【摘要】托育服務作為促進女性職育平衡、減輕家庭育兒負擔的重要工具，被多次納入生育支持政策體系的建設內容之中。通過構建高質量的普惠托育服務體系來讓每一個嬰幼兒家庭“幼有所育”，對經濟社會發展和家庭生育具有十分重要的現實意義。加快構建高質量托育服務體系應加強頂層戰略設計、優化托育質量結構、強化社區資源網絡鏈接、加快托育服務轉型升級、推進專業人才隊伍建設、統籌區域城鄉協調發展。
【關鍵詞】托育服務 生育支持政策體系 生育友好型社會 【中圖分類號】C924.21 【文獻標識碼】A
2022年7月，國家衛生健康委等17部門聯合發布《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》，強調通過增加普惠托育服務供給、降低托育機構運營成本和提升托育服務質量來發展普惠托育服務體系。托育服務對于促進女性職育平衡、減輕家庭育兒負擔具有重要作用。建立健全生育支持政策體系，加快構建高質量的普惠托育服務體系，對于解決育兒難題、構建生育友好型社會意義重大。
加快構建高質量普惠托育服務體系的主要內涵及其重大意義
高質量普惠托育服務體系主要是指家庭內部照料無法發揮作用時，由家庭外部托育機構提供的滿足嬰幼兒家庭各類育兒需求的優質普惠公共服務的總和，其基本內涵具有“一優五高”特征：托育服務可持續發展能力優，服務供需匹配度高，普惠服務輻射度高，服務品質辨識度高，人才隊伍專業度高，區域城鄉銜接度高。從根本上講，高質量普惠托育服務是一種社會福利，通過構建高質量的普惠托育服務體系來讓每一個嬰幼兒家庭“幼有所育”，對經濟社會發展和家庭生育具有十分重要的現實意義。
第一，發展高質量普惠托育服務是實現人口長期均衡發展的有力支撐。當前，“一老一小”問題已經成為未來我國以人口高質量發展支撐中國式現代化的重要制約要素。發展高質量普惠托育服務，對于激發“生”的意愿、解決“育”的難題和減輕“養”的負擔具有積極意義，既是降低生育養育成本、緩解生育養育焦慮、釋放生育政策紅利的有效路徑，也有利于更好應對低生育率危機和人口老齡化問題，進而促進人口長期均衡發展。
第二，發展高質量普惠托育服務是經濟社會轉型的必然要求。伴隨我國經濟社會由高速發展導向型階段轉向高質量發展導向型階段，“每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數達到4.5個”已成為“十四五”時期經濟社會發展的主要指標之一。托育服務業作為我國產業結構的重要組成部分，其發展可以直接提供大量就業崗位和就業機會，緩解年輕群體的就業壓力。同時，發展高質量普惠托育服務有利于將雙職工家庭特別是女性職工從繁重的家務勞動和家庭育兒照顧中解放出來，使其在工作和家庭的雙重負擔中得以尋找替代性的解決方案，進而提高勞動年齡人口的利用率，加快推進生育友好型社會建設。
第三，發展高質量普惠托育服務是保障和改善民生的重要體現。“幼有所育”具有基礎性地位，高質量普惠托育服務不僅是一項重要的民生工程，也是促進三孩政策落地的關鍵配套措施。黨的二十大報告強調，必須堅持在發展中保障和改善民生。加快以滿足人民需求為導向的高質量普惠托育供給側改革，有利于把人口高質量發展同人民高品質生活緊密結合起來，促進人的全面發展，在整個社會層面增強人民群眾對托育服務的獲得感和滿足感。
第四，發展高質量普惠托育服務是釋放人才紅利的必要路徑?；谖覈虚L期人口結構變動態勢，長期的出生人口減少降低了新增勞動年齡人口數量，經濟發展必然會從依賴大規模勞動力就業轉向更加依賴高質量人力資本的發展模式，“人口紅利”如何轉為“人才紅利”是未來經濟社會發展的關鍵。通過高標準、高質量的普惠托育服務供給，有利于兒童認知能力的提高和健康促進，改善人口的智力資本和健康資本，這也是有效落實教育強國和人才強國戰略、提升國家未來發展競爭力和創新力的重要著力點所在。
