摘 要:共同體作為一種社會連接形態，蘊含著共享、互助、協作的價值理念。建設社會治理共同體旨在構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會秩序。我國鄉村治理在不同時期都需要解決國家與農民對接問題，并在國家與社會之間形成了整合和動員農民的中間組織。當前，持續推進的城鎮化和市場化進程，在一定程度上導致了農民的分化現象。在此背景下，推進鄉村治理共同體建設需重新找到農民利益的連接機制。農村集體所有制構成鄉村公共利益聯結的制度框架，推進鄉村治理共同體建設要充分發揮這一制度優勢。
關鍵詞:集體經濟 鄉村治理共同體 集體主義傳統 村社集體
【中圖分類號】C912 【文獻標識碼】A
作為完善社會治理體系的一部分，建設社會治理共同體旨在形成人人有責、人人盡責、人人享有的社會形態。共同體作為一種社會連接形態，蘊含著共享、互助、協作的價值理念。通過社會治理共同體建設來形成共建共治共享的社會治理局面，關鍵是在公共事務中引導個體積極參與，增強群體的集體行動能力，激勵分散的個體通過互助合作來提升福利。當前，社會治理共同體建設，面臨著社會流動與社會分化的現實環境。社會分化造成不同群體的利益訴求在一定程度上走向了分化，推進社會治理共同體建設，關鍵是不同群體之間重建利益聯結，并在利益共享的基礎上進一步達成社會共識和集體行動。具體到鄉村領域來看，改革開放以來持續推進的城鎮化和鄉村市場化進程，在一定程度上導致了農民的分化現象。在此背景下，鄉村治理共同體建設需重新找到農民利益的連接機制。本文從農村集體經濟組織管理與農村集體經濟發展的角度，分析我國鄉村治理的演變，探討新時代鄉村治理共同體的建設路徑。
鄉村治理的“共同體”傳統
鄉村治理作為國家治理在農村基層領域的實踐，具有二元性質。一方面，鄉村治理作為國家政權運行的一部分，要擔負國家任務，履行國家治理責任，代表國家權力的實現。另一方面，鄉村治理需要接觸群眾，需要組織動員農民，要站在農民的角度、實現農民的利益。傳統時期，國家能力不足，將大量事務交由農民自己解決，鄉村的“社會自治”色彩更濃，轉入現代國家政權建設以來，國家權力和制度規范更加直接地進入到鄉村領域，鄉村治理隨著國家治理的轉型而發生變化。
傳統時期，國家沒有能力將基層事務管細，統治者有意引導農民組織起來解決自己的事情，形成了形態多樣的基層社會組織，如家族、村莊等。這些社會組織具有民間性、地方性、鄉土性，是基于“私人關系”的連接，遵循“差序”和“親親相隱”原則。在國家能力不強的時候，這些基層社會組織構成對“一家一戶”的生產生活補充，成為小農生產方式得以維系的必要條件，也構成國家治理基層的紐帶。中華人民共和國成立之后，新的政權體系對基層社會進行改造，首先是打破傳統的封建土地制度和建立在其基礎上的社會關系，通過土地改革來賦予農民自主性，隨后通過農業合作化運動改革土地所有制，在廣大農村建立了集體土地所有制，在生產生活領域將農民高度組織起來，在很短的時期內改造了國家治理的社會基礎。土地集體所有制構成了我國土地制度的“憲法秩序”，它決定了農村土地財產的分配形式，構成鄉村社會利益聯結的制度基礎。改革開放之后，農村實施家庭聯產承包責任制，集體所有制延續至今，為現如今的鄉村治理共同體建設留下制度空間。
農村集體經濟是公有制的一種形式，以生產資料公有制為基礎，遵循“各盡所能，按勞分配”的利益分配原則，勞動投入而非對生產資料的占有構成利益分配的基本依據，兼顧效率和社會公平。改革開放前，農村經濟涵蓋的范圍很廣，不僅包括組織化的農業生產，還在集體內部建立了福利分配制度，個體農民在集體之外的選擇空間很小。改革開放之后，通過農業經營體制改革和基層組織方式調整，農村集體經濟收縮到較小的領域，主要是維持農村土地集體所有制不變，管理和經營一部分集體資產，發揮農業統籌等生產功能。
