摘 要:地方政府專項債作為新預算法背景下政府舉債的重要途徑，是政府投資的重要資金來源和保障。近年來，地方政府專項債券發行逐年增加，對帶動擴大有效投資、穩定宏觀經濟起到了重要的支持作用，但與此同時，龐大的專項債規模也使專項債投向面臨一些現實挑戰。本文梳理了現階段專項債具體投向，分析了專項債投向存在的問題，提出了相應的即期和遠期改革對策。

關鍵詞:專項債 投向 地方財政 社會資本

【中圖分類號】F812.5 【文獻標識碼】A

2023年政府工作報告提出擬安排地方政府專項債券3.8萬億元，是歷屆政府工作報告中專項債額度安排的新高。巨大的專項債規模為解決項目資金缺口、擴大有效投資、助推經濟發展發揮了積極作用，然而，一些專項債投向了效益不高或乘數效應不強的領域，還有一些專項債未能投出去，為了更好地發揮專項債穩增長、穩投資的作用，專項債投向問題亟需研究并給予解決。

專項債投向領域現狀

專項債投向11個領域。專項債投向領域一直處于動態調整的過程中。2017年要求專項債投向有收益的土地儲備、收費公路、棚戶區改造和軌道交通4個領域。2019年放棄未形成有效投資的棚改、土儲兩大投向領域，國務院常務會確定9個基礎領域即交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、職業教育托幼醫療養老等社會事業、冷鏈等物流基礎設施、市政和產業園區基礎設施、國家重大戰略項目、保障性安居工程，這九大領域還有一些細分投向，比如交通基礎設施細分為鐵路、收費公路、機場、水運、軌道交通等。2022年，在原來9個領域的基礎上，新增新能源和新基建2個領域。

專項債在13個領域用作項目資本金。2019年允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。2020年可作資本金的領域拓展至鐵路、收費公路、干線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供水等10個領域。2022年，增加新能源項目、煤炭儲備設施、國家級產業園區基礎設施3項。此外，2020年監管部門明確單個省份專項債作資本金的比例上限由此前的20%上調至25%，同年允許專項債用于補充中小銀行資本金。

專項債投向存在的問題

投向效果不佳

一是收益不足。以項目編制環節某市大學城項目為例：該項目位于該市郊區、人流量和車流量較少，但是在項目收入測算時停車位日均占用率為60%，廣告宣傳出租率為80%，工業和居民用水滿負荷。從審計報告統計數據來看，《國務院關于2020年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》指出，5個地區將204.67億元投向無收益或年收入不足本息支出的項目。

二是拉動乘數低。從專項債用作資本金的比例來看，2020年和2021年均在8%左右，2022年為7%，均遠低于25%的上限，說明專項債的撬動功能較弱，并且在時間趨勢上繼續弱化。例如：據浙江省披露，2022年浙江全省可用專項債券資金3128億元，新增專項債券支持全省2158個政府投資項目，撬動總投資超2.47萬億元，拉動當年有效投資超6000億元，按此計算，浙江專項債的投資撬動倍數為8倍左右，但現實情況是，項目總投資中僅有四分之一在當年落地，并未達到預期。

三是資金閑置。2020年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告披露，部分項目前期論證不充分、規劃設計和方案不合理，導致債券資金長期閑置在國庫或者項目單位，最長閑置時間超過2年，未及時形成實物工作量。貴州省審計報告就指出，部分專項債券資金未及時發揮效益，截至2021年底，該省16個地區27個項目未開工，29.21億元專項債券資金閑置；由于項目建設緩慢或停工，2020—2021年12個地區20個項目獲得50.93億元專項債券資金，截至2021年底實際使用6.20億元。

投向結構不合理

一是投向領域不平衡。主要表現為交通和水利領域投資額多，其他領域投資額較少。從2021年全國30個省份專項債投向來看，鐵路、收費公路、干線機場和水利領域，用作資本金的專項債達2279.03億元，對應項目投資為60427.61億元；內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、城鎮污水垃圾處理、供水等6個領域，用作資本金的專項債為175.77億元，對應項目投資額則僅為2194.74億元。

