【調研背景】郡縣治則天下安，縣域強則中國強。縣域經濟既是區域發展的重要基礎，更是高質量發展的根本支撐。近年來，湖南省花垣縣牢記習近平總書記囑托，真抓實干、開拓創新、砥礪奮進，實現了全縣經濟社會各項事業高質量發展，書寫了“精準扶貧”首倡地的“山鄉巨變”。為深入總結湖南省花垣縣加快綠色轉型推動縣域高質量發展的先進經驗和創新做法，2023年5月24-26日，人民論壇雜志社組織國家發改委、中共中央黨校（國家行政學院）、北京師范大學、中山大學等單位的專家到花垣縣開展課題調研，詳細了解花垣縣開展鄉村振興、實現綠色發展的創新實踐，形成有實踐價值的調研成果，為縣域高質量發展提供經驗借鑒。

2013年11月3日，習近平總書記到湖南省湘西土家族苗族自治州花垣縣十八洞村，同村干部和村民代表圍坐在一起，親切地拉家常、話發展。在這里，習近平總書記首次提出“精準扶貧”重要理念。花垣縣位于湖南省西部，湘、渝、黔交界處，全縣總面積1109平方公里，總人口31.02萬人，其中苗族人口占77.3％。2021年、2022年，花垣縣連續兩年各有7項工作獲湖南省真抓實干表彰激勵（分別排名湖南省各縣市區第3位、第4位）；2021年，縣域經濟高質量發展排名湖南省快進縣第2位；近兩年連續獲得國家首批農業現代化示范創建縣、全國脫貧攻堅交流基地、湖南省實施鄉村振興戰略先進縣、湖南省鄉村振興示范創建先進縣、湖南省人居環境提升先進縣、湖南省民族團結進步示范縣、湖南省文明城市、湖南省衛生縣等榮譽稱號。近年來，花垣縣堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，扛起政治責任，堅持綠色發展，推動鄉村振興，各項事業不斷取得新成效，推動花垣縣走向高質量發展之路。

扛起政治責任，打造縣域高質量發展特色文旅產業

2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》指出，支持具有資源、交通等優勢的縣城發揮專業特長，培育發展特色經濟和支柱產業，強化產業平臺支撐，提高就業吸納能力，發展成為先進制造、商貿流通、文化旅游等專業功能縣城。這為發展特色縣域文旅產業指明了大方向，有利于推動縣域高質量發展。花垣縣發揮“精準扶貧”首倡地的擔當精神，積極推動落實“文旅興縣”戰略，做強十八洞村品牌的影響力，打造特色民俗旅游，優化布局文旅產業，文化與旅游融合發展取得了一定的成效，帶領花垣縣走上高質量發展之路。

十八洞村，品牌凸顯。2021年2月，習近平總書記親自授予十八洞村“脫貧攻堅楷模”榮譽稱號。在十八洞村，調研組感受到這里到處是欣欣向榮的氣象，游客絡繹不絕，村子古樸整潔，村民自信樂觀、熱情待客。十八洞村堅持原生態、鄉土味、民族性特點，做好紅色、綠色、古色“三色”文章，全力發展特色鄉村旅游，因地制宜發展了獼猴桃、山泉水、苗繡、勞務經濟和紅色旅游等五大產業，十八洞村的品牌影響力日益凸顯。2016年，全村實現脫貧；2022年，全村人均純收入達23505元，村集體經濟收入達380萬元。調研組成員、中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部教授青連斌認為，十八洞村始終牢記習近平總書記殷切囑托，充分發揮紅色、綠色、古色優勢，自力更生、戰貧斗困，創造了中國脫貧攻堅的鮮活樣本，成為國際減貧史上的重要地標。

民俗旅游，做出特色。2023年中央一號文件提出，實施鄉村休閑旅游精品工程，推動鄉村民宿提質升級。鄉村旅游作為鄉村產業的重要業態，成為推動縣域高質量發展的重要著力點。花垣縣堅持“突出特色、因地制宜、分類指導、合力推進”的原則，根據資源稟賦和市場需求，打好“特色牌”，走好“特色路”，著力把鄉村旅游規模做大、產品做精、產業做強，將脫貧攻堅與鄉村旅游、美麗鄉村、觀光農業、休閑農業相結合，通過引導和支持鄉村旅游發展，為農村貧困人口創業、就業、增收提供平臺。調研組在花垣縣麻栗場鎮沙科村發現，該村立足資源優勢和農業的基本屬性，開發了十二月令民宿、露營平臺、房車基地、油菜花海、梯田漂流等特色旅游品牌，打造了沙老柳菜籽油、魚泉大米等農產品品牌，利用苗繡、苗歌、苗鼓、苗戲等民族特色文化及手工藝開發了民俗文化旅游品牌，推動沙科村一二三產業深度融合，走向高質量發展之路。

