摘 要:當(dāng)前存在著反腐敗成效與反腐敗努力不相匹配的現(xiàn)象，其重要原因在于我們沒有深刻理解和把握廉政制度與廉潔文化的互動(dòng)關(guān)系，沒有聚焦廉政制度和廉潔文化建設(shè)的實(shí)質(zhì)性、關(guān)鍵性內(nèi)容。廉政制度建設(shè)存在重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重制定輕執(zhí)行的現(xiàn)象，廉潔文化建設(shè)忽視了廉潔心理的培養(yǎng)，對(duì)未成年人的廉潔教育關(guān)注不夠。在反腐敗斗爭(zhēng)中，必須準(zhǔn)確把握并充分利用廉政制度與廉潔文化之間的互動(dòng)關(guān)系，協(xié)同推進(jìn)廉政制度與廉潔文化建設(shè)，在廉政制度建設(shè)中著力提升制度的執(zhí)行力，在廉潔文化建設(shè)中著力增強(qiáng)全體公眾全生命周期的規(guī)則意識(shí)。

關(guān)鍵詞:反腐敗 廉政制度 廉潔文化 廉潔教育 規(guī)則意識(shí)

【中圖分類號(hào)】D267 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

對(duì)當(dāng)前我國(guó)反腐敗形勢(shì)的客觀分析

黨的十八大以來，黨中央以“零容忍”的態(tài)度反對(duì)腐敗，在懲治腐敗、制度預(yù)防和廉潔教育方面投入了大量的政策資源和組織資源。首先，黨中央重拳出擊，一大批腐敗分子應(yīng)聲落馬，在清存量、遏增量上發(fā)揮了重要作用。其次，大力加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，出臺(tái)或修訂了一系列預(yù)防腐敗制度。《十八屆中共中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等一大批黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)，為規(guī)范黨內(nèi)政治生活、推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)常態(tài)化和規(guī)范化，提供了基本遵循。第三，加強(qiáng)黨性教育和廉潔文化建設(shè)。黨的十八大報(bào)告明確提出要“抓好黨性教育這個(gè)核心”，為全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭(zhēng)指明了方向。2013年黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、2015年“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育、2016年“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育、2019年“不忘初心、牢記使命”主題教育、2021年黨史學(xué)習(xí)教育、2023年學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想主題教育等，提升了黨員、干部的黨性修養(yǎng)。不僅如此，黨中央還重視發(fā)揮文化的反腐功能，挖掘傳統(tǒng)廉潔文化資源，強(qiáng)化家風(fēng)家教建設(shè)，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代廉潔文化建設(shè)的意見》，試圖以制度來規(guī)范和強(qiáng)化廉潔文化建設(shè)。

從理論視角來看，世界各國(guó)的反腐敗手段無外乎兩大類：制度和文化。中國(guó)當(dāng)前的反腐敗斗爭(zhēng)總體上具有系統(tǒng)性和全面性，懲治和預(yù)防腐敗的制度變革、廉潔文化建設(shè)雙管齊下，“不敢腐、不能腐、不想腐”一體推進(jìn)的體制機(jī)制正在構(gòu)建。然而我們必須看到，腐敗形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻復(fù)雜，腐敗手段隱形變異、翻新升級(jí)，公眾的腐敗容忍度仍然較高，崇廉拒腐的文化尚未形成。鑒于此，我們有必要對(duì)當(dāng)前的廉政制度建設(shè)和廉潔文化建設(shè)進(jìn)行反思，讓制度反腐與文化反腐在遵循各自運(yùn)行規(guī)律的條件下協(xié)同推進(jìn)。

廉政制度及其對(duì)廉潔文化的影響

制度包括法律、規(guī)章、條例、辦法等成文的正式制度，也包括價(jià)值觀念、倫理道德、風(fēng)俗習(xí)慣等不成文的非正式制度。正式制度與非正式制度之間的關(guān)系十分密切，二者相互作用、相互影響。本文中的廉政制度指正式制度，廉潔文化則屬于非正式制度，廉政制度與廉潔文化也有著密切的互動(dòng)關(guān)系。

