【摘要】“三個區分開來”堅持唯物辯證法，科學把握了矛盾的客觀規律性，從事物本身的對立統一角度揭示了現象背后的本質。我們需要領會“三個區分開來”的深刻內涵，辯證分析實踐中出現的問題，綜合研判、科學精準地區分先行試錯、探索失誤、無意過失的容錯糾錯行為與明知故犯、違反禁令、謀取私利的違紀違法行為的邊界，從而在實踐中強化底線意識、明晰權責邊界、完善制度激勵，為勇于擔當者、敢于試錯者、大膽創新者保駕護航。
【關鍵詞】“三個區分開來” 容錯糾錯 底線意識 權責邊界 制度激勵
【中圖分類號】D262.6 【文獻標識碼】A
干部是黨和國家事業成功的關鍵變量，政治路線確定之后，干部就是決定的因素。中國特色社會主義進入新時代，我們所面臨的許多問題與困難都是未知不可預測的，改革已經進入深水區，攻堅克難、敢闖敢試才可能找到出路；畏首畏尾、停滯不前很難取得成功。破除改革路上的荊棘藩籬，尋求新發展之路，需要大批拼勁十足、大膽嘗試、勇于開拓、銳意進取的實干家。但在實踐中，由于受到外部復雜環境的影響，當前干部隊伍建設中存在一些問題，主要表現為：少數黨員干部思想包袱重，謹小慎微，“前怕狼、后怕虎”；少數黨員干部消極不作為，尸位素餐，“當一天和尚，撞一天鐘”；少數黨員干部在工作中四處碰壁，動輒得咎，從而認為“木秀于林，風必摧之”；少數黨員干部創新意識不夠強，畫地為牢，“原地打轉，不敢越雷池一步”。
2023年1月9日，習近平總書記在中國共產黨第二十屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上發表的重要講話中指出：“要堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，堅持‘三個區分開來’，更好激發廣大黨員、干部的積極性、主動性、創造性，形成奮進新征程、建功新時代的濃厚氛圍和生動局面。”“三個區分開來”，即要把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。
“三個區分開來”堅持唯物辯證法，科學把握了矛盾的客觀規律性，從事物本身的對立統一角度揭示了現象背后的本質。針對當前干部隊伍中存在的問題，堅持“三個區分開來”就是要求各級黨政部門在干部管理過程中，認清復雜現象背后的本質，抓住問題的重點，科學合理地把握是與非、對與錯、正當與違規、合法與非法之間的界限，用好精準問責與容錯糾錯的游標卡尺，從而堅持嚴管與厚愛結合、激勵與約束并重，教育引導有的黨員干部放下包袱、輕裝上陣，不斷銳意進取、擔當作為。
要把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來
“人非圣賢，孰能無過。” 黨員干部在工作中出現失誤或過錯在所難免，不能因為害怕出錯就不敢作為，不作為肯定不會出錯，但實際上是更大的錯誤。改革創新就一定會有風險，許多偉大的實踐都是“摸著石頭過河”的結果。前途坎坷，不可能一帆風順，重要的是在哪里跌倒，就在哪里爬起來。“吃一塹、長一智”，汲取失敗的教訓，才能獲得成功。鄧小平同志指出：“有的人怕字當頭，不敢辦事，不敢講話，怕講錯了挨批。共產黨員為什么怕？為什么不敢講話？為什么不敢負責任？這樣，難道自己就沒有責任？……要敢于負責，不要怕。錯誤難免，有錯誤應該批評，改了就好。”作為組織部門，需要為干部提供試驗的機會，鼓勵干部敢闖敢干事。經驗是在實踐中積累起來的，不能一犯錯誤就貼標簽、扣帽子，需要鼓勵犯過錯誤的干部放下包袱、輕裝上陣、再接再厲。
