【摘要】就業是民生之本。具有政府主導屬性的公共投資與重大項目有著多重就業效應，發揮其直接就業效應，不僅是當前就業形勢的迫切要求，也是實施就業優先戰略、堅持經濟發展就業導向的本質要求。建立行之有效的就業評估機制，不僅是強化公共投資與重大項目就業導向、充分發揮其就業效應的必然要求，也有助于完善整合多部門力量，切實落實就業優先政策體系。
【關鍵詞】就業 公共投資與重大項目 就業評估
【中圖分類號】F249.2 【文獻標識碼】A
“強化就業優先政策，健全就業促進機制，促進高質量充分就業”是黨的二十大報告提出的“增進民生福祉，提高人民生活品質”的重要措施之一。充分發揮公共投資與重大項目在帶動就業方面的作用，對于促進高質量充分就業具有重要作用。近年來受國內外經濟形勢變化，特別是受疫情影響，我國就業形勢相對嚴峻，“穩經濟”“保就業”成為從中央到地方各級黨委和政府工作的重中之重，但當前公共投資和重大項目直接帶動就業的作用尚未充分凸顯。建立就業評估機制以強化公共投資和重大項目的就業導向是實施就業優先戰略的本質要求，既離不開政府治理理念的轉變，也離不開政府治理體系和治理能力的進一步完善和提升。
公共投資與重大項目的就業效應
公共投資與重大項目對經濟社會運行有著多重影響效應，對就業促進也有著多重影響效應。就其對就業的影響而言，既包含間接效應，又包含直接效應；既包含總量效應，也包含結構效應；既包含積極效應，也可能包含消極效應。
公共投資和重大項目對就業促進的間接效應指的是，通過政府主導的投資項目、基礎設施建設等推動產業發展、激活社會投資和消費等提振經濟的方式對就業發揮的促進作用。而直接效應指的是公共投資和重大項目在項目建設和運行過程中對就業的直接吸納作用。近年來受全球經濟低迷和疫情影響，加大公共投資以降低失業率的做法成為全球各經濟體的主要政策措施之一。總量效應指的是公共投資與重大項目通過直接或間接方式帶來的就業崗位規模的擴大。結構效應指的是公共投資與重大項目對就業結構產生的影響，這種影響可以是有意識的，也可以是無意識的，其中有意識的影響指的是政府通過設定投資方向和構成的方式影響一個國家或地區的產業結構和經濟結構，進而影響勞動力市場的供需結構。譬如，美國出臺的《2022年芯片和科學法案》雖然旨在通過提供數百億美元促進美國半導體的研究和制造，但其中有很多條款涉及到相關的人才培養和半導體制造等行業勞動力的培育。黨的二十大報告提出“促進高質量充分就業”，這既離不開勞動力市場需求結構的優化，也離不開勞動力供給結構的優化。以政府投資的方式引導勞動力市場供需結構變化，不僅有著提升國家和地區經濟競爭力的積極意義，對于優化和提升勞動力供給的結構和質量，特別是對青年勞動力的培育也有著積極意義。
公共投資和重大項目對就業促進的積極效應得到了普遍認可，但如果投資項目定位不當，也可能產生消極影響。所謂的消極影響可以從兩個角度來理解：一是從政府投資與非政府投資的關系及其對市場秩序影響的角度；二是從用工替代及其示范作用的角度。從第一個角度來看，由政府主導的公共投資和重大項目主要限定于市場不能有效配置資源的、具有公益性和外部效益的公共領域。對這些領域的投資有利于改善經濟和社會運行的基礎，這也是各國通行的做法。在市場成熟度高、競爭激烈的領域，公共投資和重大項目的介入則可能會影響市場秩序、擠壓社會資本生存空間，甚至打壓民營資本的信心，最終通過影響經濟秩序而傷及就業。為了避免政府主導的公共投資和重大項目對市場秩序可能帶來的不良影響，特別是避免在競爭性領域對民營資本的擠壓，公共投資和重大項目往往涉及的是基礎建設等領域，或因具有外部性或風險性而社會資本不愿或難以介入，但對國計民生又有著重要影響的領域。