新制度主義關(guān)于制度變遷的理論認(rèn)為，隨著時(shí)間的推移，制度會(huì)發(fā)生磨損而出現(xiàn)短缺，因此舊的制度安排會(huì)被打破而形成新的制度供給，制度創(chuàng)立、變更及隨著時(shí)間變化而被打破的方式就是制度變遷。從本質(zhì)上說，就是一種效益更高的制度對(duì)另一種制度的替代過程，也是制度從非均衡到新的均衡的變化過程。依據(jù)變遷速度的不同，制度變遷可以分為漸進(jìn)式變遷和突進(jìn)式變遷。漸進(jìn)式制度變遷，指變遷過程相對(duì)平穩(wěn)、沒有引起較大的社會(huì)震蕩，新、舊制度之間軌跡平滑、銜接較好的變遷方式；突進(jìn)式制度變遷則是指在短時(shí)間內(nèi)不顧及各種關(guān)系的協(xié)調(diào)，采取果斷措施進(jìn)行制度創(chuàng)新或變革的方式。中國(guó)大陸的廉政制度變遷，主要是漸進(jìn)式制度變遷，以廉政制度的小幅修補(bǔ)更新、改革試點(diǎn)先行等為主要特點(diǎn)。漸進(jìn)式廉政制度變遷，符合中國(guó)幅員遼闊的地理屬性和追求國(guó)家穩(wěn)定的政治傳統(tǒng)。20世紀(jì)70年代，中國(guó)香港時(shí)任總警司葛柏貪污案曝光，而且葛柏在調(diào)查期間逃脫出境，此時(shí)因各行各業(yè)腐敗橫行而長(zhǎng)期積累的民怨瞬間引爆。在此重壓之下，香港成立了廉政公署，從此走上了通往廉潔之路。這就是典型的突進(jìn)式廉政制度變遷，突進(jìn)式廉政制度變遷具有較強(qiáng)的徹底性，避免了新舊制度之間的長(zhǎng)期持續(xù)摩擦和社會(huì)預(yù)期不穩(wěn)定，但對(duì)社會(huì)造成的震蕩較大，適合地域范圍較小、人口總量不大的國(guó)家或地區(qū)。

廉政制度變遷會(huì)促進(jìn)與之相應(yīng)的廉潔文化的形成。廉政制度通過正向或負(fù)向激勵(lì)，推動(dòng)公職人員和普通公眾約束自己的行為，持續(xù)強(qiáng)化廉潔行為，使全體公眾逐漸形成誠(chéng)信守法、公正廉潔的行為習(xí)慣和價(jià)值觀，從而推動(dòng)全社會(huì)形成清正廉潔的文化氛圍。某一領(lǐng)域的具體廉政制度的執(zhí)行，會(huì)提升該領(lǐng)域廉潔文化的水平。例如中央《八項(xiàng)規(guī)定》從調(diào)查研究、會(huì)議活動(dòng)、文件簡(jiǎn)報(bào)、出訪活動(dòng)、警衛(wèi)工作、新聞報(bào)道、文稿發(fā)表、勤儉節(jié)約等8個(gè)方面對(duì)加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)立下明確規(guī)定。各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委持之以恒地及時(shí)公開曝光違反《八項(xiàng)規(guī)定》精神的典型案例，推動(dòng)了黨員干部工作作風(fēng)好轉(zhuǎn)。此后幾年，“車輪上的鋪張”“舌尖上的浪費(fèi)”“會(huì)所中的歪風(fēng)”“節(jié)日中的腐敗”等問題得到了有效遏制，黨風(fēng)、政風(fēng)煥然一新，工作作風(fēng)方面的良好氛圍開始形成。《八項(xiàng)規(guī)定》給黨風(fēng)、政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣帶來可喜變化的最重要原因之一，在于它得到了堅(jiān)決、剛性的執(zhí)行。可以說，廉政制度得以強(qiáng)有力的執(zhí)行是廉政制度對(duì)廉潔文化產(chǎn)生影響的前提和基礎(chǔ)。因此，廉政制度的執(zhí)行力必須受到更多的關(guān)注。

