摘 要:進入全面推進鄉村振興新階段，如何重構鄉村治理共同體尤其是強化黨建對鄉村治理的引領性和統合性，亟須關注。當前，基層黨組織弱化、虛化、邊緣化以及基層黨建與鄉村治理“兩張皮”等問題仍然相當突出。為此，應深入考察黨建引領鄉村治理的實踐樣態、困境挑戰與發展趨向，提出優化思路和路徑。基于湖北英山、秭歸、宜城三縣（市）的案例分析，黨建引領鄉村治理可從四個層面進行優化，即提升基層黨建引領鄉村治理的組織力，增強基層黨建引領鄉村治理的輻射力，強化基層黨建引領鄉村治理的整合力，調適基層黨建與鄉村治理的耦合度。
關鍵詞:基層黨建 鄉村治理 黨建引領 鄉村振興
【中圖分類號】D267.2 【文獻標識碼】A
背景分析：黨建引領鄉村治理的實踐邏輯
在向第二個百年奮斗目標邁進的歷史關口，鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化，成為全黨全社會高度重視的重大問題。全面推進鄉村振興，需要充分發揮基層黨組織在鄉村治理中的引領作用，將黨的政治優勢轉化為基層治理效能。
黨的十九大報告指出，要“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，把“基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘”，強調了基層黨組織在鄉村治理中的重要地位。2018年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制”，再一次強調黨建引領在現代鄉村治理體系中的地位。2019年，中共中央印發《中國共產黨農村工作條例》，系統闡述了黨領導農村工作的體制機制，進一步凸顯了黨的領導在鄉村治理中的作用。同年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，細化了完善村黨組織領導鄉村治理的體制機制、發揮黨員先鋒模范作用的任務措施，為充分發揮基層黨組織在鄉村治理中的引領作用指明了具體方向。黨的二十大報告強調，要“增強黨組織政治功能和組織功能”，“堅持大抓基層的鮮明導向，抓黨建促鄉村振興，推進以黨建引領基層治理，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘”。
可見，在全面推進鄉村振興背景下，以基層黨建引領鄉村有效治理、推進基層治理體系和治理能力現代化，成為基層社會治理和發展的必然趨勢與有效途徑。
黨建引領鄉村治理是破解鄉村治理困境的重要舉措
除人口流失嚴重、基礎設施落后、產業發展薄弱等一般性治理難題外，現階段湖北省等中西部地區鄉村治理存在的更深層次的治理困境，成為倒逼黨建引領鄉村治理的重要因素。
一是組織困境。湖北省三面環山，山地多、平原少的地理特征造成了零散的土地經營模式，農村集體經濟薄弱，村民對于農村集體經濟的依賴性也不高；基層黨建邊緣化、黨員結構老齡化、黨建內容形式化等問題導致農村基層黨組織組織力不足，難以有效調動廣大村民參與鄉村治理。
二是發展困境。新型城鎮化背景下，人才、資金、技術等各類要素向省會城市和地級市等中心城市聚焦，加速了鄉村精英群體向城鎮的轉移，導致農村空心化日益加劇。盡管部分地區嘗試通過拉動企業投資、發展鄉村旅游等方式促進鄉村發展，但整體仍處于起步階段，鄉村振興缺乏長效發展機制。
三是文化困境。湖北省是涵蓋土家族、苗族、回族、侗族、滿族等少數民族的多民族省份，豐富的民族文化能夠為鄉村治理提供有效支撐。然而，城鎮化進程的加快沖擊了傳統價值理念，鄉村共同體日漸式微，對鄉村治理體系和地方文化傳統構成嚴峻考驗。