二是投向領域“泛化”。其一，泛化用作資本金。財政系統組織申報2023年第二批專項債項目，13個領域可用專項債作資本金，即借債用作資本金。其二，泛化至金融領域。當前銀行業因利差收窄、存貸差擴大等內源性資本補充乏力，在加大實體經濟支持力度情況下，對外源性資本補充需求增強。“中國版巴塞爾協議Ⅲ”即將落地，其所構建的差異化資本監管體系帶來的資本缺口將使部分銀行尤其是中小銀行承壓加大。2023年前5個月發行的地方專項債中，支持中小銀行專項債占比由去年末的1.5%提升至6.3%，跨越了專項債的投資建設領域。

三是投向領域交叉。專項債領域從最初的高速公路、棚改及土儲，到現在的軌道交通、污水處理、片區開發、生態環保、醫療教育、文化旅游和鄉村振興，均與PPP項目領域高度重合。PPP流程復雜、項目規模大、回報周期長，專項債落地快、成本低、范圍廣且可以用政府性基金收入作為還本付息的資金來源，一些地方政府選擇大力包裝專項債項目，甚至將部分PPP項目退庫改為專項債模式實施，對PPP產生了擠出效應。

投入資金錯配

一是專項債投入多，一般債投入少。截至2021年10月，地方政府專項債務余額達15.9萬億元，超過一般債務余額13.8萬億元。二是地方專項債替代中央債。專項債超越一般債成為地方的主要顯性債，也成為事實上的一般債，性質異化導致其規模超過中央債，在一定程度上實現了對中央債的補充，但也造成了中央債和地方債比例的不合理。三是政府專項債資金投入多，市場化融資不足。如，某地818個專項債項目，市場化融資為零的項目441個，占比53.9%。

投向供求不匹配

一是社會資本進入專項債領域的意愿不足。現行專項債投向領域均屬于準公共產品領域，利潤率不高且回報周期長，與社會資本利潤最大化的逐利動機相悖，且相關財政補貼政策、稅收優惠政策和貸款支持政策也沒有及時跟進。二是在專項債供給時對需求側考慮不足，額度下發存在需求錯配問題。發達地區因財力雄厚、負債率相對合理，所獲專項債額度相應較多；欠發達地區的基礎設施建設需求高，但因財力較弱、負債率高，所獲專項債額度較少。

調整專項債投向政策

拓展投向領域

一是新增科技投向領域。專項債科技領域的供給可以自動創造新需求，為項目收益提供保障，科技領域投資效益總體上優于一般性基建投資。新增專項債科技領域投向可以側重于數據存儲和計算、數字經濟等方面。二是新增出口投向領域。作為積極財政政策的重要抓手，專項債政策目標定位于擴大有效投資，帶動消費擴大內需，現有專項債領域多數集中于投資，少部分是消費。在當前外部需求萎縮，出口疲軟的形勢下，專項債可以審慎地、選擇性地支持一些出口領域。

優化投向領域結構

一是適當收縮交通、水利、“三農”和環保領域投入規模。交通和水利領域投資積累較多，專項債對基建投資的撬動邊際效用遞減，拉動效應走低，而“三農”和環保與專項債的拉動責任和收益要求在一定程度上相悖，且兩者在專項債以外的政策中已經獲得相當程度的支持。

二是重點投向新基建領域。新基建在穩產業、促投資、提技術等方面發揮著關鍵性作用。加大對新基建的支持力度，將專項債投向新基建領域，將有利于通過投資結構的調整進一步優化我國經濟結構，實現高質量發展。