當前我國構建高質量普惠托育服務體系面臨的問題與挑戰
其一，頂層設計尚不完善，可持續發展能力需要加強。一是缺乏中長期戰略規劃。我國生育支持政策體系尚處于“摸著石頭過河”的探索階段，托育服務的中長期戰略目標和總體思路、路線圖和時間表等仍不清楚，導致0—3歲托育服務尚且難以普惠。二是政策落地實施較難。2022年，3歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除政策已經實施，然而定額扣除無法滿足不同家庭降低生育養育成本的需求。同時，國家普惠托育服務專項行動申報難度較大，且資金支持僅提供工程建設補貼，缺少機構運營補貼，導致托育機構實際經營過程中壓力依然較大，對社會資本的引導和撬動作用有限。三是財政投入支持不足。盡管《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》明確提出了“鼓勵地方政府通過采取提供場地、減免租金等政策措施”，但在政策落地過程中“真金白銀”支持較少，托育價格并未達到“普惠”，大部分托育成本仍由家庭承擔。
其二，托育服務供需失衡，供需匹配度有待提高。首先，托育服務供給規模與育兒家庭需求失衡。2019年全國人口與家庭動態監測調查顯示，27.6%的育兒家庭希望將子女送托，但實際送托率只有5.5%，遠低于OECD國家0—3歲嬰幼兒進入正式托育機構25%左右的比例。2023年4月25日，國家衛生健康委副主任于學軍在全國托育服務工作推進會上表示，截至2022年底，全國共有托育服務機構約7.5萬家，提供托位數約350萬個，每千人口托位數約2.5個。據此測算，我國托位缺口高達200多萬，供給嚴重不足。其次，托育服務供給結構與育兒家庭需求不匹配。中國人民大學和國務院婦兒工委于2017年聯合進行的全國四省市托育服務需求調查結果顯示，八成以上的家長希望孩子在公辦機構或有政府參與的機構入托，然而目前八成托位卻由民辦盈利性托育機構提供，大規模的公辦普惠性托育機構尚未建立。最后，托育服務價位與育兒家庭需求不匹配。目前，我國托育服務機構的價格普遍偏高，根據全國政協2020年調研數據，托育機構平均月收費在2700元左右，占當年我國家庭可支配收入的36%。即便一些民辦托育機構轉為普惠性托育機構后入托價格下降，但房租和人員經費等運營成本居高不下，也將導致托育服務機構難以實現營收平衡。
其三，托育服務可接近性不足，普惠服務輻射度亟待擴展。一方面，家庭托育點建設本身面臨經營和監管的雙重難題。目前，家庭托育點的備案難度大，如不允許使用家庭的自有住宅作為營業場所、消防認證難以獲取等。同時，由于現有對家庭托育點的監管措施存在盲區，家庭托育點的監管基本處于灰色地帶，導致家庭托育點的經營面臨著較大的不確定性風險。另一方面，社區、家庭托育點和居民間矛盾突出。盡管社區內的家庭托育點能夠滿足育兒家庭的可接近性需求，但不同街道和社區對于家庭托育點的認可度較低，開辦家庭托育點困難重重。此外，社區內的家庭托育點因照料孩子易產生噪音，對社區其他居民的正常生活造成干擾，極易誘發鄰里關系矛盾。
其四，托育服務質量參差不齊，服務品質辨識度亟需提升。一是托育服務機構目標定位模糊。由于公辦托育機構缺位，大多商業性質的民辦托育機構以追求利益為核心的經營理念與國家“優質普惠”的高質量托育服務體系建設目標背離，經營范圍模棱兩可。二是托育服務硬件設施缺乏。當前育兒家庭普遍表現出對托育機構保障嬰幼兒安全與健康能力的不信任，這主要是因為一些托育機構的“硬件”環境無法滿足《托育機構設置標準（試行）》和《托育機構管理規范（試行）》的基本要求，使得育兒家庭難以安心入“托”。三是托育服務優質內容缺失。由于目前的市場托育機構大多是由早期的早教機構轉型而來，托育服務內容存在重“教”輕“保”、“保”“教”失衡的情況，與嬰幼兒發展階段相適應的具有特色的保育、照護、保健等綜合化服務相對較少，開發應用的托育服務產品也缺乏辨識度，難以滿足育兒家庭托育服務的多元化需求。