四是激勵困境。脫貧攻堅有效助推了偏遠山區實現脫貧致富，但也增強了部分村民對于政策制度的依賴心理，一定程度上削弱了村民參與鄉村治理的積極性。新形勢下，如何有效激發村民自治活力，形成多元共治的鄉村治理格局，成為鄉村治理的痛點與難點。
黨建引領鄉村治理是全面推進鄉村振興的內在要求
2022年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《鄉村振興責任制實施辦法》指出，堅持黨對農村工作的全面領導，健全黨委統一領導、政府負責、黨委農村工作部門統籌協調的農村工作領導體制，省市縣鄉村五級書記抓鄉村振興。基于此，湖北省先后出臺《關于深化新時代黨建引領加強基層社會治理的意見》《關于深入推進黨建引領鄉村治理促進鄉村振興的實施意見》等政策文件，構建起“四梁八柱”政策體系，形成“五級書記抓治理”工作格局，建立專項推進機制，各級黨委組織部門牽頭抓總，職能部門協同聯動，形成“一盤棋”，大抓黨建、大抓基層、大抓治理的導向更加鮮明，黨建引領城鄉基層治理取得了新進展、新成效。2022年，湖北省委辦公廳、省政府辦公廳發布《關于開展美好環境與幸福生活共同締造活動試點工作的通知》，每個縣（市、區）確定5—10個城鄉社區作為試點，堅持黨建引領、群眾主體，把黨的領導貫穿共同締造活動全過程、各方面，為充分發揮村黨組織引領功能、構建共建共享的鄉村治理格局提供了新的發展機遇。
黨建引領鄉村治理是實現治理效能轉化的有效路徑
在全面推進鄉村振興背景下，適應城鄉融合發展的新趨勢，需要充分發揮農村基層黨組織協調各方、融匯資源、創新引領的作用，黨建引領鄉村治理是實現基層黨組織的組織優勢轉化為鄉村治理效能的有效路徑。遵循這一思路，湖北省在實現基層治理效能轉化方面也積累了較好的基礎和條件：一是基層黨組織隊伍日益壯大。湖北省選拔933名“五方面人員”進入鄉鎮領導班子，持續選派駐村工作隊1.2萬支、駐村干部4.26萬人。二是基層黨組織架構不斷完善。湖北省健全“村黨組織—網格黨支部—塆組黨小組—黨員中心戶”的黨組織架構，村黨組織書記“一肩挑”比例達到99％以上。三是村集體經濟發展持續向好。湖北省把發展村級集體經濟納入實施鄉村振興戰略實績考核內容，壓實縣級黨委主體責任，按每村50萬元標準，扶持3770個村發展新型集體經濟，高標準建設101個紅色美麗村莊。
案例分析：黨建引領鄉村治理的實踐樣態
以精準理念為導向優化黨建引領鄉村治理主體
堅持和加強黨的全面領導是新時代黨的建設的重要特點之一。如何在新發展階段推動黨建引領鄉村治理主體提質增效亟需尋找應變之道。湖北省英山縣將“精準”理念貫穿于基層黨建全過程，這不僅是建強農村戰斗堡壘不可或缺的重要維度，更是實現第二個百年奮斗目標的重要抓手。
第一，以精準理念變革基層黨員的分類管理方式。結合農村黨員隊伍建設實際，根據黨員的身份、從業情況、健康狀況等特點，按照有利于黨員教育、管理和作用發揮的原則，將農村黨員劃分為在職黨員、無職黨員、流動黨員和年老黨員四種類型，以此提醒黨員嚴格要求自身素養，積極發揮模范帶頭作用。
第二，以精準理念創新基層黨員的責權利體系。在科學劃分黨員類型的基礎上，根據不同類型黨員的現實訴求制定相應的責任體系，構建黨員聯系群眾的體制機制。尤其流動黨員不僅需要參與村莊黨建工作，而且需要發揮聯系、關愛在同一區域務工的本村村民，有效破除了黨建引領對內不對外困境，增強了黨建引領下的村莊共同體的凝聚力和向心力。
第三，以精準理念優化基層黨員的考核評估體系。在黨員分工明晰的前提下，把村莊公共事務的貫徹落實作為考評黨員的標準，采取“團隊初評+個人補評+支部定評”的透明化流程展開，設定“合格黨員”“好黨員”“特殊貢獻”得分標準。
以規模適度為準則重構黨建引領鄉村治理單元