從我國不同時期的鄉村治理形態來看，在國家與分散的農民之間，長期存在某種中間組織，傳統時期是村莊、宗族等，中華人民共和國成立之后，傳統的民間組織被基層黨組織和農村集體經濟組織替代。我國很早就建立了小農生產方式，其優勢在于實現農民與土地生產要素的直接連接，充分激勵個體進行勞動投入，廣大農民通過勤奮勞動所產生的農業剩余，支撐起中華文明的延續。然而，小農生產方式也存在很大的弊端，即個體無法解決私人生產環節之外的公共生產環節問題，如農田水利建設。傳統時期，國家沒有能力為一家一戶提供公共品，因此，在國家與小農之間形成了連接組織。傳統時期的村莊、家族，是自下而上發育起來的社會共同體，內部通過互助連接起來，以應對一家一戶無法解決的問題。國家引導和發揮這些鄉村社會組織的作用，形成傳統時期的鄉村治理形態。
中華人民共和國成立之后，傳統的社會基礎被改造，國家在鄉村建立起新的中間組織，有效解決了國家治理能力不足的問題。結合以上梳理來看，無論傳統時期，還是現代時期，鄉村基層治理在國家與社會接觸的地帶都表現出一定的組織化、團體化的特征，農民組織只有合作起來，才能夠既解決自己的問題，又履行好所應承擔的基本義務。
農村集體演變與鄉村治理基礎重構
改革開放以來的四十多年中，農村集體經濟制度不斷調整，相關改革的總體趨勢是擴大農民的個體權利，在集體所有權保留的前提下，通過產權制度改革，盡量將集體資產向個體配置，農村集體的經營權限和管理對象不斷縮小。
對于全國大部分農村來說，經過家庭聯產承包責任制和第一輪土地承包之后，農村的“經營性”資產較少，保留為集體控制的主要是一些公益性資產，如道路、溝渠、泵站等基礎設施。這些公益性集體資產，不僅大部分不能產生經營性收益，而且很多還需要投入人力物力來維護，很多時候變成了集體負擔。除此之外，土地是最重要的集體資產。改革開放以來，我國經歷了兩輪土地承包。上世紀八十年代初期的第一輪土地承包，通過土地承包經營權剝離的形式，將集體公有土地配置給一家一戶，適應了農業家庭經營的需求。當時，大部分村莊的土地承包采取平均分配形式，農業重新走向了小規模經營。第一輪土地承包采取15年期限，從1997年開始，國家推行第二輪農村土地承包，并采取“大穩定、小調整”的政策，引導各地延續第一輪的土地承包格局。自2003年3月1日起施行的《中華人民共和國農村土地承包法》將土地承包經營制度和土地承包關系用法律的形式固定下來。自2007年10月1日起又施行了《中華人民共和國物權法》。經過多輪調整，當前，農民手中的土地承包經營權已經獲得了十分穩定的保護。
集體所有制是農民群眾在一定范圍內共同占有生產資料的權利形式。基于人民公社時期“三級所有、隊為基礎”的農村組織形式，改革開放之后的農村集體經濟大部分存在于行政村和村民小組兩級，集體經濟組織與農村基層治理單元高度重合。改革開放之后，基層群眾自治替代了之前的人民公社管理體制，農民以村民自治的方式管理農村集體經濟，形成了新的農村基層“政經一體”形態。改革開放以來的農村集體經濟收縮和農民個體權利擴大，不僅改變了集體資源資產的控制形態，而且改變了鄉村治理的公共利益基礎。
村民自治作為農村基層治理的基本制度，其運轉依賴于農村集體經濟組織的運行。通過家庭聯產承包責任制的實施，農民重新恢復了家庭生產的自由，但同時也重新面臨著小農生產的困境，即農業生產存在大量個體農戶解決不了的事情，如基礎設施修建、水利灌溉等。針對此，我國建立起統分結合的農業雙層經營體制，將家庭之外的農業公共生產環節交由集體統籌完成。
上世紀八九十年代，我國城鎮化的推進程度不深，在全國大部分地區，農業構成農民收入的主要來源，因此，支持農業生產構成這一時期鄉村治理的中心工作。這一時期以農業工作為內核的鄉村治理，需重點完成的任務包括：在農業生產上統籌完成“一家一戶辦不好和不好辦”的事情，調整土地，統籌“兩工”，收取農業稅費，等等。這些工作的完成，大部分涉及村莊內部的利益協調，如土地如何調整、基礎設施成本如何負擔等。村莊公共事務通過村民自治解決，農民廣泛參與村莊決策，集體內部存在利益平衡機制。反過來，村民自治也被這些公共事務激活，從制度變成農民的集體行動，實現了村莊秩序的內生供給。