文旅產業，優化布局。發展文旅產業，是推進中國式現代化、加快縣域高質量發展的必然選擇。花垣縣搶抓文旅產業發展機遇，優化縣域文旅產業布局，為縣域高質量發展貢獻文旅力量。一是提升核心景區服務能力。花垣縣先后完成十八洞、邊城茶峒、古苗河等重點景區周邊服務設施改造，景區游客接待和配套服務明顯提升。二是改善景區基礎設施。全縣100余個村開展美麗鄉村建設，完成通村路拓寬87公里、安全防護工程387公里。三是提升品牌影響力。花垣縣有1個國家歷史文化名鎮、1個國家5A級旅游景區、1個國家4A級旅游景區、1個國家3A級旅游景區、1個國家濕地公園。2016年，苗族趕秋入列聯合國教科文組織人類非物質文化遺產代表作名錄。據湖南省湘西州委副書記、花垣縣委書記廖良輝介紹，花垣縣著力推進十八洞、邊城茶峒、古苗河等為代表的文化旅游區塊建設，已形成較為完善的旅游產業市場體系。

堅持綠色發展，探索縣域高質量發展生態路徑

習近平總書記指出，綠色發展是構建高質量現代化經濟體系的必然要求，是解決污染問題的根本之策。生態環境問題歸根結底是發展方式和生活方式問題，堅持綠色發展是發展觀的一場深刻革命。礦產開采曾是花垣縣的支柱產業，同時也帶來了嚴重的污染問題，成為制約經濟社會發展與生態文明建設的主要矛盾。近年來，花垣縣堅持走綠色發展之路，重拳整治礦業，綜合利用礦渣，有效解決了“錳三角”突出生態環境問題，牢牢堅守生態和安全兩條底線，形成礦產資源開發和環境保護協同發展新格局。

重拳出擊，全面整治。2021年4月，習近平總書記對“錳三角”礦業工作作出重要批示，為推進花垣礦業綠色安全轉型發展提供了根本遵循。花垣縣堅持最高標準、最嚴要求，持續重拳開展礦業綜合整治，全力推動全縣礦業污染問題整改。一是扎實推進錳業整治。錳礦山實現雨污分流，錳礦山污水經處理后實現達標排放，保留的電解錳冶煉企業實現清潔化生產。二是“一庫一策”管理。對尾礦庫實行“一庫一策”管理，全縣尾礦庫安全風險總體可控，無危庫、險庫。三是推進礦業深度整合。2022年底，全縣鉛鋅礦礦山企業已協議全部退出，所有老礦山永久性關閉，只保留一家新礦山的開采權，4家錳礦山企業整合為一家，全縣保留一家電解錳企業。2022年，花垣縣環境空氣質量綜合指數及改善幅度排名湖南省各縣市區第1位；同年4月，花垣縣礦業生態修復案例入選湖南省第二屆國土空間生態修復十大范例。

變廢為寶，綜合利用。礦渣利用不好就是廢棄渣、是重大風險隱患，利用好了就是寶貴的資源，就能“化險為夷”。花垣縣堅定不移走變廢為寶的綠色循環發展之路，推動實現尾礦庫資源生態效益、社會效益、經濟效益最大化。一是礦渣資源化利用。花垣縣現有庫存錳、鉛鋅渣7000余萬方，通過超聲波分選可以將鉛鋅尾砂轉化為輕質石膏、集成墻板、膩子粉等建筑材料，推動實現礦渣減量化、無害化和資源化利用。二是礦山生態化修復。累計搬運土方超過170萬立方米，清理廢石90多萬立方米，完成礦山覆土復綠13000余畝，在關閉尾礦庫及礦坪種植桑樹8000余畝。三是尾礦庫土地復墾。利用城鄉用地增減掛鉤政策，對閉庫尾礦庫進行復墾，全縣尾礦庫復墾面積4325.6畝，實現收益1.69億元。調研組成員、國家發改委社會發展研究所所長楊宜勇指出，花垣縣政府在對尾礦廢渣資源再利用工作中發揮了積極作用，為當地礦業經濟轉型提供了新的經濟增長點，為礦業企業生存發展提供了新機遇，為安置轉移就業維護一方穩定提供了新機會。