面對山區縣域基層治理的現實困境和鄉村發展的內在需求，湖北省秭歸縣將“大單元”的村民自治延伸至“小范圍”的村落治理，有效化解了農村社會“神經末梢”管理缺位和失靈問題。
第一，以群眾利益為依據劃分治理邊界。秭歸縣基于地緣、血緣、親緣、利緣、文緣等關系網絡，本著“地域相近、產業趨同，利益共享、有利發展，規模適度、群眾自愿”原則，打破區劃限制，按照30-50戶、地域面積1-2平方公里的規模，以“一灣”“一埫”“一坡”“一壩”等為基本治理單元，將全縣167個行政村、1152個村民小組，科學劃分為2035個自然村落，為村級黨組織精細化治理、村落群眾利益共聯提供了現實可能。
第二，以黨建覆蓋為核心構建治理體系。在村落內部，按照“村落黨員3人以上的單獨組建黨小組，不足3人的與鄰近村落組建聯合黨小組”標準，積極延伸黨的組織觸角，推動組織覆蓋向村落一級拓展，在全縣組建1643個黨小組，覆蓋所有村落。在組織全覆蓋的基礎上，構建起由村黨組織主導、村落黨小組負責、村落理事會承接、群眾參與的“黨建引領、三級架構”基層組織體系，即以“村黨組織—村落黨小組—黨員”為主線的黨建引領體系和以“村委會—村落理事會—村民”為支撐的群眾自治體系。
第三，以村莊發展為導向推動治理有效。嚴格落實以村落為單元召開群眾會議，民主推選村落“兩長八員”（即村落黨小組長、理事長，經濟員、宣傳員、幫扶員、環保員、調解員、管護員、張羅員、監督員）。根據工作能力大小，一人可以兼任多員，提倡村落黨小組長兼任理事長，推薦黨員兼任村落“八員”，增強村落一級組織黏合度，推動村落群眾廣泛參與集體事業。
以數字技術為載體創新黨建引領鄉村治理方式
數字技術作為促進鄉村治理現代化和精細化的重要手段，為實現鄉村治理有效目標提供了技術動能和外部驅動力。湖北省宜城市抓住數字技術帶來的新機遇，加快實施數字鄉村建設，堅持“黨建引領基層”原則，依托數字化平臺加強基層黨組織建設，運用新技術提高基層。
第一，以數字技術搭建治理窗口。宜城市與企業合作搭建數字化治理平臺——“百姓通”，把村民最關心的村級采購、財務管理、工程管理、勞務用工、困難救助等事項在平臺公開發布。開設村務公開、征求意見、村民辦事、村民交流、矛盾化解5個模塊，村民拿出手機就能“一鍵反映”相關問題，“你點我辦”功能實現群眾“點單”、村委“接單”、黨員辦事，申請人還可以在事項辦結后進行線上評論，對村莊日常工作進行監督、提出建議。
第二，以數字技術優化治理流程。通過把紛繁復雜的村級事務標準化、具象化，讓鄉村治理工作可量化、有抓手，將農村基層治理由“村里事”變成“家家事”，由“任務命令”轉為“激勵引導”，推動鄉村治理的精細化、科學化、透明化、規范化水平。
第三，以數字技術提升治理效能。基層黨組織通過民主程序把農民日常行為評價形成積分，給予相應精神鼓勵或物質獎勵，形成一套激勵約束機制。通過積分制管理把鄉村治理與產業發展、農村人居環境整治、基礎設施建設、生態環境保護、文明鄉風培育、扶貧濟困等鄉村振興的重點工作有效融合，提升了鄉村治理效能。
黨建引領鄉村治理的困境與挑戰
基層黨組織動員群眾參與鄉村治理的能力不強。隨著城鎮化、市場化進程的加快，基層組織體系賴以建立并運行的社會基礎發生改變，導致農村基層黨組織動員群眾參與鄉村治理的能力削弱。主要體現為兩個方面：一方面，受村黨組織自身能力和村莊經濟狀況的制約，各村黨組織通過產業發展帶動群眾參與的號召力參差不一。當前湖北省農村經濟發展以種植茶葉、藥材、果蔬等第一產業為主，產品附加值低、產業鏈條較短、產業發展有待進一步融合，難以為吸引人才留鄉返鄉下鄉并帶動群眾參與鄉村治理提供持久動力。另一方面，部分農村基層黨員干部受官僚主義思想影響，民主作風發揚不夠。盡管不少農村基層黨支部書記或支委憑借致富帶頭人的優勢，帶動了鄉村產業發展壯大，但缺乏對村級干部的有效激勵、督促和監督，村民分紅的多寡公平和脫貧致富的帶動程度等全憑干部個人認知，由此削弱了農村基層黨組織動員群眾參與鄉村治理的公信力和實效性。
