對外援助和國際交流合作。2019年10月25日，國家國際發展合作署啟用新版對外援助標識和國際發展合作署標識。尤其是2021年“十四五”規劃中關于“積極參與全球治理體系改革和建設”目標的設定，以及民政部于同年9月為落實“十四五”規劃制定的《“十四五”社會組織發展規劃》中關于“社會組織走出去”的明確要求，為推動社會組織釋放活力、參與全球治理奠定了組織和制度基礎。
具備社會組織國際化發展的隊伍基礎。其一，我國社會組織隊伍得到較快發展。尤其是在黨的十八大以后整體規模快速增長，截至2021年年底，我國已有社會組織90.2萬個（包括社團371110個，基金會8877個，社會服務機構521883個），吸納社會各類人員就業1100萬人，其中部分社會組織向國際化方向邁出了步伐。其二，成立了一些國際非政府組織（International Non-Governmental Organization, INGO）。從1991年開啟INGO組織注冊登記開始，截至2022年年底，我國共有國際非政府組織48個。其中，1991～2000年的十年間注冊了6家，2001～2010年的十年間注冊了17家，2011～2020年的十年間注冊了16家，2021～2022年注冊了9家。這些國際社團在國際標準制定、國際經濟技術交流、增進中外民間交流中開始擔當一定角色。其三，一批社會組織獲得了聯合國經濟及社會理事會咨商地位。截至2022年12月，全球具有咨商地位的非政府組織已達6343個。中國國內（不含港澳臺）至少已有73個，其中全面咨商地位（General Consultative Status）3個、特別咨商地位（Special Consultative Status）69個，名冊咨商地位（Roster Consultative Status）1個[7]。作為我國社會組織參與全球事務的基礎力量，上述社會組織在當下全球治理中已具備一定的影響力。
某些領域社會組織國際行動網絡初具雛形。例如：基金會中心網，由國內35家知名基金會于2010年聯合發起，正在成為整合基金會資源、促成聯合行動、具有樞紐功能的平臺；中國民間氣候變化行動網絡，由40家社會組織于2007年發起，在凝聚有意愿有能力的環境保護力量、參與國際氣候對話和行動上開展了一些行動；中國災難預防應急聯盟，由12家醫療衛生預防性社會組織于2018年聯合發起，專注于災難預防應急技術合作與國際交流等；社會力量國際人道援助協作平臺，由21家民間組織機構于2023年土耳其、敘利亞地震災難緊急救助期間發起，成為安全、有序、有效展開國際人道救援行動的協作機制。
部分社會組織已開始國際參與實踐。一是進行“社會組織走出去”開展公益慈善的積極嘗試。中國鄉村發展基金會（原為中國扶貧基金會）、中國紅十字基金會等率先走出國門，開展海外公益項目、開設辦公室、為中國社會組織提供了民間組織國際參與的最早經驗。二是參與國際人道救援。最早于2003年啟動國際救援的中國鄉村發展基金會，已有參加印尼海嘯等13次國際救援行動經歷；2015年4月，中國鄉村發展基金會等十多家社會組織第一次以協作形式與國際機構在尼泊爾大地震中開展聯合救援，此后的厄瓜多爾、土耳其、敘利亞大地震救援隊伍中，也都有中國社會組織的身影；紅十字國際學院于2019年在蘇州的成立，成為中國國際人道救援知識體系建構的開端。三是主辦國際論壇、引領國際議題。近十年來我國社會組織主辦的國際論壇已涉及氣候、環境、救災、教育、社區、養老、濟困、慈善、可持續發展等多個領域。如“東西方慈善論壇”從2014年以來已經在夏威夷舉辦四屆；“世界公益慈善論壇”從2016年開始每年舉辦；中國、日本、韓國聯合舉辦的“東亞民間社會論壇”對國際行動議題產生了一定影響。四是國內公益創新開始走向國際。中國公益界借助國際交流合作開始與世界互鑒經驗。如螞蟻森林環保公益模式獲聯合國2019年“地球衛士獎”和“燈塔獎”；恩派“公益孵化器”經驗研究在《非營利組織與志愿部門》季刊上發表。五是中國捐贈開始惠及國際合作。我國已有近百名民營企業成功者通過捐贈長期支持益慈事業，更有部分企業家相繼加入國際性“捐贈承諾組織”（The Giving Pledge），承諾將個人財富的一半以上捐贈給慈善事業；騰訊主創人2016年設立“一丹獎”，定位于激勵全球最好的教育理念和實踐成果，意味著創造了財富的中國企業家在回饋國內的同時，也開始關注支持國際公益慈善發展。
我國社會組織國際化發展存在的問題
