摘 要:公共政策以有效解決社會公共問題為訴求，是公共權力機關為達成公共目標、實現社會公共利益而采取的策略方針，就其本質而言，是一種對社會資源的權威分配。政府在一定時期掌控的資源是有限的，如何將有限的資源最大化地利用起來，同時盡量避免公共政策“效率走低”與“偏差產生”的內在沖動，為政策的糾錯糾偏提供方法論，為政策決策的科學性和合理性提供有效工具，公共政策績效評估成為關鍵。面對地方財政收入增長空間日漸壓縮與保障社會經濟發展支出剛性上升的矛盾，地方財政更應強化公共政策績效評估，通過評估主體多元化、評估標準科學化、評估管理規范化、評估結果有效化，構建格局全方位、資金全覆蓋、執行全過程、制度有創新，以人民為中心，突出公平性與回應性的政策績效評估機制。
關鍵詞:公共政策 績效評估 財政治理 地方財政
【中圖分類號】F810.7 【文獻標識碼】A
近年來，受經濟下行、減稅降費以及疫情防控影響，我國各級財政緊平衡特征日漸顯著，財政收支矛盾不斷加劇。與此同時，地方財政面對的經濟社會發展任務仍在不斷加重，保障基本民生、鞏固脫貧攻堅、促進鄉村振興、加快生態保護、助推科技攻關、落實碳達峰碳中和目標要求等，都需要大量財政資金保障。地方財政支出需求的不斷膨脹、收入增長空間的日漸壓縮，使地方財政的可持續性面臨空前壓力。
在此背景下，以重大政策績效評估為抓手，全面實施預算績效管理，強化財政資源統籌，優化財政資源配置，提高預算管理水平和政策實施效果，把不該花的錢減下去，以更低的成本提供更加充足的公共服務，充分體現以人民為中心的發展理念與政策初心，在鞏固減稅降費政策實施效果的同時，完成黨中央、國務院賦予的各項使命，保障地方經濟社會發展既定目標的實現，就成為當前破解地方財政收支難題、提升地方財政治理水平、保障地方財政可持續發展的重要抉擇。
公共政策績效評估是現代政府治理的重要手段
公共政策評估是依據一定的標準和程序，對政策方案、政策效益、政策效率及政策價值進行判斷的一種政治行為，貫穿公共政策準備、實施及監督的全過程，是制定政策、優化政策的重要依據，對健全政府決策機制、提高公共政策決策質量、強化公共政策實施效果具有重要意義。
公共政策績效評估歷經測量、描述、判斷和回應性建構，最終轉向民主協商，成為提升政府執政能力的有效工具，公共政策決策科學化也逐漸成為各級政府的共同追求。但不容忽視的是，現實生活中，各級政府公共政策制定考慮不周，公共政策決策機制不夠完善，公共政策執行效率不高、社會影響效益不佳等問題依然較為突出，公共政策的決策質量和實施效果亟待提升。
以湖北某地“關公像”建設項目為例。該地耗資1.73億元興建高達58米、重達1200余噸，號稱全球體量最大的巨型“關公像”。但由于該地屬于歷史古城，建筑限高24米，關公像的大小和高度嚴重違反國家規定，不僅破壞了古城的風貌和歷史文脈，還被住建部認定為濫建“文化地標”的形象工程、政績工程，責令整改。為落實整改意見，該地又耗資1.55億元對關公像進行拆解遷移，使關公像的整體財政資金耗費超過3.2億元。但如此巨額的財政支出不僅未使關公像成為網紅景點拉動旅游人氣，整個景區開園四年的總收入不足1300萬元，還產生了顯著的負面影響。事件發生后，該地并未就事件的原因進行深層次檢討，其總結的僅是：“項目建設過程中，相關單位缺乏主人翁的責任感，不去爭取相關政策，進行點狀調整，不嚴格把關、聽之任之”，關注的仍是“關公像”的建設手續未辦理齊全，而非“關公像”的建設是否確有必要、修建決策是否正確，是否與國家發展戰略與改革發展方向相一致，是否具有顯著的民生需求，是否在用稀缺而寶貴的公共財政資源做正確的事，似乎程序合規就能取代公共決策的科學、合理、正確與有效。
這是一個因公共決策失效而引發社會效益損失的典型案例。在當地政府看來，關公像的建設有利于提升城市吸引力、促進地方經濟發展。但這樣一個僅基于政府視角的 “人造景觀秀”，卻因忽略政策決策程序的規范性、決策依據的可靠性、決策論證的充分性，致使政策實施的必要性、投入成本的經濟性、民生需求的相關性、地方財政的可承受性嚴重缺失，進而引發公共政策危機，不僅給當地造成嚴重的經濟損失與公共資源浪費，更令黨和政府的形象受損，社會公信力下降。此類案例并不孤立，再如貴州某縣，在年財政收入不足10億元的情況下，舉債2.56億元打造“天下第一水司樓”，最終工程爛尾。該縣還同時上馬多項巨額投資項目，以至全縣債務總額超過400億元，每年僅債務利息就高達40億元，遠超地方財政承受能力。