國務院出臺的并于2019年7月1日開始施行的《政府投資條例》明確指出：“政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經營性項目為主。”從第二個角度來看，如果公共投資和重大項目涉及的是智能化、自動化程度高的領域，或者說勞動替代率較高的領域，那么不僅無助于直接的就業促進，而且還會因政府主導項目的示范引領作用，帶動相關行業勞動替代率的增加。因此，除了基于技術創新和引領需要，公共投資和重大項目不應盲目聚集于資本密集型和技術密集型領域，在就業形勢相對嚴峻的時期應更多地側重于勞動密集型領域。此外，即便是那些基于技術進步和創新引領需要的政府主導項目，也要從技能型人才培育的角度賦予其責任，以引領和優化人力資源的供給與配置。
公共投資與重大項目直接就業效應的優先性
公共投資與重大項目直接就業效應的優先性是由當前就業形勢所決定的。盡管公共投資與重大項目對就業促進有著多重效應，但在特定時期應根據經濟社會運行的實際情況，側重發揮其特定效應。就業問題不僅是民生問題、經濟問題，更是社會問題，甚至是政治問題。國外的經驗表明，失業率的上升不僅影響民生，而且也會影響社會的穩定。近年來受國內外經濟形勢變化，特別是受疫情影響，我國就業形勢特別是青年等重點人群的就業形勢相對嚴峻。國家統計局數據顯示，全國城鎮調查失業率在2022年上半年一度上升至6.1%，下半年雖有回落，但大多在5.5%及以上。在就業形勢相對嚴峻的背景下，重點人群的就業問題尤其突出。2022年7月份，16—24歲城鎮青年失業率為19.9%。同年，全國高校畢業生規模達到了1076萬人。盡管大多數高校的畢業生年終去向落實率達到了九成以上，但其中包含了相當比例的靈活就業、自主創業、公益性崗位或見習、實習等非穩定性或臨時性崗位。
2022年國務院及相關部委密集出臺“穩就業”相關政策措施，各地也結合實際積極出臺各種形式的“穩就業”“保就業”措施，各類政策工具做到了“能用盡用”。通過各方共同努力，2022年我國就業局勢總體穩定。隨著經濟的逐步回暖，2023年我國就業形勢將進一步趨于平穩，但就業的總量壓力和結構性矛盾依然存在，并且隨著高校畢業生規模的持續增加（2023年高校畢業生規模預計將達1158萬人），青年等重點人群的就業壓力仍不容小覷。在這樣的現實背景下，發揮公共投資與重大項目直接帶動就業的作用，在當前有著緊迫性。值得注意的是，發揮公共投資和重大項目的直接效應也日益得到黨中央的高度重視。2022年7月5日國務院辦公廳轉發的國家發展改革委《關于在重點工程項目中大力實施以工代賑促進當地群眾就業增收的工作方案》、2023年1月10日國家發展改革委出臺的《國家以工代賑管理辦法》等，就是發揮公共投資和重大項目的直接就業效應的最好例證。
公共投資與重大項目直接就業效應的優先性是實施就業優先戰略的本質要求。就業是民生之本，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持在推動高質量發展中強化就業優先導向，深入實施就業優先戰略，推動我國就業工作取得歷史性成就。黨的二十大報告強調：“強化就業優先政策，健全就業促進機制，促進高質量充分就業。”簡言之，就業優先政策就是強調經濟發展的就業導向，將就業問題置于宏觀政策層面，財稅政策、金融政策、產業政策等的出臺和實施要優先考慮就業問題。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出：“堅持經濟發展就業導向，健全就業目標責任考核機制和就業影響評估機制。”國務院印發的《“十四五”就業促進規劃》指出：“健全就業影響評估機制，制定實施宏觀政策時要充分考慮對就業的影響，提升重大政策規劃、重大工程項目、重大生產力布局對就業的促進作用。”人社部印發的《人力資源和社會保障事業發展“十四五”規劃》也明確指出：“堅持經濟發展就業導向，將更加充分更高質量就業作為經濟社會發展的優先目標，將穩定和擴大就業作為宏觀調控的下限，健全財政、貨幣、就業等政策協同和傳導落實機制，強化就業影響評估，實現經濟增長與就業擴大良性互動。”公共投資與重大項目具有政府主導屬性和突出的經濟和社會影響，明確其就業導向，發揮其直接帶動就業的作用，不僅是就業優先政策的要求，而且能夠有效、及時地發揮“穩就業”“保民生”的作用。