我國社會組織國際化發展在隊伍成長、INGO發展、聯合國咨商地位、涉足國際事務的社會組織運行、國際影響力等方面仍存在一定的提升空間。具體表現在：其一，隊伍成長總體滯后。根據民政部近幾年披露的數據，2017年，我國涉外社會組織大約540家，占當年數量總規模的0.07%，其中基金會9家，社會服務機構15家，社團516家。[8]2022年底，我國涉外社會組織數量大約550～600家，比例較低且結構不合理。其二，INGO發展較少。截至2021年年底，全球已有INGO超過5.2萬家[9]，而至2022年年底，我國一共有INGO共計48家，不僅國際橫向比較差距較大（美國7000多個、英國438個、日本約400個、南非85個、巴西79個），而且全部是社團類組織，沒有國際服務機構。其三，具有聯合國咨商地位的組織還需要增加。截至2022年年底，中國國內（不含港澳臺）共有約73個組織爭取到聯合國經濟及社會理事會的特別咨商地位，然而這與其他國家相比仍存在一定的差距（美國703個、印度380個、英國227個、日本150個）。其四，涉足國際事務的社會組織大多無辦事處、無專職員工、無經常項目、無穩定資金。[10]OECD國家往往將國際援助資金的一定比例交由本國民間社會組織來執行，其政社合作經驗值得關注。其五，國際影響力較弱。社會組織的國際參與主要有三種方式：直接加入國際組織參與國際規則和秩序的治理；將專業組織網對接INGO并參與國際議題設置和討論；以人道援助公益慈善項目方式進行國際合作和民間融通。目前這幾種方式雖然都有被采用，但仍以參加會議和出國考察為主。此外，涉外社會組織還存在內部治理較弱、合作技術相對落后、人才資源短缺等短板。社會組織在國際化發展中存在的這些問題，既有其自身的原因，也有官方的國際參與理念、相關制度相容性、政策支持環境等方面的原因，在頂層設計和政策管理方面有待完善。
頂層設計有待完善。缺少“社會組織走出去”與為其創造國際參與機會、納入全球治理目標的內在統一性。一方面，國家決策層和政府管理層對社會組織國際化發展及其國際參與的重視程度不足。無論是在政府的規范性文件中，還是在有關職能部門的年度發展報告中，以及新制定實施的《對外援助管理辦法》中，都很少提及社會組織參與國際合作、國際援助。另一方面，尚未建立全球治理理念下關于國際參與中政社合作的明確規劃，對我國社會組織走出去、參與SDGs的相關政策支持不足、角色分工不夠明確。
制度保障亟待健全。根據社會組織國際參與的制度環境，可以判斷當前支持保障程度。社會組織國際參與如果被納入政府規劃或規范性文件，即具備基本保障；如有專門官方機構負責協調其參與事項，提供行政資源上的支持，即達到較高程度的制度保障；如就社會組織國際參與專門立法，即達到了完善的制度保障程度。我國迄今為止尚未形成相應的制度意識和制度保障。
政策配套相對滯后。在倡導社會組織參與全球治理的明確目標下，體制和政策層面上卻尚未形成相應的安排。世界各國基本均由政府的“國際合作署”來負責國際合作（包括非政府組織的國際參與事務），我國也成立了國家國際發展合作署，但與此相關的協調卻沒有明確歸口，這至少在形式上會給外界造成某種消極印象。注冊登記方面，我國對INGO的成立長期維持著較為嚴苛繁瑣的審批程序；運行管理方面，社會組織內部治理和國際業務存在受到干預的情況，對社會組織進行海外援助等國際活動相關的外匯額度、出入境時間、海外辦公室的設立、工資福利等仍施行行政化管理；援外資金使用方面，尚未啟動購買社會組織服務機制。這些問題造成了社會組織國際化發展和國際參與的不利環境。
搭建“理念-制度-機制-政策”支持系統
為推動我國社會組織在國際空間形成具有積極影響的力量，需要將社會組織國際參與納入我國落實聯合國2030年可持續發展議程的總體框架，并建立一套較為完備的“理念-制度-機制-政策”支持系統。
確立政府對社會組織國際參與的行動理念。在參與全球治理的出發點上，最關鍵的是政府基于正確的認識和動機，為社會組織參與可持續發展議題確立正確的方向。第一，樹立國際參與和國家軟實力之間的辯證思維。國際參與是為了推動國際利益的保值增值，軟實力建設有助于提升國家形象和國際地位。兩者的因果關系是先有國際責任義務的擔當和付出，后有國家軟實力的增進，要謹防因果顛倒。應引導和推動社會組織在國際參與行動中杜絕功利意識、投機意識、對立意識，謹慎使用國際社會中具有一定敏感性的話語概念，如“話語權”“控制權”“支配權”“爭奪制高點”等。第二，以國際公共利益作為國際參與的落腳點。國際參與需要追求國際利益的最大公約數。國際合作是為了兌現聯合國憲章“解決國家間屬于經濟、社會、文化以及人類福祉性質之國際問題”的使命追求。因此，行動目標要符合超越國界、種族、宗教、意識形態的國際普遍接受價值；把超然性國際參與原則、標準、程序等納入自己的規范體系；把難以單獨解決的跨國難題交給相關利益主體機構來化解。第三，將人道援助和人類可持續發展作為國際參與的主方向。根據社會組織特有屬性、能力所長和國際經驗，人道援助和人類發展議題多為各國非政府組織國際參與的主要選擇[11]。