轉型升級，浴火重生。二十屆中央財經委員會第一次會議指出，堅持推動傳統產業轉型升級，不能當成“低端產業”簡單退出。花垣縣在推動傳統產業轉型升級中，始終堅持和保持原有的實體經濟基礎和優勢，揚長避短，發揮花垣地域優勢、資源優勢，讓花垣傳統產業搭上改革的順風車再次煥發生機。花垣縣加快推進廢渣綜合利用，推動綠色建材智能化生產線及配套項目落地，上線鉛鋅礦尾砂生產建筑材料廢渣資源化利用項目，破解了礦渣無害化、減量化、資源化利用的瓶頸。此項目得到了湖南省委、省政府的大力支持。2023年5月，廣鐵集團貨運部門為花垣縣開行了首趟貨運專列，助力“變廢為寶”的花垣鉛鋅礦尾砂建筑石材銷往長沙市場。

推動鄉村振興，增添縣域高質量發展內生動力

習近平總書記指出，當前要把重點放在全面推進鄉村振興上，多做打基礎、利長遠的事情。縣域經濟發展的短板在鄉村、潛力也在鄉村，通過發揮鄉村振興對縣域經濟的引領作用，改善縣域經濟發展的基礎條件和發展環境，能夠激發縣域經濟發展的動力。花垣縣圍繞全面推動鄉村振興這一總目標，引進和培育鄉村振興人才，完善基層治理，發展特色產業，為縣域高質量發展打下堅實基礎。

匯集人才，打牢根基。人才振興是鄉村振興的基礎，既要引來人才和留住人才，更要用好人才和培養人才。花垣縣高度重視本土人才的引進和培育，先后實施了“一戶一大”農民大學生培養工程、人才回流培育工程、雙招雙引工程，制訂《花垣縣邊城人才行動計劃（2022-2026年）》和《花垣縣農民大學生培養計劃》，多舉措拓寬引才育才渠道，致力于培養一批懂農業、愛農村、愛農民的“田秀才”“土專家”和“專業戶”，以人才振興助推鄉村振興示范創建，為加快建設花園式現代化新花垣儲備人才。通過組建湘西州湘農大茶產業研究院，集聚省內外茶葉專業人才38人，“帶培”本土人才219人；通過定向培訓，累計培養公費師范生407名，特崗教師195名，農村訂單定向醫學生等醫療衛生人才83人，農技特崗生87人；通過招商引資和招才引智，2021年以來，全縣招商引資項目65個，帶動260余名優秀人才流入；通過“人才回流”培育工程，鼓勵花垣籍優秀學子回縣工作，已有7名學生簽訂協議。

基層治理，找準定位。基層社會治理是國家治理的基石，也是鄉村振興的基礎。提高基層治理水平，對于推進農村經濟、社會、文化、生態建設，全面助力鄉村振興具有重要的現實意義。近年來，花垣縣堅持以人為本、依法治理，全面推進基層治理體系和治理能力現代化建設，努力打造新時代共建共治共享新格局。一是扎實開展城鄉人居環境整治。花垣縣扎實推進礦山生態修復，重塑綠水青山，先后出臺《花垣縣城區和重點規劃區“兩違”建筑整治方案》《花垣縣違法用地違法建設行為舉報獎勵辦法》等文件。二是強化基層黨組織建設。花垣縣委著力加強農村基層黨組織建設，依托“結對共建共創”、黨員聯戶等活動，整合多方力量形成合力，切實發揮黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。其基層治理經驗入選“湖南基層改革探索100例”“中國改革2021年度地方全面深化改革典型案例”。三是扎實推進全域文明創建。花垣縣錨定群眾需求，找準職能定位，推動文明創建和社會環境治理互融互促、提質增效。

特色產業，注入動力。花垣縣堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上，深入開展鄉村振興“六大行動”，大力實施農業特色產業提質增效“851”工程，著力推進一二三產業深度融合發展，夯實花垣縣高質量發展基礎。大力發展村集體經濟，全縣所有村集體經濟經營性收入均超過10萬元。加快工業轉型升級，以創建“五好”園區為抓手，培育和壯大新材料新能源、電子信息、循環經濟、現代服務業集群，全力打造高質量的湖南省新材料新能源產業基地、綠色礦業產業示范園和武陵山區一流的百億產業園區。加快推動文旅產業發展，以十八洞獲評國家5A級旅游景區為契機，加快實施景區提質工程，精心打造十八洞新時代紅色地標。調研組成員、北京師范大學中國鄉村振興與發展研究中心主任張琦指出，花垣縣結合地方實際，通過人才、基層治理和特色產業等多方面推動鄉村振興，為縣域高質量發展注入了動力。