然而就業導向和直接就業效應的優先性在各地公共投資與重大項目的實踐當中體現還不夠明顯。通過加大公共投資力度、實施重大項目的方式提振經濟，以達到穩經濟、保增長的目的，成為各級政府的重要政策措施，而經濟的持續穩定增長則會從長遠意義上對高質量充分就業產生綜合性的積極影響。“經濟增長固然是就業增長的前提和必要條件，但卻不是充分條件。國際和國內經驗都表明，經濟增長并不自動導致最大化就業，而且一定的增長速度并不以相同的比例帶動就業增長。”①在一些地方實踐當中，公共投資和重大項目的立項往往側重于經濟效應，缺乏明確的就業導向，甚至被用于“保GDP”或“拉升GDP”。這會導致公共投資與重大項目偏離其本應該所屬的公共領域，進入競爭性領域，造成對社會資本投資的擠壓，甚至對民營資本特別是中小微企業的生存空間造成擠壓。這種擠壓既不利于良性市場秩序的形成，也將最終因為傷及經濟運行而影響就業。在經濟收益的驅使下，公共投資與重大項目也容易偏向資金密集型和技術密集型的領域，進而因就業替代效應而不利于就業機會的增加。此外，就業評估機制的缺乏也是影響公共投資與重大項目充分發揮就業效應的重要因素。
就業評估與公共投資和重大項目就業導向的推進和落實
“就業優先”已被提到國家戰略層面，就業優先政策的充分和有效落實需要各級政府及相關部門的共同努力。影響公共投資與重大項目的就業效應特別是直接就業效應的因素主要包括以下四個方面。一是經濟增長導向強于就業導向。中央和地方的“十四五”規劃都不同程度地提到“堅持經濟發展的就業導向”，將就業工作置于經濟社會發展的優先位置。二是一些地方政府通常默認就業效應是經濟增長的自然結果，這會導致公共投資和重大項目立項時偏向于經濟效益。三是追求GDP的慣性思維以及相關考核的硬性要求，也在一定程度上迫使地方政府側重考慮經濟增長因素，而就業相關考核的弱化則在一定程度上影響了“就業優先”的有效落實。四是“大就業觀”尚未充分樹立，政府職能部門聯動和整合的相對缺乏或相對松散，在落實公共投資與重大項目的就業導向、明確其就業效應時，甚至會出現人社部門“一頭熱”或缺位的現象。
之所以出現上述現象，其根本原因在于缺乏對于公共投資與重大項目行之有效的就業評估機制，并因此導致“就業優先”的考核要求弱化。中央和地方“十四五”經濟社會發展規劃和就業相關的規劃都在一定程度上強調經濟發展的就業導向，強調對重大投資項目、重大工程項目等進行就業影響評估，但如何評估特別是如何對公共投資和重大項目的就業效用進行評估，還缺乏相對明確的政策規定。在政策文本和政策實踐層面，甚至會出現人社部門“一頭熱”的現象。人社部門對就業優先、就業導向和就業影響評估的強調，并未得到其他職能部門的充分重視。譬如，國家發改委關于《政府投資項目可行性研究報告編制通用大綱（征求意見稿）》對政府投資項目可行性論證提出了多方面的要求，但缺乏就業相關的評價。《政府投資條例》的項目批準條件中提及了技術經濟可行性和社會效益分析，但社會效益不僅指代不明確，也未明確提及就業議題。再以地方政策文本為例，2022年5月1日執行的《江蘇省就業促進條例》第十六條明確指出：“縣級以上地方人民政府建立公共投資和重大項目帶動就業的評估機制，在規劃編制、投資審批、資金安排、項目管理時，把增加就業崗位和優化人力資源配置作為評價項目的重要指標。