聯合國2030年全球可持續發展議程設定的目標，都是各國公認攸關人類共同利益的迫切問題，關乎全球資源配置的公平正義和全人類的前途命運，應當成為我國社會組織走出去、參與國際合作的基本面向。其中，災難救援、疾病防治、消除貧困、消除饑餓，清潔飲水和衛生設施、氣候行動和環境保護、動物生物保護，可持續社區建設，消費和生產責任等，可以考慮作為社會組織國際參與的重點領域。第四，尊重與維護社會組織在國際合作中的獨立性。社會組織在國際援助中之所以被普遍接受，主要是因為其組織屬性內涵的中性特征，這是國際公益慈善使者公信力的基礎。政府應基于社會組織的特征，推動建立合作機制，避免因政府和社會組織邊界模糊而導致兩者公信力下降和軟實力建設受損的情況發生。
制定社會組織國際參與的制度規范。我國關于社會組織參與國際事務的制度規范仍未確立。無論是正在執行的社團、民辦非企業單位、基金會登記管理條例，還是已經實施的《中華人民共和國慈善法》；無論是醞釀制定中的《社會組織登記管理條例》，還是已經頒行的《對外援助管理辦法》，都沒有涉及社會組織參與國際事務的相關條文。比照多數國家的做法，我們需要明確與社會組織國際參與相關的制度依據：首先，在未來的《社會組織登記管理條例》中應考慮加入INGO概念及相關規定；其次，在《對外援助管理辦法》中應考慮加入社會組織參與國際援助的相關條款；最后，由國家有關職責部門制定“我國社會組織參與國際合作與援助指導意見”及相關條例，就與此相關的內涵、目標、體制、機制、政社合作、政策支持等作出明確規定，作為社會組織國際合作參與的工作框架和基本依據。
明確專門統籌機構和優化協調機制。按照職責相關和協調有效原則，參考OECD國家的做法，明確統籌機構和協調機制的安排，將社會組織國際參與納入統籌協調之內。第一，明確社會組織參與國際合作的統籌部門。應將我國社會組織的國際合作參與納入國家國際發展合作署服務指導和實施購買的統籌范圍。第二，優化社會組織國際參與的協調機制。將原來的部委內部協調，上升為由更高層級機構主持的協調機制。通過這個機制，本著聚焦問題、協調政策、協作支持的原則，就社會組織參與國際合作中遇到的問題障礙，在相關部委與具有代表性的社會組織之間進行有針對性的對話，通過務實有效的協調機制，解決困難，化解癥結，通暢國際參與之路。第三，建立社會組織國際參與聯盟和專業組織網。協調國內INGO和條件較好的國際性社會組織，按照政社分開的原則，籌建“中國社會組織國際參與聯盟”。聯盟內可按照專業領域類別，分別建立如“聯合國咨商論壇”“氣候變化論壇”“人道救援論壇”“國際慈善論壇”“國際減貧論壇”等專業分會，形成聯盟會員組織之間的交流機制，就相關資訊、資源、經驗、訴求、行為規范等定期分享，為提升其國際參與素質能力創造條件。第四，搭建社會組織與跨國企業的互動機制。建議由業務相關部委牽頭建立社會組織與海外中資企業的互動平臺，為雙方資源互補共享創造機會。跨國企業需要履行企業社會責任、樹立在當地的企業口碑，有國際參與意愿的社會組織需要得到資金和資源支持，兩者建立合作伙伴關系，可以實現跨國企業和社會組織與當地政府、當地居民之間的互利共贏，協同塑造良好的國家形象。
實施支持社會組織參與國際合作的系統政策。第一，培育和發展我國的INGO。參考《國際組織年鑒》識別INGO的七條規則，[12]我國INGO可以界定為“以參與全球治理為使命，以人道和全球可持續發展為目標，發起者來自不少于兩個國家，符合國際組織治理規則，具有國內外資金募集機制，在中國注冊的非營利法人”。這類社會組織是國際參與的專門力量，由此，應適時改進我國INGO注冊登記制度，以加快這類社會組織的發展。應考慮將INGO作為我國社會組織的一個類別；在醞釀中的《社會組織登記管理條例》中增加INGO登記管理的條款，從法規層面明確INGO的概念特征、成立條件、登記程序、治理結構、行為規范、國際規則、管理關系等；改進現有“二上二下”的INGO審批流程[13]，提高成立注冊環節的效率。第二，為社會組織的國際參與掃清規制障礙。當下需要調整的相關規制主要包括：在登記管理法規中應準許INGO在海外設立分支機構；對在我國INGO工作的外籍人員和志愿者應適用與INGO相應的出入境管理辦法；對INGO境外合作項目的外匯額度和撥款程序方面作便利性調整；準許我國從事國際合作和援助的INGO參照國際慈善組織透明原則和一般標準自主決定工作人員的薪酬待遇；對INGO工作人員的海外薪酬制定更科學的納稅辦法；以上規制調整應當在各有關部門的法規政策和建議制定的“社會組織參與國際合作與援助指導意見”及相關條例中實現同口徑的呼應聯動。第三，對有涉外業務的官辦社會組織進行脫鉤改革。