其五，托育服務人才尚有缺口，人才隊伍專業性有待強化。一是高質量托育人才供給不足。形成一定規模的高質量托育人才供給是支撐高質量普惠托育服務體系發展的基本條件，然而目前很多從事托育服務的人員主要由來自家政領域的保育員、持有幼兒教師資格證的幼教專業畢業生構成，缺乏3歲以下兒童早期綜合發展相關知識教育和專業技能訓練。二是高能級人才平臺相對較少。由于托育服務從業人員缺乏社會廣泛認可和吸引力，高能級人才平臺比較欠缺，導致托育服務從業人員流動性和不穩定性較高。三是高成長人才機制尚未建立。2021年3月教育部印發《職業教育專業目錄（2021）》，在中高職院校和本科階段增設了嬰幼兒托育相關專業，但其相關學科建設、師資隊伍、人才培養方案等標準和規范尚未形成，培養輸送的托育服務人才專業性仍然難以滿足發展高質量普惠托育服務的需求。四是高品質人才環境亟待優化。《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》明確提出“依法逐步實行工作人員職業資格準入制度，對虐童等行為零容忍，對相關個人和直接管理人員實行終身禁入”，然而0—3歲托育行業相關從業人員卻并沒有明確的資質認定，也沒有具體的從業規范和服務標準質量規范，更缺少督導評估辦法，高品質人才環境建設存在缺位。
其六，托育服務發展不均衡，區域城鄉銜接度亟待提高。由于我國的經濟社會發展不平衡，托育服務在不同區域和城鄉間存在差異。從托育服務的區域差異來看，不同地區不僅在托育托幼費用方面存在顯著差異，而且還存在托育服務偏好的差異。根據2020年文匯報社與復旦大學合作開展的中國人口發展研究社會調查數據，我國東部地區家庭平均每年托育費用的支出為8172元，托幼費用支出為8080元，顯著高于我國平均的托育托幼支出和中西部地區家庭平均每年的托育托幼支出。在華東地區，育兒家庭最愿意為服務課程屬性購買托育服務，每月可支付1654元，而東北地區的孩子父母則更愿意為公辦機構屬性進行消費，每月可支付1867元。從托育服務的城鄉差異來看，由于我國城鄉資源分布不均衡，城市地區嬰幼兒的入托率遠高于農村。2019年全國人口與家庭動態監測調查數據結果顯示，城鎮和農村地區3歲以下嬰幼兒的入托率分別為6.7%和3.8%，其中直轄市和副省級城市為6.9%。同時，育兒家庭在托育托幼的支出上存在明顯差距，農村家庭平均每年托育托幼費用不僅低于城鎮與城市家庭的托育托幼費用，而且也遠低于總體樣本的平均托育托幼費用。
建立健全高質量普惠托育服務體系的對策建議
第一，加強頂層設計，推動政策落實落地。首先，結合我國國民經濟和社會發展五年規劃綱要，制定托育服務發展的中長期規劃，從托幼托育一體化出發，參照國際經驗，將0-3歲嬰幼兒托育服務定性為政府公共服務體系，納入政府規劃及列入政府財政公共預算，推動政府將普惠性的學前教育資助納入基本公共服務中的“社會服務”類，增加社會救助和社會福利的屬性，以利于提高托育服務的覆蓋面和保育教育水平。其次，探索建立有梯度的財政補貼或稅收優惠政策，在財力允許的范圍內，按照孩子出生順序依次加大財政補貼力度，實施有利于增加托育資源投入的財稅政策，提高社會資本參與普惠型托育機構建設的積極性。最后，將托育服務資金納入中央和地方政府的財政預算，建立穩定的長效投入機制，完善托育補貼和報銷政策，減輕入托群眾的家庭負擔。
第二，優化托育質量結構，促進托育供需平衡。一方面，大力發展多種形式的普惠托育服務，尤其是要加快推進公辦托育機構的建設，在政府財政等資源允許的情況下，采取公建民營、政府購買服務、民辦公助等方式推動普惠托育服務體系建設，鼓勵機關和事業單位建立托育機構，以滿足家庭的托育服務需求。另一方面，完善現有的3歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除政策，滿足不同家庭降低生育養育成本的需求，并通過提供機構運營補貼等方式支持社會力量提供普惠托位，如安徽淮北相山區采用以獎代補形式對托育機構給予運營補貼，不僅提高了托育服務機構的收入，也有利于引導托育機構轉向普惠性和公益性。
