第三支柱個人養老金制度是指國家稅收政策支持、自愿加入的賬戶制DC型的補充養老金計劃，通過個人賬戶投資購買的保險、基金、銀行理財和信托等養老金產品實行市場化運作，目的是通過基金積累來填補未來養老金給付水平的缺口。自2022年以來，《國務院辦公廳關于推動個人養老金發展的意見》（國辦發〔2022〕7號）和《個人養老金實施辦法》（人社部發〔2022〕70號）等一系列政策文件陸續出臺，個人養老金制度在我國正式建立。根據政策安排，個人養老金參加人開立個人養老金資金賬戶后，劃入資金就可以享受稅收優惠。截至2023年4月底，我國個人養老金參與人數為3324萬人，繳費人數約為1000萬人，不足參保人數的1/3；繳費規模200億元，平均繳費額剛超過2000元，與12000元的年度繳費上限相差較大，遠低于市場預期。客觀分析個人養老金繳費意愿低的原因，除通常分析的稅優額度低、產品局限性、養老金認知不足等方面，我認為主要有以下幾個原因：

一是繳費率和稅優額度缺乏統籌考慮，擠壓繳費空間。我國養老保險制度處于制度轉軌期，現收現付制的公共養老金仍然是大部分人的主要養老金來源。但是，公共養老金規模較大，往往對個人養老金產生替代效應。一方面，隨著近十多年退休養老金水平的不斷提高，一般已經滿足了大部分居民的養老需求，居民積累個人養老金的必要性和積極性下降。另一方面，對于越來越強調個人積累責任的在職員工，公共養老金繳費率過高，居民稅收負擔上升，儲蓄能力下降，擠壓了個人養老金的繳費能力。

二是目標群體與制度設計存在錯位，導致覆蓋率不高。《國務院辦公廳關于推動個人養老金發展的意見》中明確參加個人養老金制度的人員范圍是在中國境內參加城鎮職工基本養老保險或者城鄉居民基本養老保險的勞動者。制度出發點是強調個人在基本養老保險之外養老儲備的責任。理論上，其覆蓋的目標群體不受任何就業形態的限制，可以覆蓋個體工商戶、私營企業主、自由職業者、非正規工作（主要是臨時工、非全日制工和派遣工）、甚至長期脫離勞動力市場的脆弱群體等。但在個人所得稅制度下，個人所得稅主要是工資稅。個人所得稅所實行的“先繳后退”的稅優模式，需要申報個人所有收入方能確定退稅金額，這極大限制了目標群體的繳費可能性。同時，我國個人養老金的轉存機制尚未明確，個人養老金丟失了天然的最大目標群體。

三是居民負債率高和偏重實物資產的資產結構影響支付能力。個人養老金定位為購買金融產品，但其本質仍屬于貫穿全生命周期的強制儲蓄。支付能力是購買個人養老金的前提。以房貸為主的居民負債嚴重透支了居民的支付能力，以房產和轎車等實物資產為主的資產結構影響了居民的支付愿望。

四是經濟和金融發展水平影響個人養老金產品在收益率上的激勵作用。從1978年到2010年，我國的平均內部收益率約為14.6%。因此，在過往的30多年中，如果養老金的投資回報率不能達到14.6%，采取累積制就會面臨巨大的福利損失。這也是個人賬戶做實試點無法吸引人們參與、各級政府積極性不高的主要原因之一。2010年后，隨著我國的內部收益率持續下降，也許為個人養老金產品提供了一些機遇。但從另一方面看，在信托、理財等無風險利率居高不下的市場環境下，需要犧牲流動性，又無法降低波動性和缺乏風險溢價的養老金產品也將很難獲得有效的激勵。

發展個人養老金的必要性和可行性

2021年2月26日，習近平總書記在中共中央政治局第二十八次集體學習時強調：“要加快發展多層次、多支柱養老保險體系，更好滿足人民群眾多樣化需求。”2021年3月發布的《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“發展多層次、多支柱養老保險體系，提高企業年金覆蓋率，規范發展第三支柱養老保險”。隨著中國養老保險制度全面深化改革不斷推進，“中國版”的三支柱制度框架初步建立，基本養老保險完成全國統籌，企業年金和職業年金穩步發展，市場化運營優勢逐步顯現。特別是在人口老齡化背景下，人口和就業結構的變化以及現收現付制養老金制度面臨的資金壓力客觀需要養老金制度及時作出調整。

為了適應人口老齡化進程的要求，重構養老金制度責任分擔機制，更好滿足老年人個性化需求，我國建立了多層次養老金制度體系。其中，基本養老金制度是法定制度安排，必須遵循公平、普惠的原則，滿足老年人基本生活需求，提供穩定安全的預期。企業年金與職業年金則體現了勞動的價值，需要維持適當的普惠性。而個人養老金的功能是有益補充。個人養老金是一種儲蓄，而收入水平是影響儲蓄的關鍵因素。隨著中國經濟的快速發展和居民收入水平的穩步提升，為建立多層次、多支柱，更加有效、更具可持續性的社會保障制度提供了物質基礎。據IMF預測2022-2027年間我國人均GDP增速（不變價）年增速將維持在5%左右；人均收入的提升有望進一步提高我國居民儲蓄，進而推動個人養老金的發展。