基層黨組織嵌入鄉村治理的程度不足。秭歸縣等地結合自身實際，圍繞村落自治探索“兩長八員”制度，充分發揮了鄉賢在鄉村治理中的帶動作用。盡管治理重心的下移推動了資源和服務向自然村落下沉，但并未實現基層黨組織有效嵌入村莊。在鄉村治理重心下移的過程中，如何妥善處理村民微自治組織與村“兩委”的關系，確保基層黨組織在治理單元細化后的領導地位，成為黨建引領鄉村治理的重要挑戰。村落理事會是受縣委號召、村委會引導的群眾自我服務型自治組織，其本質是自治下沉的產物，內部成員沒有相配套的制度權力和資源動員能力，其事務處置具有自發性和隨意性。由于村落理事會與村“兩委”的關系沒有明確的制度規定，不利于黨建引領鄉村治理的長效發展，一方面村落理事會代行了村“兩委”的許多職能，但缺乏相應的監督和激勵機制，參與鄉村治理的后勁不足、持續性不夠；另一方面農村基層黨組織嵌入村落理事會的程度不深，難以確保治理單元細化后的村民自治方向不偏離。
基層黨組織統籌資源投入鄉村治理的力度不均。伴隨信息技術的日新月異，鄉村社會精英借助數字平臺及其相應的資源配置機制進而構建新型利益共同體，調適或打破原有的村莊權力格局，提升了基層黨組織的統籌動員能力。不過，以數字技術為載體的基層黨建和治理體系也顯現一些新困境：一是數字技術在對部分原有黨建場景、流程進行數字化改造時存在同質化問題，難以針對鄉村實際需求因地制宜進行設計和調整，與鄉村發展需求適配不強；二是資本驅動下的基層黨建具有差異性和不可控性，以盈利為導向的第三方機構根據金額決定數字技術服務的質量、范圍和價位，可能造成數字化鴻溝，甚至引發新一輪非均衡境況，影響農村基層黨建效能；三是數字化黨建通過網絡平臺動員黨員，將基層黨建工作全盤納入數字化平臺，容易導致黨內關系不斷網絡化、虛擬化和離散化，拉大基層黨組織與黨員群眾的距離，使得基層黨組織難以及時準確掌握黨員群眾的實際需求。
基層黨員管理服務體系與鄉村治理體系融合不深。英山縣等地探索實施的黨員分類管理機制，為有效發揮農村黨員的模范先鋒作用、切實緩解基層工作負擔提供新契機，調動了不同類型黨員參與鄉村治理的積極性和主動性，但也存在不少進一步提升和優化的空間。一方面，農村黨員分類管理體系與鄉村治理體系的融合度不夠。除參與“三會一課”“民主生活會”“主題黨日”等活動外，黨員分類管理機制要求黨員花費更多的時間和精力投入鄉村治理，但卻忽略了留守黨員的結構失衡和流動黨員“糊口”導向的現實性問題，以及黨員基本生活需要與公共事務參與之間的結構性矛盾。另一方面，農村黨員參與鄉村治理缺乏長效激勵機制。與村“兩委”干部有轉移支付工資相比，農村普通黨員參與黨建工作和公共事務沒有相應的補貼，也缺乏配套制度和權利保障，僅僅依賴于精神層面的正負面獎懲機制，難以應對基層黨建的長效發展和復雜多變的鄉村關系。
經驗啟示：黨建引領鄉村治理的優化路徑
提升基層黨建引領鄉村治理的組織力
第一，增加農村基層黨建的新鮮血液。發掘村莊內的先進分子，動員更多的精英群體成為黨組織的延伸力量；吸納思想活躍、有創新力的年輕群體加入黨組織，參與鄉村建設。第二，鞏固農村基層黨建的物質基礎。結合本地資源條件，充分發揮基層黨組織的組織動員優勢，因地制宜發展鄉村產業，通過吸引投資、引進技術、產旅融合等方式延長產業鏈、提升產品附加值，實現群眾增收致富，不斷吸引本地人才回鄉發展。第三，強化農村基層黨建的責任擔當。進一步建立健全農村黨建工作責任制，形成分工得當、權責明晰的黨建工作責任清單，加強對黨支部書記的監督，強化農村基層黨組織在帶動村民致富、實施幫扶救助等方面的責任。同時，暢通基層黨組織與農民群眾溝通聯絡的渠道，鼓勵基層黨組織開展民意征集，夯實農村黨建的群眾基礎。
