摘 要:當前，百年未有之大變局加速演進，全球經濟進入調整階段，現有的規則體系已經難以適應當前的國際貿易與投資形勢。全球經濟治理體系轉型、WTO改革深陷困境，加上中國高質量發展與全面深化改革的需要，使得推動以規則、標準為主的制度型開放成為中國推動高水平對外開放的戰略抉擇。穩步推動制度型開放既面臨以美國遏制和中美競爭為主的嚴峻挑戰，同時存在RCEP與“一帶一路”倡議等合作機遇。中國應持續推動自貿區建設與服務業開放，在加強同既有國際標準的融入與對接的同時，引領高標準經貿規則的制定，并充分利用國際制度平臺，為全球經濟治理積極貢獻中國方案。

關鍵詞:制度型開放 全球經濟治理 “一帶一路”倡議 高水平對外開放

【中圖分類號】F7 【文獻標識碼】A

在2022年世界經濟論壇視頻會議上，習近平主席指出：“中國將繼續擴大高水平對外開放，穩步拓展規則、管理、標準等制度型開放，落實外資企業國民待遇，推動共建‘一帶一路’高質量發展。”經歷了以“要素流動”為特征的第一輪對外開放之后，制度型開放成為推動我國高水平對外開放的新抓手，對于中國和世界經濟發展具有關鍵性意義。

推動制度型開放的現實必要性與重要意義

制度型開放是更大范圍、更寬領域和更深層次的對外開放，是百年未有之大變局下我國采取更加積極主動的開放戰略的重要戰略抉擇。

推動制度型開放是中國制定、對接高標準經貿規則的關鍵一步。烏拉圭回合談判成功將關稅及貿易總協定（GATT）升級為世界貿易組織（WTO），實現了多邊貿易制度的發展。WTO推動了國際貿易的投資與世界經濟的發展，成為重要的多邊貿易機制。習近平總書記高度評價中國加入WTO以來所取得的成就。在第四屆中國國際進口博覽會開幕式上，習近平主席指出：“加入世界貿易組織以來，中國不斷擴大開放，激活了中國發展的澎湃春潮，也激活了世界經濟的一池春水。”過去二十余年間，中國無疑從WTO中受益良多，實現了經濟的快速發展。但是當前世界貿易組織改革談判陷入困境，WTO改革面臨許多難題。美國在維護本國貿易利益和為全球貿易體系提供公共產品兩個方面都難以再有曾經的積極作為。相反，美國推動WTO諸多核心原則的改變，使其為美國的利益服務，造成了多邊貿易制度陷入混亂。此外，WTO改革中經濟議程政治化邏輯引發的成員國之間的競爭甚至對抗，改革議題成為部分成員國競爭的工具和對抗的武器。各方達成共識的難度增加，改革難以取得實質性進展。中國在全面深入參與WTO改革談判的同時，努力推動實施高標準經貿規則，積極構建更高標準、更大范圍的制度型開放，推動國際貿易投資自由化、便利化。除此之外，在推動對接高標準經貿規則的實踐上，中國一方面積極參與《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP），另一方面申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）與《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）等貿易制度，積極尋求高標準經貿規則的制定，使各方共享中國制度型開放帶來的機遇。

推動制度型開放是中國促進全球經濟治理體系轉型的可行方案。當前全球經濟治理格局加速轉型，呈現出治理主體多元化的特征。一方面，全球經濟治理體系領導缺位，美國提供貿易制度等公共物品的能力和意愿逐步下降，美國更加強調在貿易中維護自身的利益，而不再強調全球共同利益的促進。另一方面，中國、歐盟、東盟等行為體在全球經濟治理中的作用逐漸增強，新興行為體尋求積極主動參與推動貿易制度升級，全球經濟治理出現“東升西落”格局。在此基礎上，中國推動以制度型開放為基礎的高水平對外開放，積極主動制定相關規則、標準，倡導“互利共贏”式合作，不僅為全球化和全球經濟治理體系轉型注入強大動力，也為全球經濟治理與世界經濟發展貢獻中國力量。當前各國圍繞全球經濟治理體系規則制定展開激烈競爭，中國作為世界140個國家和地區的主要貿易伙伴，逐漸居于世界貿易網絡的核心，已經成為世界經濟治理中不可或缺的關鍵力量。習近平主席指出，中國“要加強發展政策、國際規則和標準的軟聯通，摒棄脫鉤、斷供、單邊制裁、極限施壓，消除貿易壁壘，維護全球產業鏈供應鏈穩定，攜手應對日趨嚴峻的糧食、能源危機，實現世界經濟復蘇”。因此，面對世界經濟治理規則主導權的競爭，中國推動制度型開放的戰略抉擇與實踐行動體現了負責任大國努力消解競爭，促進合作共贏的行為邏輯。