廉潔文化及其對(duì)廉政制度的影響

廉潔文化有宏觀、中觀和微觀之分。宏觀的廉潔文化包括四個(gè)層面：第一，物質(zhì)層面，指可感知的事物，如廉潔方面的藝術(shù)形式如書法、繪畫、雕塑、紀(jì)念館等。第二，思想層面，指社會(huì)精英的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，主要是權(quán)力監(jiān)督和廉潔奉公方面的思想。第三，行為層面，指權(quán)力行使者和普通公眾處理與廉潔相關(guān)問題的行為方式。第四，心理層面，指社會(huì)大眾的廉潔價(jià)值觀念和思維方式。中觀的廉潔文化，排除了物質(zhì)層面和思想層面，只包括行為層面和心理層面。微觀層面的廉潔文化范圍則更小，聚焦社會(huì)大眾的心理層面，這是廉潔文化的核心層。

那么，中國(guó)傳統(tǒng)文化中有沒有廉潔文化因子？答案是肯定的。中國(guó)傳統(tǒng)廉潔文化主要集中在兩個(gè)方面：一是物質(zhì)層面，主要是以史實(shí)或故事為內(nèi)容的文學(xué)作品或其他藝術(shù)形式。例如，《包孝肅公奏議》就是宣揚(yáng)包拯清正廉潔、大公無私精神的歷史典籍。二是思想層面，中國(guó)古代思想家闡述了大量關(guān)于廉潔奉公的主張。例如，管子把禮、義、廉、恥稱為“國(guó)之四維”；晏嬰提出“廉者，政之本也”；孔子提出“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”；等等。

廉潔文化影響廉政制度的形成和變遷。廉潔文化一旦形成，誠(chéng)實(shí)守信、公正廉潔的理念深入人心以后，包括權(quán)力行使者在內(nèi)的社會(huì)大眾將自覺遵守權(quán)力運(yùn)行規(guī)則、抵制和揭發(fā)腐敗行為，從而有力推動(dòng)廉政制度的高效執(zhí)行和進(jìn)一步完善。而當(dāng)文化與制度之間的張力超過一定限度時(shí)，廉潔文化的水平與廉政制度的狀況就會(huì)錯(cuò)位失衡，腐敗文化就會(huì)占據(jù)上風(fēng)，廉政制度的構(gòu)建、執(zhí)行、評(píng)估和發(fā)展等諸多環(huán)節(jié)就會(huì)遭受巨大的阻力，因此也無從談及廉政制度的變遷和完善。正因?yàn)槿绱耍粐?guó)的反腐敗經(jīng)驗(yàn)移植到一個(gè)文化傳統(tǒng)迥異的國(guó)家后會(huì)水土不服。不顧文化差異，全盤照搬別國(guó)成功的廉政制度，最后的結(jié)局往往是“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”。

中國(guó)古代的廉潔思想在一定程度上推動(dòng)了當(dāng)時(shí)廉政制度的建立和發(fā)展。然而，傳統(tǒng)文化中重人情倫理的思想抑制了廉潔文化在社會(huì)大眾中的形成，廉潔思想的積極影響被倫理型文化所消減。正因?yàn)槿绱耍瑑H限于物質(zhì)層面和思想層面的廉潔文化并沒有推動(dòng)中國(guó)古代廉政制度的牢固建立和廉潔行為的普遍形成，自然也就很難讓廉潔心理在社會(huì)大眾中生根發(fā)芽。當(dāng)前，我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)面臨嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢(shì)，與廉潔文化的核心——廉潔心理的缺失密不可分。應(yīng)該說，中央和地方在打擊腐敗行為、構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗制度方面已經(jīng)取得了積極成效，反腐敗斗爭(zhēng)已經(jīng)取得壓倒性勝利并全面鞏固。然而，腐敗現(xiàn)象并未得到徹底治理。廉潔文化內(nèi)核的缺失，是主要影響因素。不論從傳統(tǒng)角度還是站在新時(shí)代來看，我國(guó)物質(zhì)層面和思想層面的廉潔文化是較為豐富的，但是行為層面和心理層面，尤其是心理層面的廉潔文化相對(duì)匱乏。