增強基層黨建引領鄉村治理的輻射力
在合村并居、合村并組和治理重心下移的背景下，妥善處理好基層黨組織與鄉村微組織的關系，拓寬農村基層黨建引領鄉村治理的輻射范圍和能力。一方面，充分彰顯鄉村微組織的自治功能。根據所處區域的地形特點、產業優勢、村民需求和文化傳統等因素，因地制宜調整治理單元和重心。以宜居宜業和美鄉村建設為依托，合理劃分調整村民小組，挖掘培育村灣、村落小組長，充分發揮黨員干部、致富帶頭人、新鄉賢等精英群體的模范帶動作用，為提升基層治理效能奠定更扎實的組織和群眾基礎。另一方面，注重強化基層黨組織的引領作用。以村黨組織為核心，搭建覆蓋所有黨員的黨小組，通過黨小組實現對黨員的政治引導、思想引領和組織教育，將黨的領導貫穿鄉村治理各方面、各環節、全過程。明確鄉村微組織與村“兩委”的權責關系，探索建立兩類組織的交流制度，強化基層黨組織對鄉村微組織的引領作用，增強黨組織的群眾組織力和社會動員力，為微組織發展提供治理資源。
強化基層黨建引領鄉村治理的整合力
資源分配公平性構成了影響村民參與鄉村治理的關鍵要素，利益相關度越高、分配公平性越強，村民參與村莊公共事務和基層治理的積極性與主動性越強。為此，在基層黨建引領鄉村治理的過程中，應著力強化并提高基層黨組織的整合能力和協調能力。一是將自上而下的資源分配與自下而上的村民需求有機結合。在搭建數字化黨建平臺的過程中，注意將需求反饋環節有效納入進來，增強資源下鄉分配的透明度，提升村民對資源分配的公平感知，有效激發村民參與鄉村治理積極性。二是加強對數字黨建的財政支持力度。在以縣（市、區）為單位統籌數字平臺建設的基礎上，給予鄉村一定的資金和權力，推動各村結合本村實際情況調整數字平臺內容設置，更好發揮數字平臺在加強基層黨建、提升治理效能方面的作用。三是探索多樣化村民參與渠道。探索民主協商議事會、居民說事點、民聲心愿墻等形式多樣、生動鮮活的參與平臺和渠道，避免年齡較大村民或文化程度較低村民因技術操作問題被排除在外，提高資源分配的公平性，引導村民積極有序參與。
調適基層黨建與鄉村治理的耦合度
鄉村振興不僅需要黨員干部等政治社會精英的“理性自利”，而且更需要塑造公共精神和集體觀念，協調好個體利益與集體利益的關系，以合作共贏推進鄉村建設。一方面，不斷培養黨員的村莊共同體意識。通過學習教育、專題培訓、實踐訓練等方式，增強黨建引領下的黨員協同意識，激發黨員為村莊建設獻言獻策的熱情，從而將農村黨建由村“兩委”唱“獨角戲”轉變為全體黨員共同參與的“大合唱”，提高農村黨組織的整體工作效能。另一方面，拓展黨員參與鄉村治理的渠道。進一步細化和完善黨員分類管理制度，探索黨員參與鄉村治理的多樣化方式，將黨員分類管理與關懷幫扶、技能培訓、產業發展等有機結合，科學設置黨員承諾事項，鼓勵黨員帶動家屬共同參與鄉村治理。優化黨員激勵機制，注重對弱困、年老和流動黨員的關懷幫扶，推動黨員分類管理制度的制度化、規范化、程序化。
【本文作者為 李海金 中國地質大學（武漢）馬克思主義學院副院長、黨的建設與社會治理研究中心副主任、教授，楊振亮 中國地質大學（武漢）黨的建設與社會治理研究中心副研究員；本文系國家社科基金重大項目“新時代新階段推進中國特色社會主義政治制度自我完善和發展研究”（項目編號：21ZDA125）階段性成果；中國地質大學（武漢）馬克思主義學院博士生劉珊對本文亦有貢獻】
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責編：馮一帆 ／美編：石 玉