推動制度型開放是中國以開放促改革的需要，對于深化改革具有重要意義。以開放促改革是中國經濟社會不斷取得發展進步的重要法寶。對外開放帶來了過去40多年中國經濟的快速發展，同時推動了國內改革全面深化。當前，推動制度型開放有利于在以下三個方面深化國內改革。首先，制度型開放有助于促進我國市場經濟體制改革，建立高水平開放型經濟體制。高水平開放型經濟體制是以制度型開放為基礎的市場經濟體制，其首要問題是構建適應以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的更高水平開放的制度環境。這需要打通國內國際兩個市場，將國內外的市場與資源協調平衡，以“同步開放”帶動國內外經濟，以“聯動開放”實現優勢互補。推動市場機制改革的一大重點是國有企業改革：一方面，繼續深化國企三項制度改革，推動國有企業與市場經濟深度融合，激發國企活力。另一方面，一些高水平多邊貿易制度例如CPTPP在對國企的支持政策方面制定了新規則，為了促進企業公平競爭，對政府針對國有企業的補貼政策施加了更多約束。因此，為使國企在制度型開放中更好發揮作用，需要不斷推進國有企業規則改革，符合“競爭中立原則”的相關規定。其次，制度型開放有助于推動外商投資管理改革。中國在外資利用率上長期居于全球前列，實際使用外資規模穩定增長。推動制度型開放，需要持續優化外資營商環境，提高外資準入負面清單的精準度與包容性。最后，制度型開放有助于推動國家治理領域的深刻變革。對外開放在國家治理層面以建立開放型經濟治理體系、推進治理能力現代化為目標。發展制度型開放對于政府部門提出了新的改革要求，要求行政部門不斷提升治理能力，創新治理理念，深化放管服改革，發展完善制度型開放的政府監管機制，通過提升國家治理能力為制度型開放保駕護航。

當前中國推動制度型開放面臨的主要形勢與挑戰

當前，高質量服務業需求持續增加是中國國內面臨的基本形勢，加大服務業市場開放是推動制度型開放的重中之重，是中國增強國際市場競爭力的關鍵。在“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的新發展格局下，發展現代服務業，既是擴大內需、創造就業崗位的必然要求，也成為對接高標準經貿規則，推動高質量發展的重要渠道。2022年中國服務進出口總額59801.9億元，同比增長12.9%。2022年12月召開的中央經濟工作會議強調，“要擴大市場準入，加大現代服務業領域開放力度。”面對發展高質量服務業的需求，除了創新服務業開放政策設計、加快服務業對外開放步伐之外，還應當推動服務貿易區建設升級，主動對標高標準經貿規則，不斷提升產業鏈、供應鏈、創新鏈參與全球分工的水平。

國內自貿試驗區具有承擔對外開放壓力測試的試驗田作用，是推動貿易投資便利化的重要平臺。范圍規模持續擴大、配套機制不斷創新是當前中國自貿試驗區建設的兩個鮮明特征。2022年12月，國務院發布了關于同意在沈陽市、南京市、杭州市、武漢市、廣州市、成都市等6個城市開展服務業擴大開放綜合試點的批復。2023年1月10日，商務部公布了6個城市擴大開放綜合試點總體方案，各城市均承載了擴大服務業開放的主要任務，并根據自身的服務業發展基礎和資源的不同形成了差異化方案。地方政府通過加強自貿區自主性、提供政策激勵的方式鼓勵自貿試驗區積極探索機制創新。2022年5月1日起施行的《中國（北京）自由貿易試驗區條例》通過發展健全制度創新容錯機制的方式，推動自貿試驗區制度創新。

深化服務業對外開放與加強國內自貿區建設，成為區域自貿協定談判的基礎。當前，逆全球化思潮、貿易保護主義觀念等對全球化進程產生諸多不利影響，由此引發新的地區主義發展熱潮。作為一種區域貿易制度安排的自由貿易協定（FTA）是促進區域經貿合作的重要形式之一，在逆全球化思潮之下具有獨特優勢。中國已經與26個國家和地區簽署了19個自貿協定，自貿伙伴覆蓋亞洲、大洋洲、拉美、歐洲和非洲。圍繞自貿協定同其他國家展開談判是中國推動制度型開放的另一項重要任務。需要認識到，自貿協定談判是多元利益攸關方從自身政治經濟利益出發展開的多維度、多層次的博弈進程，既涉及到多邊貿易制度、規則、機制層面的經濟利益協調，也需要進行地區權力結構、國家安全等政治利益上的考量。