建議對仍然以事業單位身份管理的具有涉外性質與能力的官辦社會組織，參照2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，進行去行政化脫鉤改革，實現機構分離、職能分離、資產財務分離、人員管理分離和黨建外事的分離，引導其朝向具有國際性質的非政府組織轉變，在條件具備時經由民政系統變更程序給予INGO資質，享受相應的政策。第四，建立對社會組織國際合作參與的資金支持機制。其一，國家以一定資金支持社會組織參與對外援助。經合組織30個國家的NGO執行本國對外援助項目資金的平均比例一般在15%左右。對外援助規模前十位國家的NGO在2010～2019年十年間執行本國外援資金的平均美元數額為：意大利1.7億、法國2.3億、日本3.2億、加拿大8億、挪威8億、瑞典10億，荷蘭11億，德國12億，英國20億，美國67億。[14]我國可以適當借鑒其做法，通過一定比例的對外援助資金支持社會組織參與國際援助項目。其二，根據《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》和財政部、民政部《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》，建立利用對外援助資金向社會組織購買服務令其參與對外援助項目的模式。其三，采取政府出資和民間捐贈相結合的方式，建立社會組織對外合作和援助專項基金，以穩定和可持續的資金支持社會組織國際參與的培育發展和作用發揮。第五，建立對INGO國際合作與援助的培訓制度。根據國際事務合作和援助的專業化、職業化、國際化的特殊要求，建立INGO組織的培訓與實習制度。包括：職能部門通過招標方式與具有資質條件的教育培訓機構簽約，對參與國際事務合作和援助的社會組織人員進行系統性培訓；由專家設計實用性課程，培訓內容至少含納聯合國等政府間組織中的非政府組織參與機制、非政府組織爭取咨商地位及其國際議題參與方式、INGO的發展經驗、國際合作與援助項目的管理、INGO的內部治理、INGO的人才資源建設、國際合作中溝通與文化融合、國際合作與援助項目的第三方評估、INGO的資金募集、INGO的稅務與財務管理、INGO的風險防范和行為監督等；采取“請進來”“走出去”的方式擴大INGO人員的國際視野，通過多個途徑多種學習方式，提升我國社會組織的國際合作素質和能力。
結語
十多年前，我國就有學者提出“社會組織國際化”觀點[15]。當前，從全球治理的本質和社會組織屬性的優勢出發，從中國對落實聯合國2030年可持續發展議程的積極姿態出發，從“十四五”規劃對參與全球治理的目標要求出發，通過國際化發展提升社會組織全球治理參與水平與能力應得到高度重視。認識理念的科學精準、協調方式的務實合理、規制政策的兼容配套，將是我國社會組織經由國際化發展有效參與全球治理不可或缺的前提。
（本文系國家發展和改革委員會智庫重點項目“中國社會組織參與國際合作研究”的階段性成果，項目編號：GJGDZK2020018）
注釋
[1]《習近平出席第七十屆聯合國大會一般性辯論并發表重要講話》，2015年9月29日，http://cpc.people.com.cn/n/2015/0929/c64094-27644978.html。
[2]陳承新：《國內“全球治理”研究述評》，《政治學研究》，2009年第1期。
[3]蔡拓等：《全球問題與當代國際關系》，天津人民出版社，2002年，第2頁。
[4]藍煜昕：《歷程、話語與行動范式變遷：國際發展援助中的NGO》，《中國非營利評論》，2018年第1期。
[5]萊斯特·M. 薩拉蒙、S. 沃加斯·索克洛斯基等：《全球公民社會：非營利部門國際指數》，陳一梅等譯，北京大學出版社，2007年，第12～13頁。
[6][9]馬慶鈺：《中國NGO參與全球治理的優勢與時機》，《理論探討》，2022年第1期。
[7]UN. Secretary–General, List of Non–Governmental Organizations in Consultative Status with the Economic and Social Council as of 31 December 2022, 3 Apr. 2023, https://digitallibrary.un.org/record/4012070?ln=zh_CN.
[8]基金會數據的最后披露年份是2016年，社會服務機構的最后披露年份是2017年，社團的最后披露年份是2014年。數據來源于民政部《社會服務發展統計公報》。
[10]鄧國勝、王楊：《中國社會組織“走出去”的必要性與政策建議》，《教學與研究》，2015年第9期。
[11]馬慶鈺、張蕾：《政府如何助力非營利組織國際化發展——基于五個國家樣本的分析》，《中國行政管理》，2022年第10期。