目前社會(huì)依然存在官本位思想，一些公民法治意識(shí)和規(guī)則意識(shí)較為薄弱，求人辦事的慣性心理依然根深蒂固。心理層面廉潔文化的缺失，在很大程度上消減了廉政制度的權(quán)威性和執(zhí)行力，導(dǎo)致廉政制度的變通式執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、敷衍式執(zhí)行和附加性執(zhí)行等不良現(xiàn)象。在公私界限模糊、重視人情關(guān)系的文化環(huán)境中，部分官員不以錢權(quán)交易為恥，一些人沒有從內(nèi)心深處抵制腐敗，甚至以“能找到關(guān)系辦事”為榮，這就對(duì)懲治腐敗行為和構(gòu)建預(yù)防腐敗制度形成了巨大的阻力。

找準(zhǔn)廉政制度與廉潔文化建設(shè)的著力點(diǎn)

如前所述，廉政制度與廉潔文化之間存在著密切的互動(dòng)關(guān)系，沒有離開廉政制度的廉潔文化，也沒有離開廉潔文化的廉政制度。因此，在反腐敗斗爭(zhēng)中，必須一手抓廉政制度創(chuàng)新，一手抓廉潔文化建設(shè)，并且注重二者之間的密切關(guān)系，找準(zhǔn)著力點(diǎn)，協(xié)同推進(jìn)。

在廉政制度建設(shè)方面，著力提升制度的執(zhí)行力。這里的制度既包括懲治腐敗的制度，又包括預(yù)防腐敗的制度。執(zhí)行力是制度的生命。制度得不到貫徹執(zhí)行，不僅會(huì)使制度成為擺設(shè)，還會(huì)降低反腐敗的威信，助長(zhǎng)腐敗分子的囂張氣焰，挫傷公眾對(duì)反腐敗的信心，抑制公正透明的廉潔意識(shí)和奉公守法的廉潔文化，最終阻礙反腐敗工作的高質(zhì)量發(fā)展。新中國(guó)成立以來，我國(guó)出臺(tái)了大量的廉政法規(guī)制度，許多制度的確發(fā)揮了制約和監(jiān)督公權(quán)力的作用，客觀上促進(jìn)了黨員干部廉潔從政，但是也有一定數(shù)量的制度并未得到嚴(yán)格的落實(shí)，例如防止利益沖突制度、舉報(bào)人保護(hù)制度就是比較典型的例子。

因此，在廉政制度建設(shè)過程中，一定要避免重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重制定輕執(zhí)行的傾向，具體來說，要做到以下三點(diǎn)：第一，與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)清理或修訂已經(jīng)過時(shí)的條例、規(guī)定、文件等黨內(nèi)法規(guī)制度。與新形勢(shì)新情況不相符的“僵尸制度”必須盡快廢止，以避免公眾形成有令不行的不良印象。第二，重新分配反腐敗斗爭(zhēng)注意力。反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)更多關(guān)注現(xiàn)有制度的執(zhí)行力，審慎建立新的廉政制度。建立嚴(yán)密的制度，扎緊制度的籠子，是預(yù)防腐敗的重要途徑，但是一味追求制度的廣度和數(shù)量，會(huì)大大增加對(duì)執(zhí)行資源和監(jiān)督資源的需求，提升制度執(zhí)行和監(jiān)督的成本。監(jiān)督資源緊缺，又極易導(dǎo)致制度執(zhí)行不力，反而對(duì)制度的公信力造成傷害。第三，充分運(yùn)用科技手段賦能廉政制度。在現(xiàn)代科技普遍應(yīng)用于各行各業(yè)的背景下，“科技+制度”是當(dāng)前世界各國(guó)反腐敗的通用做法。例如，信息技術(shù)可以將官員的自由裁量權(quán)限定在必要、合理的范圍內(nèi)，大大降低人為因素對(duì)權(quán)力運(yùn)行的干擾，提升制度執(zhí)行的剛性，從而減少腐敗機(jī)會(huì)。此外，要構(gòu)建權(quán)力運(yùn)行大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，收集公職人員用權(quán)行為大數(shù)據(jù)，通過大數(shù)據(jù)分析提高權(quán)力制約與監(jiān)督的精準(zhǔn)性。