進入新世紀之后，鄉村治理發生了重大變化。一是政策層面，國家取消了農業稅費，向農村輸入越來越多的資源，“兩工”被取消。二是社會層面，城鎮化的大規模推進，引發了農民向城市流動，農業在農民家庭收入中的比重下降，農村進城安居的人口增加，鄉村治理的經濟社會基礎發生了變化。三是集體層面，第二輪土地承包以來的政策調整，進一步穩固了個體農戶的土地權利，農村集體產權制度改革進一步推進，一部分村莊變成了“空心村”，農村集體的統籌管理能力下降。
新世紀以來的三方面變化，深刻改變了鄉村利益連接機制和社會關聯形態，鄉村治理的集體主義原則弱化，農民的“共同體”意識越來越淡化。
首先，在“以工補農、以城帶鄉”的政策導向下，國家向農村投入大量資源，并采取積極的鄉村建設行動。這些不僅帶來了鄉村的外觀面貌改變，而且改造了鄉村治理的運行邏輯。國家資源源源不斷地通過項目下鄉的方式輸入農村，村級行政色彩加重。
其次，城鎮化帶動農民流動，形成了村莊內部的利益分化。根據家庭能力和個人選擇，農民分化為不同類型，包括舉家外出的與暫時外出的、跨省流動的與本地就業的、進城買房的與在村建房的、以工為主的與以農為主的。這些不同類型的農民與村莊的實質聯系不同，每個群體對土地、農業和村莊的依賴程度不同，進而在鄉村治理中產生出不同的利益取向。農民之間產生的日漸明顯的利益分化取向，改變了村莊公共治理的基礎性條件。
再次，農村集體統籌能力弱化，農民越來越多地直接與國家和政府打交道，農村集體經濟作為連接國家與農民關系的中間組織的功能有所弱化。
村社集體與鄉村治理共同體構建
社會走向越來越高的個體自由度是現代化推進的必然結果，改革開放以來的“放活”型政策帶來了農民生產條件的改善和農村的巨大發展。農民在開放的社會關系中施展個人能力，使得整個社會發展充滿活力，促進了中國現代化事業的邁進。不過，站在鄉村治理的角度來看，農民的分散化也帶來了負面后果，如：國家資源在下鄉過程中可能會面臨農民合作難的問題，提高了基層治理成本。再者，在城鄉基本公共服務均等化的背景下，越來越多的農村公共品開始轉變為國家供給，然而，在此之外還有相當部分的農村公共品供給，需要農民參與才能完成，農民是鄉村治理的主體。農村集體統籌能力弱化和基層組織動員能力下降，造成國家與農民對接的難度提升，客觀上降低了國家治理效能。
隨著城鎮化與現代化的推進，我國鄉村治理在各個層面還會繼續發生變化。然而，在未來很長一段時期內，鄉村依然生活著數量龐大的人口，鄉村“空心化”和“老齡化”問題進一步凸顯，鄉村治理面臨著巨大挑戰。在推進鄉村治理現代化的背景下，提出鄉村治理共同體建設，目的是重建鄉村社會關聯方式，增強農民的互助合作能力，以此來化解農民個體化和原子化所帶來的治理難題。強化利益聯結是重構鄉村社會關聯的前提條件，集體所有制構成農村公共利益聯結的制度框架，推進鄉村治理共同體建設要充分發揮農村集體制度的優勢。推進鄉村治理共同體建設可從以下三個方面著手：
一是明確鄉村治理共同體的“弱結構”定位。現代社會通過高度分工形成了社會有機聯系，社會系統高度開放，個體權利獲得了平等保障，在此背景下，除了一些法定的強制組織之外，在社會領域中，基于個體選擇所形成的社會組織和社會團體，都是局部的、開放的和自由的。農村基層群眾自治組織不屬于強制組織。在現代社會條件下，很難將鄉村建設成為傳統時期的“強結構”組織。推進鄉村治理共同體建設，是在尊重農民權利的基礎上，鼓勵農民開展互助合作，由農民自主協商形成集體行動方案，讓農民自己解決基層公共事務。從這個意義上看，鄉村治理共同體可定位于改進鄉村治理的一種方案而非唯一方案。當前條件下的鄉村治理共同體是有限度的“共同體”。
二是強化村社集體組織。改革開放之后，農業公共生產環節統籌將鄉村治理激活，家庭分散經營內生出來的農業公共品供給困境，使得農民必須選擇互助合作。隨著土地流轉和農業適度規模化經營的推進，相當一部分農戶脫離農業生產，且鄉村治理重點工作不再是提供農業公共品。在此背景下，需要尋找激勵農戶走向互助合作的新機制。發展新型農村集體經濟是落實鄉村振興戰略的重點任務，其意義不只是要促進農民增收，而且重點還要將其轉化為鄉村治理的內生活力。當前，集體組織參與市場經營且獲得經營性收入的村莊屬于全國中的少數，主要是城郊村和城中村，這類村莊的集體經營性收入依賴于土地征收補償和集體物業收入。這類村莊的公共治理被大規模的利益分配激活。占全國農村大多數的農業型村莊的集體資產主要是土地和公共基礎設施。這類村莊的集體經濟管理，要重點解決在新型農業經營體系興起的背景下，被確權到一家一戶的土地資源如何向各類經營主體重新配置，以及如何通過農村公共品的有效供給來提升農業生產條件和改善農民居住環境等問題。后一類的農村集體經濟發展，重點不是在“經營”層面，而在于借助土地利益調整和村莊公共事務解決來激發農民的集體意識，增強農民的互助合作能力。