第三，強化社區資源網絡鏈接，推進家庭托育點發展。首先，利用社區內現有的各種場地、設施等閑置資源，在各個社區建立一批托育服務機構，并支持專業的服務機構依托社區建設服務網點，為社區內0—3歲嬰幼兒提供專業規范的優質托育服務，滿足本社區育兒家庭的托育服務需求。其次，積極開展社區家庭的主要托育需求調查，盡快出臺《家庭托育點管理辦法（試行）》，在對家庭托育點的營運場所、生均面積、托育形式、收托人數、備案條件、照護人員等作出具體規定的同時，也要充分考慮家庭托育點的盈利空間。最后，加強普惠性托育服務宣傳，特別是加強對社區內普惠性托育服務的宣傳力度，增加街道和社區對社區內托育服務的認可度和接受度，積極構建社區普惠服務網絡，充分發揮家庭托育點的鄰里互助作用，持續打造“方便、平價、優質”的社區家庭托育點特色優勢。
第四，加快托育服務轉型升級，促進托育服務品質提升。一是盡快出臺有關標準規范，明確各類托育服務機構目標定位，從托育服務機構資質、人員素質、服務規范、師生配比、衛生健康、營養和食品服務、環境和設備等方面作出明確規定，使托育機構的建設發展有法可依、有章可循。二是加快推進托育機構服務內容的轉型升級，鼓勵托育機構提供保育為主、“保”“教”結合的多元化特色服務，同時積極開展托育機構服務質量動態評估，發揮評估對機構服務質量的鑒定、診斷、改進、激勵和導向作用，改進托育機構的服務內容，提升其服務水平。三是充分運用互聯網、大數據、物聯網、人工智能等現代信息技術，積極發展智慧托育，為有需要的家庭、機構提供遠程咨詢指導服務，不斷提高托育服務的質量。
第五，推進專業人才隊伍建設，以高質量人才引領托育服務發展。其一，通過學歷教育培養專業化、高層次的托育服務隊伍，并強化托育服務人員的崗位技能培訓，把托育機構從業人員培訓納入當地政府職業技能培訓計劃，實現托育服務專業人才供給擴容。其二，深化校企合作、產教融合，支持實訓基地建設，培育一批產教融合型托育平臺，吸引更多優秀人才從事托育服務。其三，根據托育崗位職責和行業特點，探索建立托育機構人員職業等級評定、崗位分級發展、崗位晉升和榮譽制度，打通托育職業成長發展通道。其四，健全完善科學合理的托育服務人才最低工資標準、津貼補貼標準和服務質量評估標準等制度規范，落實托育服務人才社會保障，切實增強托育服務專業人才隊伍的穩定性。
第六，統籌區域城鄉協調發展，打造托育服務特色優勢。一是積極推動區域和城鄉托育服務均衡發展，財政資金和優惠政策等適度向欠發達地區和農村地區傾斜，鼓勵托育服務供需矛盾突出、條件較好、積極性高的地區探索各具特色的托育服務模式。二是依托不同地區的城鄉發展水平、人口結構、財政能力、家庭收入結構等社會經濟特征，不斷比較當地托育服務模式與家庭需求的匹配度，積極發掘具有當地特色的托育服務需求與實施路徑，例如山東濟寧的“1+N”特色托育服務模式、安徽省淮北市的“一體式、調節式、嵌入式、融合式”四種托育模式等。三是因地制宜、因地施策，城市地區托育服務的供給必須充分考慮城鎮化發展、老城區改造和人口流動性強等現實，而在農村社區綜合服務設施建設中要統籌考慮嬰幼兒照護設施建設，加強城鄉社區嬰幼兒照護設施與社區衛生、文化、體育等設施的功能銜接，充分發揮綜合效益，為育兒家庭提供高質量的普惠托育服務。
（作者為華東師范大學中國現代城市研究中心研究員，華東師范大學社會發展學院教授、博導；華東師范大學社會發展學院博士研究生羅志華對本文亦有貢獻）
責編/韓拓 美編/李祥峰
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