重大公共政策決策失效問題的存在，使加強重大政策績效評估，糾正公共政策決策失誤，減少公共資源浪費，成為各級各地、各部門各領域需要共同關注的重大問題。習近平總書記強調 “要遵循經濟社會發展規律，重大政策出臺和調整要進行綜合影響評估，不搞‘急就章’、‘一刀切’”，“對已經形成舉措、落實落地的，要及時跟蹤評估，視情況調整優化”。黨的十九屆四中全會明確提出：“健全決策機制，加強重大決策的調查研究、科學論證、風險評估，強化決策執行、評估、監督。”黨的十九屆五中全會進一步指出，要“健全重大政策事前評估和事后評價制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學化、民主化、法治化水平”。完善重大政策績效評估機制，提升公共政策財政保障能力，實現有限公共資源對國家重要戰略目標的有效支撐，增強公共政策的可行性和地方財政的可持續性，不僅必要，而且緊迫。
公共政策績效評估現狀及其面臨的挑戰
公共政策績效評估通過對公共政策決策與實施的梳理與檢討，對政策決策的規范性、政策論證的充分性、政策價值的全面性、政策目標的科學性、政策投入與產出的對應性、政策目標實現程度的相符性進行檢驗，不僅可為公共政策的制定與完善提供依據，更可為提高公共政策決策科學性和有效性，充分體現以“人民為中心”的發展理念及政策決策“初心”提供重要的技術工具。
公共政策績效評估的發展
20世紀90年代以來，隨著新公共管理運動的不斷推進，公共政策的影響力不斷增強，公共政策績效評估受到越來越多國家的關注。日本將公共政策評估融入政府常態化管理，每年開展大量政策評估，評估結果被充分應用到政府預算的編制以及公共政策的制定之中，使政策目標的實現度得到顯著提升。美國發布《政策規定績效分析》，對公共政策績效評估予以全面規范，要求政府部門在廢除或修改公共政策或者出臺新的公共政策時，做好政策績效分析。韓國政府不僅設立了專門的政策分析與評估局，還成立政策評估委員會，對政府主要公共政策開展系統評估。
公共政策的績效評估在我國起步于本世紀初，隨政府績效管理改革同步推進，作為政府管理改革的重要手段得到應用，國家及地方出臺的一系列重大政策先后被納入評估范圍，有效降低了公共政策的執行成本和實施風險。2018年9月，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》發布，進一步明確提出要全面實施預算績效管理，不斷完善公共政策績效，對新出臺重大政策開展事前績效評估，對重大政策實行全周期跟蹤問效。
公共政策績效評估存在的問題
政策評估的價值取向問題。在公共政策績效評估過程中，政府既是公共權力與公共資源的掌握者，負責政策的制定與執行，同時又是公共政策的評估者，是一個具有雙重身份的特殊利益相關者。不同利益訴求使其在政策績效評估中的價值取向存在明顯的矛盾。作為公共資源的委托代理人，政府應充分代表民眾的利益訴求與價值偏好，在公共政策績效評估中以民生問題為導向。而作為具有自身利益的理性“經濟人”，其在政策績效評估中可能關注是否有利于本地GDP的快速增長、是否有利于任期內政績的顯著提升。不同的利益訴求具有不同的價值偏好，在利益相關群體表達機制不夠健全的情況下，自利的價值訴求及價值排序會使政策產出偏離民眾需求，進而引發政策失效。當前我國公共政策績效損失的原因很大程度上就在于，公共政策績效評估對民眾價值需求與偏好關注不足，公共政策價值目標與民眾價值訴求出現背離。
政策評估體制機制構建問題。一是評估主體單一，多元價值體現不足。出于部門利益、路徑依賴或策略性回應等方面考慮，當前的政策評估以政府部門主導為主，使政策決策難以平衡相關各方的價值偏好，脫離社會現實及民生需求。二是全方位統籌不足。公共政策評估碎片化、分散化現象突出，各部門各自為政，使評估后的政策依然存在支持對象交叉重復、投入方向高度重合的現象，不僅加重了財政負擔，還削弱了政策的社會效益，財政資金效率損失明顯。三是未實現財政資金的全覆蓋。部分地區納入績效評估的政策十分有限，“雙重”政策，即重點財政支出和重大投資政策尚未全數囊括。這些政策通常資金規模巨大、持續時間較長，因政策覆蓋面廣、社會關注度高而影響廣泛，政策評估的缺位使這部分資金游離于監督、管控之外，負面效應突出。四是全過程績效評估鏈條尚未建立，事前事后評估對應不足，評估結果未得到良好應用。績效評估作為政府管理創新的重要手段，就其自身來說只是一項技術工具，只有當評估結果被有效地運用于政策決策改進、政策系統優化、政策實施效果提升之時，政策評估才具有了存在的價值。但政策績效評估結果與應用“兩張皮”現象還較為突出，評估結果出爐之日，通常即為評估有效期終結之時，使政策評估面臨著淪為形式主義的危險。