但是，對于明知有錯，還以“試錯”為幌子的卻不能縱容或包庇，二者之間需要涇渭分明，嚴肅對待。少數黨員干部明明知道底線在哪里，違規界限所在，卻打著“改革”“創新”“試錯”之名，行違紀違法之實。“無心之錯”與“違心犯錯”一步之遙，不可逾越。缺乏經驗、先行先試的“底線”在于黨紀與國法的令行禁止。黨內法規與國家法律明確限制和禁止的事項，絕對不可觸碰，這是帶電的“高壓線”。少數黨員干部在先行先試中就已經認識到了錯誤，但卻不敢承認錯誤，擔心上級領導和組織部門知道后影響自己升遷，反而試圖遮掩，知錯不改、欲蓋彌彰，最后導致錯誤造成的損失越來越大。還有少數黨員干部不做調查研究，一意孤行，大張旗鼓地推行“改革舉措”，搞“形象工程”，從而損害百姓利益。各級黨政部門需要擦亮眼睛，仔細甄別“錯誤”的性質，避免混淆視聽，“容錯”不是保護傘，不能搞紀律松綁，堅持有錯必改、有過必究。
把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來
隨著改革進入深水區，許多未知領域只能“摸著石頭過河”，沒有現成的經驗可供借鑒。試點先行的目的在于驗證改革措施的可行性，“試錯”的案例有時比“成功”的案例更有價值。在一定程度上，試點先行不僅可以避免未來的決策失誤，還可以防止將來損失的擴大。探索性試錯能夠為黨員干部大展拳腳、開拓創新提供施展空間，適度賦予其相對寬松的裁量權，從而更有利于調動黨員干部改革創新的積極性。如某地方政府為了快速解決棚戶區改造中遺留的歷史問題，創新性地設計了政府實地辦公會的形式，解決了一些疑難爭議問題，這種創新形式可能不太符合正常程序，但也未突破上級部門的禁止范圍。雖然相關紀檢監察部門接到舉報違規線索，但經過查實后發現，該事件中的干部并未謀取任何私利，而該棚戶區改造中問題的最終解決的確使大多數群眾獲益，群眾評價非常高。本著容錯的制度設計，這樣的探索性改革理應得到支持和鼓勵，允許改革創新者在一定條件下不因改革、創新中的某些“失誤”或“錯誤”而受到責罰，從而抑止改革創新的動力。推崇改革創新首先意味著接受創新的“創造性的破壞”，將改革創新風險視為改革創新的正當成本。①
但是，如果上級已經明令禁止了，錯誤出現了仍然我行我素，就是踩到了“底線”、觸碰了“禁區”，其性質就發生了根本性的轉變。對于黨紀國法和上級已經明確限制或禁止的事，黨員干部不能置若罔聞，不顧黨紀國法和上級規定蠻干，這種行為并不是正常的探索性試驗，而是胡作非為、恣意妄為。如中央八項規定出臺后，還有少數干部依然違規公款旅游，接受可能影響公正執行公務的宴請和旅游安排；少數干部以調動下屬積極性為由違規以“獎金”名義發放津補貼福利、違規公款吃喝等，在社會上造成了惡劣影響。還有少數干部充當“老好人”，對下屬干部的違紀違法行為“睜眼瞎”，嘴上反復強調的是“寬容”，其實是“縱容”，貽害無窮。這種無底線、無原則、無立場的包庇與掩飾錯誤，不是在保護犯錯的干部，而是在一步一步地把他們推向違紀違法的深淵。
把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來
無意過失是指行為人并非主觀故意，卻產生一定危害后果的行為。在法律意義上，過失是指應當預見自己的行為可能造成一定的危害后果，由于疏忽大意而未能預見或雖已預見卻過于自信能夠避免，以至于發生危害后果。在推進改革進程中，發展本身就帶有風險性因素，人們對于這些風險性因素的認識可能會超出一般的理性范疇。無意過失表明干部在主觀認知上有一定不足，有的黨員干部因自身能力不足，可能難以提前預見損害性后果，同時自身也不希望危害后果的發生，所以從主觀上看，其過失并非故意為之。“心底無私坦蕩蕩。”只要黨員干部秉持初心、一心為公，即使在事業發展中偶有無心之失，也需要組織給予包容和鼓勵，不能完全否定。習近平總書記指出：“說到底，無私才能無畏，無私才敢擔當，心底無私天地寬。……‘疾風識勁草，烈火見真金。’為了黨和人民事業，我們的干部要敢想、敢做、敢當，做我們時代的勁草、真金。”