[12]識別INGO的規則，強調在“目標、會員、治理結構、員工、財務、自治、活動上是那些面向三個或三個以上國家的組織”，參見B. John, “International Nongovernmental Organization,“ in W. P. Walter and S. Richard (ed.), The Non–profit Sector: A Research Handbook (2nd edition), New Haven: Yale University Press, pp. 333–354.
[13]“二上二下”內部審批流程：“一上”是發起者要找到愿意做業務掛靠主管的一個部級單位，同意后該單位找外交部會簽發起意向書，會簽后將成立意向書報送國務院；“一下”是由國務院議商后將意向書下轉民政部進入受理材料、征求意見、部門協調和審核登記流程；“二上”是民政部通過部務會議確認后將審核登記意見再報送國務院，國務院有關部門啟動內部審核程序；“二下”是國務院將審核后的意見再下達民政部，如果是同意，民政部即向申請成立者下達組織成立的批復。
[14]OECD, Development Co–operation Profiles, 2023, https://doi.org/10.1787/2dcf1367-en.
[15]黃浩明：《民間組織國際化的趨勢——兼談中國的現狀、挑戰與對策》，《中國非營利評論》，2011年第2期；逯瑩：《中國社會組織國際化淺析——以全球能源研究所為例》，《黑河學刊》，2011年第6期；呂曉莉：《中國非政府組織的國際化路徑研究》，《當代世界與社會主義》，2012年第6期；王名：《關于支持我國社會組織“走出去”戰略的建議》，《學會》，2013年第4期。
The Internationalization of China's Social Organization:
Favorable Conditions, Key Questions and Promoting Strategies
Ma Qingyu Xu Yuebin
Abstract: To promote social organizations towards the world, China explores actively in basic team development, coordination mechanisms, and involvement in international affairs, for which some preliminary experience has been accumulated. However, there is still some room for improvement in organizations' internationalization, the actual involvement capacity and international influence due to some shortcomings of social organizations, as well as the lack of integration of official concepts, systems and policies. According to the nature of global governance and the advantages of social organizations, China's active attitude towards the implementation of the UN Sustainable Development Agenda, and China's goal requirements for participation in global governance in the outline of the 14th Five-Year Plan, it's necessary to include social organizations in the overall arrangement for participation in global governance and build a support system composed of "IDEA-INSTITUTION-MECHANISM-POLICY".
Keywords: internationalization of social organization, INGO, SDGs, global governance