實現個人養老金高質量發展的建議

建立多層次養老金制度體系是當今世界各國在促進社會保障發展中的最大共識，也是我國經濟社會發展的既定目標。養老保險制度是社會保障制度的核心，要和經濟社會改革發展相協調。目前來看，中國的養老金體系需要實現兩個轉變：一是從負債型向資產型體系轉變，二是從人口紅利型向資本紅利型體系轉變。為了穩步推進個人養老金高質量發展，助力養老金體系的轉型，建議從以下四個方面完善發展生態：

一是客觀認知個人養老金的本質、定位和發展規律。個人養老金本質上是在受到稅收政策支持、投資專屬產品和鎖定領取日三個特殊規定下，政府特許部分有經濟能力增加額外養老儲蓄的群體建立的個人補充養老金計劃；目的是滿足一部分社會群體更高的收入和消費平滑需求，一般被視為公共養老金或強制性職業養老金的補充，因此傳統上被定位成“補充”性養老金。自愿參與，放開個人投資選擇權有利于參與者根據自身風險偏好、年齡、收入預期、資產配置情況等個性化需求來決定投入的時間、金額和產品方向。“個人化”的養老金制度可提高個人的社會參與意識、金融理財能力、退休后收入水平，有利于促進“積極老齡化”理念的形成。

二是完善三支柱養老保險體系的制度設計和政策協調。三支柱中涉及個人資金累計的個人賬戶有基本養老保險中的個人賬戶，企業年金和職業年金中的個人賬戶，個人養老金賬戶（甚至包括公積金賬戶）。這些賬戶的資金來源都是個人工資收入，一般也享受稅收優惠，實行遞延納稅模式。為了充分發揮三支柱在應對老齡化風險、擴大覆蓋面、提高替代率、實現資金積累、實現與經濟社會協調發展的功能，必須進一步完善制度設計，從政策上協調參保繳費、稅收優惠、轉存機制、投資運營等，為個人養老金的發展拓展制度空間。參保繳費方面，應當合理調整個人在養老金制度中的總繳費率，為個人參與個人養老金提供空間。稅收優惠額度方面，可以將個人參加養老金計劃可享受的稅收優惠額度進行合并或劃轉，通過統一稅優政策為第三支柱的發展帶來較大激勵空間。稅收優惠方式上，建立采取TEE稅優模式的個人養老金制度，吸引更多靈活就業者參與繳費，同時考慮給與特定人群以財政補貼。轉存制度上，允許退休人員將年金基金資產轉入個人養老金賬戶，允許離職人員將其年金基金資產中歸屬個人的資金轉入個人養老金賬戶。投資運營上，建議建立賬戶引領的個人養老金發展模式，替代當前分散化的產品模式，以提升我國養老儲蓄資金的匯集效率。

三是完善資本市場建設，提升投資收益率，切實發揮激勵作用。在現有制度下，銀行、保險、公募基金等金融機構都發行了能夠享受稅收優惠的個人養老金產品，通過市場化運作參與到第三支柱建設中。從金融的角度看，第三支柱個人養老金改革也是金融供給側結構性改革的一部分。在養老金融領域，資本市場高質量發展與個人養老金積累有望形成良性互動：隨著資本市場實現高質量發展，各類型金融主體在政策指導下積極創新，推出養老目標基金、養老保險、養老理財等金融產品，積累足夠的養老金來應對未來的老齡化風險。另一方面，個人養老金發展有利于為資本市場提供長期資金，讓更多的債權資金轉變成股權資金，讓更多的儲蓄轉變成資本金；提升機構投資者占比，推廣追求長期穩定回報的投資風格，減少市場波動，助力資本場高質量發展。

四是完善運營管理體制，提升制度可信度和可見度。第三支柱個人養老金主要通過制度化設計，鼓勵個人在工作期內根據自身情況及早制定養老儲蓄規劃。現在個人通過銀行開立賬戶方式，存入資金，購買各種個人養老金產品，沒有形成區別于傳統金融業務的可信度。個人賬戶模式之所以被認可，不僅因為其有運作透明、操作靈活、監管嚴格等優勢，還因為其更有利于讓投資者進行充分自主的投資選擇。然而對于普通投資者來說，如何理解個人養老金的資金屬性、自身的經濟需求、風險偏好和產品的風險收益特征，從紛繁復雜的養老金產品中選擇合適的產品是亟需解決的問題。要滿足目標群體對于第三支柱個人養老金的需求，需要進一步完善運營管理體制，提高制度可信度和可見度。因此筆者建議可以從三方面著手：一是產品選擇方面可從“產品清單”向投資顧問轉變。二是建立統一信息平臺，提供在線注冊、繳費查詢、賬戶跟蹤和退休收入預測等一體化的綜合服務，方便產品選擇和比較，實現個人賬戶信息的高效遷移，降低賬戶管理成本，同時便于個人自主操作和政府全方位監督。三是靈活的制度性安排，保障運轉效率，探索應急支出機制可能性，完善養老金流動性，允許消費者在重大疾病、自然災害等特殊情況下有條件提前支取個人養老金，同時嚴格設立支取條件，包括補稅和補繳等；對于臨近退休人員，可以給與更大的免稅額度，鼓勵更加主動地儲備個人養老金；此外，還可以探索公積金的轉存機制。（作者單位：中國人壽養老保險股份有限公司投資中心）