少數黨員干部若本身存有私心，其錯誤就不能被判定為“無意之失”。為謀取私利的違紀違法行為，是指行為人主觀上故意而為，為了追求個人私利而觸犯黨紀國法底線的行為。區分黨員干部在推進發展中的“無意過失”與“故意為之”兩類行為，關鍵需要看其行為的出發點是為了推動改革發展還是為了謀取私利。如果是為了謀取金錢、榮譽、權力、地位等私利，不管其對改革本身有益還是無益，都不能姑息縱容。“容為公之失，不赦為私之罪。”為公還是為私是一條有效的甄別標準，這就要求理性地看待少數黨員干部所犯的錯誤、最終造成的后果，需要對錯誤事實產生的原因、行為人的主觀動機進行綜合研判，防范少數干部充當“兩面人”，陽奉陰違，表面上一套，背地里一套。在實踐中，有少數干部在招標過程中，背后收受賄賂泄露關鍵信息，而在工作中裝無辜，“大意了，我真沒有考慮到會出現這種情況”。少數領導干部護短，為下屬開脫罪責：“算了吧，誰沒有點毛病，以后改了就還是好同志。”這樣的領導干部好像是寬容大度、關愛下屬，但這種無原則、不甄別區分的“護犢”做法其實混淆了無心之失行為與故意謀利行為，只會容惡護私，從而滋生更加嚴重的違紀違法行為。
堅持“三個區分開來”，需要強化底線意識、明晰權責邊界、完善制度激勵
第一，強化底線意識，“底線”就是黨員干部必須遵守的黨紀和國法兩條紅線。黨規黨紀是管黨治黨的硬約束，是所有黨員必須接受的紀律約束。依規治黨，首先需要把紀律和規矩立起來、嚴起來、執行起來。全面從嚴治黨就是要把黨的紀律和規矩挺在前面，用紀律和規矩管住大多數。法律是國家意志的體現，任何人都不能有凌駕于法律之上的特權，共產黨員更是需要遵守國家法律。“三個區分開來”劃分了三種情況的“禁為”行為，都把“違紀違法行為”作為不能觸碰的底線，即明知故犯的違紀違法行為、上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為、為謀取私利的違紀違法行為。心存畏懼，行才有所止。底線存于黨員干部的心中，才會敬畏黨紀與國法的威嚴，才能放心大膽干事業，從而堅守初心和使命。底線是干部頭上的“緊箍咒”，常修為政之德，常思貪欲之害，常懷律己之心。守不住底線，無論謀了多少事，付出多少心血，取得多大的政績，卻可能會因觸碰黨紀國法底線而走上腐敗的道路。
強化底線意識，一是進行思想錘煉，堅定理想信念。道德觀念、人生理想、政治信仰是守住底線，拒腐防變的思想基石。干部干事業需要先樹立良好的政治導向，增強政治敏銳性，提高政治鑒別力。二是提升理論學習水平，強化思想建設，首要任務是加強思想政治教育，關鍵是教育管理好黨員干部。“兩學一做”學習教育，基礎在學，關鍵在做。堅持問題導向，學要帶著問題學，做要針對問題改，把合格的標尺立起來，把做人做事的底線劃出來，把黨員的先鋒形象樹起來，用行動體現信仰信念的力量。三是提高底線風險意識，警鐘長鳴。風險意識要求黨員干部在改革發展中把握好“有為”與“勿為”的分寸，既不回避錯誤，也不遮掩失誤，更不能趁機謀私利。黨員干部在對待大是大非的關鍵問題上，需要立場鮮明，是非與對錯，絕不能混淆。正如《大學》所言：“知止而后有定，定而后能靜，靜而后能安，安而后能慮，慮而后能得。”這里的“止”，既是一種理想目標，也是一種底線要求。
第二，明晰權責邊界，“邊界”是指權力與責任需要有合理界限和區分標準。正當合理的行為都是限定在合理邊界內，一旦越界，就會構成違紀違法行為。界限不清，就無法有效區分是“為公”還是“為私”、“無心”還是“有意”、“鼓勵”還是“禁為”的邊界。堅持“三個區分開來”，本身就是一種判定合規合法行為與違紀違法行為的方法，也是一種權力與責任之間邊界劃分的標準。在改革發展中，需要為黨員干部擔當作為、敢闖敢試、不斷試錯的行為賦權，給予其大展拳腳、不背包袱的自由裁量空間，既賦予干部正當合理的權力，又需要防范干部以容錯為幌子，實則以權謀私、公權私用，最終違紀違法。堅持“三個區分開來”，就是需要進一步明晰權力與責任，把權力與責任置于合理的范圍內，不越界、不混淆、不泛濫。真心做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，就自然能夠大公無私、坦蕩做人。