三是擴大消費領域。專項債大多用于投資領域，但投資是遠期收益，消費是即期收益，二者必須平衡增長。在“三駕馬車”中，消費對GDP的貢獻最大，且具有乘數效應，刺激公共消費能在一定程度上縮小基尼系數，更能拉動疲軟的私人消費。專項債投向可以在基礎教育、職業教育、繼續教育，及公立醫院、公立托幼、城市養老和公共充電樁設施等消費領域重點發力。

四是慎重將專項債投向公共性較強的領域。目前專項債除可用于交通、能源、農林、生態環保之外，還拓展用于國家重大戰略項目、保障性安居工程、社會事業等領域。后續擴圍領域大多基礎性、公共性較強，長期收益高于短期收益，與專項債的投資目標不相適應。

五是謹慎補充中小銀行資本金。其一，正常情況下，商業銀行資本金是由實收資本、資本公積、盈余公積、未分配利潤、呆賬準備金和壞賬準備金構成，很少來源于政府發債。其二，專項債是債務資金，將債務資金用作資本金不符合會計準則精神。其三，現階段銀行加大不良處置，部分中小銀行補充資本壓力較大，有必要使專項債補充中小銀行資本金。其四，獲專項債支持后，如果中小銀行未來無法獲得預期收益，這部分專項債的償債壓力最終將落到地方政府身上，形成潛在的地方政府債務風險，加大了金融風險財政化。

六是合理劃分PPP與專項債的領域。PPP在中國具有廣闊的應用空間和前景，與專項債實施主體不同、運作流程不同、政府出資額不同和項目收益要求不同，二者可以據此確定各自的應用領域。目前專項債不能用作PPP資本金，這與專項債資本金適用領域有矛盾之處。

合理匹配資金投向

一是降低專項債占比。地方債分為一般債和專項債，一般債項目沒有直接收益，以一般公共預算作為主要償債來源，納入赤字管理；專項債項目融資成本與收益自求平衡，理論上沒有增加地方償債壓力，不計入赤字。專項債額度大幅增加，在一定程度上緩解了地方政府資金壓力，但專項債收益低，最終需要財政資金兜底。因此，建議將一般債風險顯性化，將專項債部分額度轉化為一般債額度，納入赤字管理，將專項債投向壓力轉變為一般債債務風險壓力。

二是以中央債替代地方債。在中央與地方職能劃分上，中央債承擔著更多宏觀調控職能。當前，我國地方債規模超過了中央債規模，導致宏觀調控效應下降，地方債增發作用有限。有鑒于此，可減發地方債，將節余的指標轉化為中央債，將地方專項債投向壓力轉變為中央債宏觀調控能力。

三是加大金融配套支持力度。創新“專項債+市場化融資”模式，完善專項債的融資對接機制。鼓勵金融機構發放項目商業貸款，探索項目單位發行債券，重視專項債投向與政策性開發性金融工具、政策性信貸、商業信貸協同。

均衡投向供求

一是優化確定地方政府專項債限額的因素法。新增地方政府債務限額的確定采用因素法，主要考慮地方政府財力、重大項目支出、債務風險、債務管理績效以及地方申請等供給側因素，應該增加需求側因素，使專項債投向滿足欠發達地區需求。

二是按照專項債項目的理論決定因素和現實制度安排來確定實踐項目領域。從理論上看，公共項目配置取決于人口，要考慮鄉城人口流動和城鎮人口水平，在農村、城鎮和城市群布局專項債項目。在制度安排上，地方債主要由省級政府負責，因而不能簡單地把資金層層分配下去，而應該由省級政府決定。

三是激勵社會資本進入新領域。加大對新領域專項債項目的宣傳，發揮政府性開發性金融工具的投資拉動作用，提高社會資本進入的預期。出臺補貼政策、稅收優惠政策和信貸支持政策，保障社會資本進入的利益訴求。