政策評估的技術方法問題。鑒于評估方法體系不盡科學、評估開放度有限、評估數據保密等問題的客觀存在，當前的政策績效評估在目標性與優先性、計劃性與規范性、效率性與有效性、參與度與透明度、信息化與數據共享、激勵與約束等方面存在明顯缺失，公共政策績效評估的可操作性與可推廣性，以及評估結果的質量與水平受到明顯制約，也使公共政策績效評估在支持重點發展戰略、解決重大社會問題、服務社會民生、為地方高質量發展提供有效支撐等方面的作用難以得到充分發揮。
強化公共政策績效評估效用，提升地方政府決策有效性
明確以人民為中心的政策評估價值取向
以人民為中心，昭示了政府提供公共服務的理想未來，也為公共政策績效評估的價值構造提供了依據。公共政策績效評估應遵循其本質屬性，充分體現作為國家意志的公共性，代表最廣大人民群眾的意愿和利益，廣泛接納多元主體參與，保障公共政策的公共性得到有效關注。公共政策的出臺是否以民眾訴求為導向，政策實施所帶來的利益或損害在相關群體中是否公平，政策的執行是否體現公平、正義、平等的價值取向，都是公共政策績效評估應該關注的問題。為此，公共政策績效評估應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益，并據此構建公共政策績效評估管理制度、規范公共政策績效評估管理流程、統一公共政策績效評估標準。
構建全過程、全覆蓋統籌協調評估機制
應依照《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的要求，將所有新出臺的重大政策及基礎設施建設投資政策納入績效評估范圍，實現重大政策績效評估的全覆蓋。與此同時，為避免公共政策的重疊與交叉帶來的財政資金效率損失，還應強化公共政策決策的統籌與協調，使公共政策決策成為引導地方公共事務發展的基礎。除此之外，重大政策績效評估還應健全全過程管理鏈條，履行事前專家論證、風險評估、合法性審查等法定決策程序，科學研判政策預期效果和各方反應，確保政策出臺符合國家戰略部署、財政可承受、長期可持續，從源頭把控政策方向，防止決策隨意性。事中要密切跟蹤實施情況，對存在嚴重問題的要暫緩政策實施，督促整改。事后要對政策實施效果開展績效評價，將評價結果作為改進與完善政策的重要依據。
強化評估結果的有效應用
公共政策績效評估的精髓在于改進政策績效，否則，無論評估如何科學合理，其價值都將大打折扣。績效評價結果的應用應在提高公共政策決策有效性，合理配置預算資源，增進政府部門責任感等方面發揮重要作用。為此，政策績效評估的結果應用還應在加強制度建設、突出激勵與約束、增強績效意識、建立結果應用追蹤體系等方面付出更多努力。
完善評估方法，強化政策評估多元化社會參與
開展政策績效評估，“誰來評、評什么、怎么評”是最為基礎的技術性問題，這些問題的現實存在不僅加大了政策績效評估的難度，也使擴大政策評估專業儲備，加強政策績效評估理論研究與技術支撐成為必要。為此，還應不斷強化政策評估方法體系建設，重視互聯網、大數據、人工智能等技術和資源的運用，探索適合我國政策績效評估的方法和技術路徑。除此之外，以公共利益為目的的公共政策決策不但要關注社會公眾的需求，還應允許社會公眾參與公共政策決策，為此，應進一步健全公眾參與機制，突出人民滿意導向。通過評估主體多元化，構建以人民為中心，突出公平性與回應性的政策績效評估機制，促進地方公共政策決策不斷優化，效果不斷提升。
【本文作者為中央財經大學績效管理研究中心主任、研究員；本文受北京市社科基金重點決策項目“基于北京財政可持續發展的重大政策績效評估機制研究”（項目編號：21JCB067）資助】
責編： 程靜靜／美編：王嘉騏