當前，中日韓自貿區和CPTPP是中國自由貿易區談判的主要任務。RCEP的順利運行為中日韓自貿協定的談判奠定了一定基礎、注入了積極因素，但日美日益緊密的合作關系與中日愈發微妙的政治關系為中日韓自貿談判帶來一定阻礙。CPTPP談判的難度相對較大，一方面仍需要中國繼續加強同高標準經貿規則的對接，另一方面需要協調其他參與博弈者的利益，排除美國因素對于談判的影響。以上兩個自貿區談判中，日本是中國自貿區談判博弈的主要對象。一方面，日本是亞太地區重要的經濟大國，中國和日本共處RCEP這一自貿協定之中，有利于雙方圍繞高標準規則展開更多實踐互動，或將為中日韓自貿協定的達成與中國加入CPTPP的進程注入一定積極因素；另一方面，日本是美國的重要盟友，同美國之間具有密切的戰略合作關系，在中美競爭背景下中日關系特別是日本對中日關系的認識和態度，一定程度上影響著中國的自貿區談判進程。

美國與中國之間的競爭對于中國穩步發展制度型開放具有不可忽視的影響。美國對中國采取了以遏制為核心的競爭戰略，在各領域開啟同中國的競爭，而這也成為中國推動制度型開放面臨的主要外部挑戰。

首先，美國在芯片等高科技領域采取“小院高墻”的產業政策，并同歐盟構建貿易和技術委員會（TTC），共同制定技術和貿易標準，名為保護本國高科技企業，實乃通過貿易保護方式遏制中國在高科技領域的發展。

其次，美國加快推動數字領域和新能源領域規則和標準制定。2019年美國與日本簽署《美日數字協定》，以加強雙方在數字經濟領域的協調與合作，在一定程度上加強了美國在數字貿易領域的優勢。2022年5月，美國正式啟動印太經濟框架（IPEF），該框架成為“小院高墻”戰略在亞太地區的進一步延伸。IPEF以數字經濟、基礎設施與脫碳等新興技術領域為合作重點方向，在數字合作上，強調“數字經濟中的高標準規則，包括跨境數據流通和數據本地化標準”，將數字標準領域的國際制度競爭進一步復雜化，并試圖在數字經濟領域實現“去中國化”，對中國發展數字經濟、推進制度型開放形成諸多挑戰。在新能源領域，美國通過《通脹削減法案》在鋰電池領域對中國形成了一些實質性限制，中國商務部提出該法案“嚴重擾亂國際貿易投資，破壞全球產業鏈供應鏈穩定”。

最后，為了同“一帶一路”倡議展開競爭，美國對于海外基礎設施投資表現出更大興趣，將2021年G7集團公布的“重建更好世界”倡議（B3W）升級為“全球基礎設施與投資伙伴關系”（PGII），進一步帶動私人資本投資海外基礎設施，試圖縮小中國政府和企業同亞太、非洲國家在基建領域的合作空間。美國作為衰落的霸權國家，希望通過各領域的遏制戰略和博弈陷阱擠壓中國的發展空間，損害中國的政治經濟利益。

當前中國推動制度型開放面臨的機遇

RCEP機制運轉良好，成為中國推進制度型開放的重要平臺。RCEP對于中國發展制度型開放具有重要作用。過去的一年內，RCEP合作初具規模，顯著促進了域內經濟發展，各國的福利水平也得到不同程度上的增長。作為目前最大規模的自貿協定，RCEP機制不僅能夠發揮國際制度為成員國提供信息、降低交易成本和不確定性等促進合作的作用，而且通過自身的條款與機制為各國提供了區域貿易機制框架與合作平臺，各成員國在RCEP機制內的實踐活動能夠推動貿易規則的不斷升級。特別是對于中國來說，通過RCEP機制既能加強同現有經貿規則的對接，也能主動尋求制定國際貿易領域的相關規則，使之符合成員國的整體利益，為全球經濟治理貢獻力量，推動全球經濟治理體系轉型。RCEP機制下推動各成員國之間貿易機制的協調和對接能夠有效促進我國制度型開放，也為我國推動中日韓自貿協定等自貿區談判注入積極因素，是中國推動制度型開放進程中的關鍵性機遇。中國應當通過RCEP機制繼續降低技術壁壘，加強貿易規則領域信息共享、標準協調、合格評定成果互認，以此應對化解外部挑戰。