提高專項債精準投向的制度改革建議

推動專項債相關的制度改革，首先要認識到專項債的局限性。一是認識到乘數效應有限。2023年將新增專項債務限額3.8萬億元，理論上或可撬動近6萬億元基建投資，也就是約1:1.5的乘數，即使是在繁榮經濟階段，財政乘數一般是1:4，因此，必須反對盲目追求“四兩撥千斤”不切實際的乘數。二是承認收益有限。地方政府專項債券是指政府為有一定收益的公益性項目發行的、以公益性項目對應的政府性基金收入或專項收入作為還本付息資金來源的政府債券。專項債屬于政府基金預算，項目自求平衡是其運行原則，必須回歸專項債的性質，承認專項債項目不是以賺取利潤為目標的私人項目，同時確保項目自身收支平衡。

壓縮專項債規模。有收益、有乘數效應的投向領域有限，過多的專項債導致對經濟刺激邊際效用遞減，減少專項債規模，將有助于提升專項債的政策效能。應科學計算專項債投向領域的最優規模，減輕投向規模過大的投向壓力。

建立優質項目儲備庫。專項債規模大，政策要求落地快。應當開展前期調研，科學評估和遴選收益與成本相匹配、現金流與期限相匹配的項目，按照專項債額度的2—3倍超前儲備，以適應政策時限要求，實現專項債投向與儲備、開工、在建和竣工的良性循環。

建立績效考核制度。專項債應從規模膨脹轉向效率提升，建立規范的績效管理流程和績效指標評價體系，對專項債券項目實行全生命周期績效管理。重視專項債項目績效管理結果的激勵約束功能，將績效評估結果作為額度分配的重要依據，并與相關支持政策掛鉤。將專項債項目工程進度納入考察指標，實行實物工作量考核，對于專項債資金使用與實物工作量不匹配，或者實物工作量不達標，作出相應處罰，責令整改。

建立監督機制。一是投向監管。按照“資金跟著項目走”要求，梳理專項債項目和資金需求，把資金投向優質項目。二是周期性監管。在事前，根據項目資金需求、債務期限結構、市場資金寬松程度等因素，審核新增專項債的發行規模和時點；對項目前期儲備、項目用地、規劃許可、環評、施工許可等審批手續，以及征地拆遷、市政配套等開工前準備，應加強前期監督，杜絕資金“趴在賬上”現象。在事中，加強專項債投入后的管理工作，嚴禁“以撥代支”和“一撥了之”等行為，及時還本付息；在事后，不斷強化專項債券“借、用、管、還”全流程閉環管理，加強政府專項債項目資金績效管理，確保專項債資金“發得出、用得好、還得上”。三是穿透式監測。運用大數據技術、人工智能技術和區塊鏈技術，及時掌握資金使用、項目建設進度、運營管理動態，發現問題及時糾正。四是協同性管理。專項債項目周期長、環節多，涉及不同主體，需要各方協同推進，形成系統合力。五是常態化管理。加強債券項目全方位監測，實現對專項債券項目全周期、動態化風險監控。六是專款專用監管。避免部分地方為搶債券規模而倉促發行，導致項目無法開工，只能“翻燒餅”式變更，違背專項債專用原則的現象發生。七是負面清單管理。各地政府應加強專項債券投向領域的負面清單管理，明確資金不應該投向的領域。八是嚴格落實專項債券資金處理處罰機制。通過扣減新增限額、暫停發行使用、收回閑置資金等措施，加強對專項債違法違規行為約束。

深化投融資體制改革。以公共性程度為標準，資金和項目匹配，多樣化資金來源與多樣化項目匹配，不能將項目壓力集中于專項債資金。對于關乎國計民生的基礎性、公益性比較強的項目，應主要通過財政預算內投資，以發行國債的方式匹配資金。對于地方的公益與社會事業建設項目，應主要通過一般債的方式匹配資金。至于專項債資金，要選擇能自求平衡、有一定乘數效應、具有混合公共產品性質的項目與之匹配。

【本文作者為武漢大學經濟與管理學院教授；本文受教育部人文社會科學規劃基金項目（項目編號：20YJA790045）資助】

參考文獻

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責編：馮一帆／美編：石 玉