明確權責邊界，其一，建立合理的權責清單制度。清單制度要求各級黨政部門根據職責范圍、崗位特點，具體明確權力設置的制度依據、行使主體、運行流程及對應的責任，以清單形式公示于眾，從而形成邊界清晰、權責明確、分工合理、運轉高效、程序透明的權責體系。其二，保障權力與責任的對等與平衡。《禮記·中庸》講：“中也者，天下之大本也；和也者，天下之達道也。致中和，天地位焉，萬物育焉。”權力與責任各執一方、各遵其道、各守其位，才能達致均衡。既鼓勵干部放下心理上的包袱，不被過度問責羈絆其手腳，又鼓勵其積極作為，不斷開拓進取，就需要平衡好權力與責任之間的度與量，達到最佳的權責比例。其三，強化監督問責，筑牢遏制腐敗滋生蔓延的“堤壩”。權力離開了監督，肯定要“生銹”、要出事。對待打著改革的旗號，謀取私利的違紀違法行為，發現一起查處一起，用好監督問責這把利劍。習近平總書記指出：“對違規違紀、破壞法規制度踩‘紅線’、越‘底線’、闖‘雷區’的，要堅決嚴肅查處，不以權勢大而破規，不以問題小而姑息，不以違者眾而放任，不留‘暗門’、不開‘天窗’，堅持防止‘破窗效應’。”
第三，完善制度激勵，制度激勵是一種內生的動力，是通過制度規范實現對黨員干部的方向引導、動機激發與行為強化，從而調動黨員干部擔當作為的主動性、積極性和創造性。新時代是奮斗者的時代，偉大事業因努力奮斗而成功，黨員干部靠奮斗而不斷成長。干事創業的良好氛圍是營造出來的，只有形成鼓勵黨員干部勇于擔當作為的激勵機制，才能激發出“不用揚鞭自奮蹄”的內生動力。堅持“三個區分開來”不僅靠嚴管、約束，更需厚愛、激勵，給予黨員干部更多的關愛與幫扶。厚愛與激勵更多體現為制度上激勵、政治上引導、工作上支持、待遇上保障、心理上關懷，增強黨員干部的榮譽感、歸屬感、獲得感。
形成配套合理、保障有力的激勵制度。首先，完善考核評價機制，確立能上能下的用人導向。各級黨政部門重視選拔敢于負責、勇于擔當、善于作為、實績突出的黨員干部，讓那些想干事、能干事、干成事的黨員干部有機會有平臺。進一步優化干部考核評價機制，堅持能者上、優者獎、庸者下、劣者汰，對不擔當不作為的干部，根據具體情節該免職的免職、該調整的調整、該降職的降職，使能上能下成為常態。其次，加大正向激勵力度，充分調動黨員干部擔當作為的積極性。把各項激勵措施落到實處，讓實干者真真切切地得到實惠。各級黨政部門需要從干部身邊的“柴米油鹽”處入手，關愛干部的生活、事業、家庭等切身利益。堅持精神獎勵與物質激勵相結合，注重職級、待遇、政績與能力、責任、付出掛鉤，不讓老實人吃虧，不讓實干者寒心。最后，健全容錯糾錯機制，建立澄清保護機制。對干部在改革發展中出現的失誤或錯誤需要綜合研判，用好容錯糾錯這桿秤，該容的要大膽容錯，不該容錯的堅決不容。各級黨政部門需要把容錯糾錯機制貫穿于監督執紀全過程、各方面，及時為敢于擔當作為者提供制度性保障，為擔當者擔當、為負責者負責。同時，加大對誣告陷害者的查處力度，建立污名澄清保護制度，為受到誣陷的干部正名，消除敢于擔當的干部的后顧之憂，真正做到“激濁揚清、懲惡揚善”，從而為勇于擔當者、敢于試錯者、大膽創新者保駕護航。
（作者為吉林大學行政學院教授、博導）
【注：本文系吉林大學廉政研究院專項課題“基層治理視域下基層監督治理效能提升研究”（項目編號：2022LZY002）的階段性成果】
【注釋】
①盧護鋒：《激勵功能視域下的容錯機制——法理解說與制度重構》，《行政論壇》，2022年第4期，第136頁。
責編/謝帥 美編/王夢雅
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