在廉潔文化建設(shè)方面，著力增強(qiáng)全體公眾全生命周期的規(guī)則意識(shí)。一方面，調(diào)整廉潔文化建設(shè)結(jié)構(gòu)，聚焦廉政制度教育，促進(jìn)公眾形成崇廉拒腐的心理。當(dāng)前，一些地方和單位舉辦廉潔書畫展覽、圍繞歷史人物的廉潔事跡建設(shè)廉潔主題公園、以格言警句和名人軼事為依托建設(shè)廉潔文化景觀道路等。這些做法對(duì)于營(yíng)造廉潔誠(chéng)信的社會(huì)氛圍起到了一定的推動(dòng)作用，但其成效還有較大提升空間。各級(jí)各單位應(yīng)調(diào)整廉潔文化建設(shè)的重點(diǎn)，將主要資源投放到廉政制度的宣傳和教育上，收集、整理和宣傳中央和地方在強(qiáng)化權(quán)力制約與監(jiān)督的有效制度及其運(yùn)行機(jī)制，以及遵守規(guī)則帶來的好處和違反規(guī)則導(dǎo)致的后果。

制度教育可以客觀呈現(xiàn)公職人員和普通公眾工作、生活中與廉潔相關(guān)的真實(shí)狀態(tài)，可以有效提升全體公眾的規(guī)則意識(shí)、公平意識(shí)和誠(chéng)信意識(shí)。清華大學(xué)廉政與治理研究中心和中國(guó)管理現(xiàn)代化研究會(huì)廉政建設(shè)與治理研究專業(yè)委員會(huì)在2018年組織發(fā)起的“中國(guó)廉潔創(chuàng)新獎(jiǎng)”評(píng)選活動(dòng)，每?jī)赡昱e行一次，在國(guó)內(nèi)外產(chǎn)生了積極的反響和示范效應(yīng)。獲獎(jiǎng)單位的廉政制度創(chuàng)新項(xiàng)目，涉及監(jiān)督監(jiān)管、透明公開等諸多方面，是很好的制度教育資源。

另一方面，構(gòu)建終身廉潔教育體系。廉潔教育應(yīng)該面向全社會(huì)、貫穿公民生命全過程。廉潔教育的對(duì)象不僅僅是公職人員，還包括普通公眾；不僅僅是成年人，還包括未成年人。現(xiàn)實(shí)中腐敗行為的產(chǎn)生，除了制度漏洞等客觀原因外，還有深刻的主觀原因，即官員在幼年和青少年時(shí)期沒有樹立起牢固的廉潔意識(shí)。培養(yǎng)孩子的廉潔思想，不僅能增強(qiáng)他們成年后面對(duì)腐敗誘惑的免疫力，而且會(huì)帶動(dòng)其家人和與之打交道的其他人，進(jìn)而促進(jìn)全社會(huì)廉潔意識(shí)的逐步形成。

總之，只有準(zhǔn)確把握廉政制度與廉潔文化的互動(dòng)關(guān)系，著力推進(jìn)廉政制度與廉潔文化建設(shè)的實(shí)質(zhì)性、關(guān)鍵性內(nèi)容，才能切實(shí)推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)不斷取得新的更大的勝利。

【本文作者為燕山大學(xué)公共管理學(xué)院教授、燕山大學(xué)廉政與治理研究中心主任；本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“新時(shí)代地方推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐探索、成效評(píng)價(jià)與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)”（項(xiàng)目編號(hào)：22ZDA035）階段性研究成果】

參考文獻(xiàn)

[1]過勇、任建明、何增科：《廉潔創(chuàng)新的中國(guó)實(shí)踐》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2022年版。

責(zé)編：周素麗 蔡圣楠／美編：石 玉