“一帶一路”合作水平不斷深化，合作范圍、領域和質量穩步提升。“一帶一路”合作與發展制度型開放能夠發揮雙向促進作用。中國開創性地提出以平等互惠為核心的“一帶一路”倡議，與沿線國家開展各領域合作，不僅有利于增強雙邊經貿聯系，提升中國對外開放水平，而且有利于推動地區互聯互通，加強地區經濟整合與協調。截至2023年1月，中國已經同151個國家和32個國際組織簽署200余份共建“一帶一路”合作文件。“一帶一路”是中國穩步發展制度型開放重要的實踐平臺。面對美國因素等外部挑戰，中國應在“一帶一路”合作中應突出企業主體地位，打造制度型開放試驗區，不斷深化對外開放水平。首先，要不斷擴展“一帶一路”合作伙伴，擴大合作領域，深化合作水平，堅持“走出去”和“引進來”并重，提高“一帶一路”倡議的全球影響力。“一帶一路”倡議的特點是無任何加入門檻與額外條件約束，以互利共贏合作為核心要義，能夠不斷納入新的合作伙伴。在首屆中國—阿拉伯國家峰會開幕式上，習近平主席提出，中方要“堅定奉行互利共贏的開放戰略，推進高水平對外開放，推動共建‘一帶一路’高質量發展，以中國新發展為包括阿拉伯國家在內的各國提供新機遇”。其次，繼續擴大與“一帶一路”沿線國家基礎設施合作，以設施聯通為核心帶動多領域合作。習近平主席在G20領導人第十六次峰會上指出：“基礎設施建設在帶動經濟增長上發揮著重要作用。中國通過共建‘一帶一路’等倡議為此作出了不懈努力。中國愿同各方一道，秉持共商共建共享原則，堅持開放、綠色、廉潔理念，努力實現高標準、惠民生、可持續目標，推動高質量共建‘一帶一路’取得更多豐碩成果。”中國推動“一帶一路”海外基建合作，創新“一帶一路”投融資模式，以“一帶一路”項目帶動企業更好參與制度型開放，對于應對外部挑戰具有重要意義。

穩步推動制度型開放的建議

制度型開放是實現高水平對外開放的必由之路。推動制度型開放需要秉持高水平對外開放和高質量發展的基本要求，妥善應對制度型開放進程中面臨的挑戰，合理利用合作機遇，積極探索實施制度型開放的可行路徑。

首先，通過國內自貿區建設推動國內制度與國際制度的對接，并繼續擴大服務業開放水平。當前中國自貿區建設已經邁入提質升級階段，多個自貿區紛紛推出創新舉措，積極探索國內制度創新。但國內自貿區建設仍然面臨內外部挑戰，中國應當繼續加強高標準自由貿易網絡建設，適當提升地方政府創新自主權，加強自貿區建設制度創新能力，切實提升服務業開放水平。此外，應不斷總結自貿區建設中行之有效的措施和經驗，圍繞高標準經貿規則展開制度創新，通過制度改革和創新實踐充分發揮自貿區對于推動經濟發展和對外開放的積極作用。

其次，抓住RCEP與“一帶一路”倡議兩個重要合作機遇，不斷提升制度型開放水平。RCEP和“一帶一路”倡議既是中國推動高水平對外開放的重要實踐平臺，也是中國推動區域與全球經濟治理機制升級和治理體系轉型的制度平臺。在“一帶一路”合作中，應特別關注新基建合作，大力發展通信基礎設施等數字基建，加強區域信息流動水平，同時要注重合作機制建設，將更多高標準經貿規則引入“一帶一路”合作中，創新合作制度設計，為全球經濟治理貢獻更多中國方案。在RCEP機制中，要通過其高標準制度約束促進國內改革，加強國內對于高標準經貿規則的理解和認識，積極參與一些仍存在標準規則權威真空的新興領域內的制度競爭，諸如數字貿易、氣候變化、網絡安全和高科技等領域，加強對于這些領域的制度領導權對于化解來自美國等的外部挑戰具有戰略性意義。

最后，通過其他多邊機制推動制度型開放。國際制度因集中程度、授權程度等因素各異而具有不同的表現形式和功能特征。同時，相互依賴的增強也使得不同議題之間形成了紛繁復雜的議題網絡。因此，在通過RCEP和“一帶一路”倡議推動制度型開放實踐的同時，中國應通過其他經濟治理機制和其他制度平臺主動提供相關信息，爭取在與推動制度型開放的相關議題領域建立更多領導權，鞏固既有合作關系的同時，不斷深化全球和區域經貿合作，讓世界看到中國堅定不移推動制度型開放的決心。

【本文作者為 王宏禹，對外經濟貿易大學國際關系學院教授、國家安全與治理研究院研究員；彭昭男，對外經濟貿易大學國家安全與治理研究院研究員】

責編：董惠敏／美編：石 玉