在審批政府投資項目和重大基礎設施項目、申請和安排財政資金時，同等條件下優先安排就業帶動能力強和就業質量高的項目。”但這一政策還沒有充分體現在發改委等其他部門的政策文本當中。《江蘇省政府投資管理辦法》雖然規定了政府投資領域，強調了對政府投資的經濟社會效益分析，但并沒有明確政府投資的就業導向，也未提及就業評估。《江蘇省政府投資基金管理辦法》雖然強調了政府投資基金應當“堅持落實國家戰略，貫徹省委、省政府決策部署”，但并沒有提及“就業優先”。
行之有效的就業評估機制的缺乏還與經濟走強時就業促進工作的弱化有關。回顧各國的就業促進工作歷史可以看出，在經濟走弱且就業問題凸顯時，公共投資與重大項目帶動就業的作用被普遍強調。譬如，2008年全球金融危機前后的一段時間內，建立就業評估機制以發揮公共投資和重大項目帶動就業的作用被高度重視。2007年，《四川省“十一五”就業和社會保障規劃》指出：“建立投資項目就業影響評估制度，將對就業的影響作為決定政府投資項目的一個重要因素和核準社會投資項目的指標之一。”2009年，《陜西省就業促進條例》第十條提出“應當將促進就業影響作為立項的評估內容”，南京市發改委和人社部門共同出臺了《投資項目就業評估工作意見》，該做法還曾獲評“2009年度中國社會政策十大創新”。其實早在2015年，《國務院關于進一步做好新形勢下就業創業工作的意見》就提出要“建立公共投資和重大項目建設帶動就業評估機制”。然而隨著經濟增長和就業形勢改善，相應的就業評估機制被弱化，甚至喪失持續性。
建立具有可操作性的就業評估機制以推進和落實政府主導的公共投資與重大項目的就業導向，不僅是發揮其直接帶動就業作用的必要措施，也應當成為一項持續性的公共政策設置。其一，建立公共投資與重大項目帶動就業的評估機制，可以明確政府資金和政府主導項目的就業導向，體現“就業優先”的戰略地位。其二，建立就業評估機制可以規避政府投資對市場秩序的干擾，進而避免帶來負向就業效應。其三，建立就業評估機制可以避免公共投資與重大項目的就業效應掩蓋于經濟增長目標之下，進而避免就業效應的不確定性。其四，建立就業評估機制有助于“就業優先”的考核機制的完善，強化地方政府在就業和民生發展領域的責任。其五，建立就業評估機制有助于不同政府部門的聯動與整合，并促進政府治理體系的改革和完善。
行之有效且具有持續性的就業評估機制的建立，離不開政府治理理念的轉變、治理體系的完善，以及治理能力的提升。就治理理念而言，即樹立“大就業觀”，強化和落實“就業優先政策”，強化和落實經濟發展的就業導向和民生導向。所謂“大就業觀”，一是指針對就業問題要有大局觀念、全局觀念，甚至政治觀念，真正突出“就業優先”的政策理念；二是指“促就業”、尤其是“穩就業”“保就業”，應成為各級政府職能部門的共同責任。就治理體系而言，一是強化多部門的聯動與整合，真正做到將“就業優先”落實到不同職能部門的政策及其執行過程當中；二是按“就業優先”的政策要求，強化就業工作對地方黨政“一把手”的問責機制。就治理能力而言，應加強多部門、多層次就業促進能力建設。落實“就業優先政策”意味著，“促就業”“穩就業”“保就業”的能力建設不僅涉及人社部門，而且涉及眾多政府部門；相關能力建設不僅涉及就業服務領域，還涉及到如何確保經濟發展的就業導向，如何確保財政、金融、產業政策凸顯就業優先等方面。
（作者為南京大學就業質量研究中心主任，南京大學社會學院教授、博導）
【注釋】
①蔡昉：《如何認識宏觀經濟與就業的關系》，《湖北經濟學院學報》，2008年第6期。
責編/靳佳 美編/楊玲玲
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