近年來，一些地區結合國土空間整治和鄉村建設行動推進的農村土地整合，構成了這方面的成功案例，如廣東清遠。2014年，廣東省清遠市被納入第二批全國農村改革試驗區，當地試點的內容之一是推行農村“土地整合”，結合農田基礎設施建設將農民的承包地整合，實現“小塊并大塊”，通過美麗鄉村建設，將村莊零散的宅基地整合，實現農村人居環境的大幅度改善。清遠地區的土地整合改革取得了兩個方面的顯著效果。首先，農村基礎設施建設需要占用土地，高度分散的土地權利形態，嚴重制約了農村基礎設施建設效率并妨礙了農業生產。“土地整合”構成鄉村建設的前提條件。其次，在村社集體整合土地的過程中，將農民廣泛動員起來，農民通過村民自治協商出土地再分配規則和利益協調方案，極大地強化了鄉村組織能力。農民通過“土地整合”所形成的集體行動能力，延伸到其他鄉村工作中，轉化為鄉村治理的基礎性能力提升。當前，全國大部分農村都存在土地細碎化問題，這些廣泛存在的現實問題構成了鄉村治理的直接障礙，反過來，這些事實也證明推進鄉村治理共同體建設的必要性。廣東清遠的做法表明，將村社集體激活是建設鄉村治理共同體的有效路徑。
三是重建農民之間的利益聯結問題。傳統時期，農民長期生活在村莊，不同農戶的生產方式相同、利益取向相似，農民具有互助合作的自發動力。當前，農民走向高度分化，這提高了鄉村治理的難度。站在村莊公共治理角度來看，農民可分為三類：第一類是利益在村農民，如留在本地從事農業生產活動的農民，其收入來自于農業和本地；第二類是權利在村的離鄉“農民”，這部分人掌握土地承包經營權和集體合作社股權，但已經進城安居，收入源于村莊之外；第三類是情感在村的“農民”，這部分人與村莊沒有實質性的直接聯系，將村莊當做“鄉愁”。上述三類人在村莊公共治理中具有不同的利益取向。其中，第一類人的生產生活在村完成，他們關心村莊面貌和基礎設施條件改善；第二類人擁有土地權利，但是不從事農業生產，他們的收入來自村莊之外，他們往往比較反對土地整合，對于農村基礎設施改善缺乏直接動力；第三類人將村莊當做情感寄托，與村莊沒有實質的利益聯系，其中一部分人在村莊建設中有時還可能會捐錢捐物。
推進鄉村治理共同體建設，要通過特定的制度和機制設計來解決三類群體的行為差異問題。其中，第一個群體與村莊發展密切關聯，這個群體是鄉村建設的目標群體，也構成鄉村建設的主體力量；第二個群體傾向于將手中的權利固定下來，容易造成村莊土地的細碎化傾向，不利于村莊公共建設；第三個群體可為村莊發展帶來額外的力量。針對這三類群體，可設置不同的制度。具體是指，支持第一個群體成為村莊治理主體，村干部、村民代表要限定從這個群體中產生，由利益在村的農民主導村莊公共治理過程。其次，第二個群體所享有的集體權利，可通過地權換股權的方式置換出來，只有當不在村“農民”退出對實際地塊的控制，才能夠解決農村土地細碎化問題。鼓勵第二個群體將手中的權利置換成為與實物不掛鉤的經濟收益權，經過地權換股權之后，這一群體不再控制村莊公共治理過程，降低村莊治理難度。再者，鄉村組織要加強與第三個群體的聯系，將他們轉化為村莊治理的積極力量。
總的來說，經過改革開放以來的多元發展，我國不同地區和不同村莊所控制的集體資源資產盡管存在數量上的差別，但是所有村莊都保留了集體所有的制度規則，每個村莊擁有的或多或少的集體資源資產可轉化為組織動員農民的抓手。農民參與集體組織，按照共建共治共享的邏輯解決公共事務，構成現代條件下治理共同體的實現形式。
【本文作者為武漢大學社會學院教授】
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責編：王 克／美編：石 玉