花垣縣高質量發展的三點啟示

花垣縣各級領導干部的擔當精神令人印象深刻，扛牢“精準扶貧”首倡之地政治責任，實干為先、造福百姓、不斷突破，積極探索縣域高質量發展的路徑，形成了自己的特色。

勇于擔責，實干為先。從20世紀 80 年代開始，礦業經濟迅速發展，成為花垣縣支柱產業和財政收入主要來源，形成了礦產資源開采、浮選加工、電解冶煉于一體的采選冶生產鏈，礦山的開采也帶來了嚴重的環境污染、生態破壞、安全隱患等一系列問題。為徹底解決礦山開采帶來的污染問題，花垣縣頂住各方壓力，以壯士斷腕的勇氣和決心，對礦山企業進行全面整頓，通過集中時間、集中人員、集中力量，扎實推進整改任務落實，確保在規定時限內整治到位。生態環境問題整改涉及面廣，需要解決的問題多，綠色轉型之路困難重重，沒有敢于動真碰硬、勇于擔責的實干精神，是不可能完成的。這是花垣縣痛定思痛后自覺堅持以政治建設為統領，全縣上下切實加強執行力建設，勇于擔責、實干為先，不斷強化“三分部署、七分落實”執行意識的結果。

發揮優勢，造福百姓。縣域高質量發展的關鍵是看發展的成果是否更多更公平地惠及縣域全體人民，花垣縣把以人民為中心的發展思想落實到了推動縣域經濟社會各項事業高質量、跨越式發展之中，落實到書寫“精準扶貧”首倡地“山鄉巨變”的全過程之中。花垣縣總結十八洞村利用紅色、綠色、古色優勢造福一方百姓的成功經驗和做法，并將其推廣到花垣全縣，成為推動“花垣變花園大行動”的重要抓手。一方面，充分發揮好十八洞這一新時代紅色地標對周邊其他村的影響、輻射和帶動作用；另一方面依托“一腳踏三省”區位優勢，著力做好“精準扶貧”首倡地、苗族趕秋發源地和小說《邊城》原型地“三地”文章，加快發展全域旅游，構建多元空間發展格局，實現花垣縣旅游全域發展。

錨定目標，不斷突破。調研中發現，花垣縣錨定縣域高質量發展目標不放松，通過整頓礦山污染實現了發展方式的轉變，發揮文旅資源和生態資源的獨特優勢，各項事業不斷取得新突破。花垣縣在加快綠色轉型推動高質量發展過程中，始終堅持問題導向，全面排查工作推進中存在的問題，錨定目標、不斷突破，全力以赴做好各方面的工作；結合縣域發展實際推動產業融合，利用民族傳統文化打造地域性特色文化品牌，積極推動綠色發展轉型，借助數字化信息化等現代元素提升縣域經濟競爭力，走出了一條脫貧地區縣域經濟“融合化、品牌化、綠色化、數字化”高質量發展道路。

調研組成員、人民日報社《國家治理》雜志社副總編輯陶建群指出，花垣縣作為“精準扶貧”首倡地，充分發揮勇于突破、勇于創新的擔當精神，發展特色文旅產業，重拳整治礦業污染，動員社會力量積極參與鄉村振興，帶領城鄉居民走上了高質量發展之路，其一系列的探索實踐經驗值得大力推廣。

人民論壇專題調研組專家：

陶建群 人民日報社《國家治理》雜志社副總編輯

楊宜勇 國家發改委社會發展研究所所長、二級研究員

青連斌  中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部教授

張 琦 北京師范大學中國鄉村振興與發展研究中心主任、教授 

張 浩 中山大學馬克思主義學院副院長、教授 

（執筆：張浩、李鹍鵬、周艷，作者分別為中山大學馬克思主義學院

副院長、教授，中山大學馬克思主義學院博士研究生，人民論壇網地方部主編；該報告為“2023年國家治理創新經驗課題調研項目”階段性成果之一）

責編/鐘超 美編/于珊

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