【摘要】組建國家數據局是新一輪機構改革的亮點之一，是我國推進數據基礎制度建設、保障數字經濟高質量發展的重要舉措。組建國家數據局的時代背景是數據作為數字經濟時代的關鍵生產要素，為我國經濟社會的發展帶來了新的發展機遇，但是數據具有復雜的利益結構，因此如何進行數據確權和建構數據基礎制度是目前的關鍵問題。同時，數據管理體制面臨著分散治理問題、“安全”與“發展”的齟齬、地方數據管理機構不統一等現實困境。組建國家數據局是推進數據基礎建設的重要改革措施，國家數據局統籌了相關職能，聚焦數據宏觀發展；組成“1+1+n”的多部門協同治理格局，各司其職；為地方數據管理機構提供業務上的指導的同時尊重地方的合理創新，從而形成科學的縱向數據管理體制。
【關鍵詞】國家數據局 數據 信息數字經濟 數據安全
【中圖分類號】F49 【文獻標識碼】A
2023年3月，中共中央、國務院印發了《黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《改革方案》），對有關國家機關的機構設置與職能配置進行了統籌、重組與創設，力求構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系。其中，《改革方案》明確提出要組建國家數據局，負責協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設等職能。組建國家數據局是中央在數字經濟與數據要素市場蓬勃發展的時代背景下，針對現實中我國面臨的數據發展與數據管理的困局而提出的破局之策，是回應數字時代現實需求、應對數據產業現實挑戰的一次創新嘗試，有望為我國數字經濟發展帶來新機遇，促進我國數據要素市場進入一個科學發展的新階段。本文圍繞國家數據局這一機構改革舉措，從時局、困局與破局三個方面分別梳理我國數字經濟發展面臨的歷史機遇與現實痛點，分析國家數據局的職能配置與體系定位，從而提出優化我國數據要素市場治理體制機制、統籌數據資源整合共享和開發利用的未來展望。
組建國家數據局的時代背景
宏觀背景：數字經濟的發展機遇。以數據為核心的數字經濟，是如今世界經濟發展的核心領域。根據中國信息通信研究院發布的《全球數字經濟白皮書（2022年）》，數字經濟為全球經濟復蘇提供重要支撐，發達國家數字經濟領先優勢明顯，目前中、美、歐呈現出全球數字經濟發展的三極格局。不少國家將發展數字經濟、促進數據價值釋放作為關鍵任務。譬如，2022年7月英國更新了《英國數字戰略》，旨在通過數字技術、基礎設施和數據在未來幾年助推經濟增長和技術創新，其中在“數字基礎”部分提出要推出世界級的數字基礎設施，釋放數據的力量，并提出打造支持創新的監管框架，為人工智能、數據和數字競爭等領域提供監管優勢。又如，德國更新了《數字戰略2025》，試圖在數字技能、基礎設施及設備、創新和數字化轉型、人才培養等方面進一步提升數字化能力。
由此可見，數字經濟已經成為當今各國角力的重要領域。我國提出要大力發展數字經濟，牢牢抓住數字技術發展主動權，把握新一輪科技革命和產業變革發展先機。2019年，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》首次將“數據”列為生產要素。2020年，《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》首次將數據作為一種新型生產要素寫入中央文件中，與土地、勞動力、資本、技術等傳統要素并列。2022年1月，國務院印發了《“十四五”數字經濟發展規劃》，從頂層設計上明確了數字經濟及其重點領域發展的總體思路、發展目標、重點任務和重大舉措。2022年12月，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”），通過“一條主線、四項制度、四項措施”，充分實現數據要素價值、促進數字經濟發展。
微觀背景：數據的雙層結構與利益耦合。對于數字經濟而言，最關鍵的要素資源就是數據。我國是一個數據大國，具有數字經濟的發展優勢。根據國家網信辦發布的《數字中國發展報告（2021年）》，2017年到2021年，我國數據產量從2.3ZB增長至6.6ZB，在2021年全球占比9.9%，位居世界第二。數據的價值在于流通和利用，實踐中各地在積極探索數據的開發利用之道。譬如貴州、上海、北京、深圳等地已經開始在數據流通交易等方面開始了先行先試。以深圳數據交易所為例，截至2022年末，深圳數據交易所累計交易規模超12億元，交易場景61個，市場參與主體551家，覆蓋省市超20個。
但不可否認的是，數據要素市場的發展仍然面臨著較大難題，數據要素基礎制度尚未明確。其原因在于數據是數字經濟時代的特殊且復雜的客體，蘊含著復雜的利益主張，以至于在數據流通與數據保護之間形成了巨大張力，也導致實踐中的數據流通與共享無法暢通實現。雖然常常有人將數據與石油等傳統資源相提并論，但是數據的性質實質上不同于過去任何發展階段的傳統資源。以較受關注的個人信息數據為例，數據之上至少蘊含了兩種利益，一是數據處理者對數據享有的財產性權益，二是個人信息主體的個人信息人格權益。可以用“數據的雙層結構”理論理解這種關系①：數據是對信息的記錄，而信息是數據的內容。數據處理者與數據的內容主體各自享有不同的利益主張。數據根據內容的不同會涉及不同的利益。除此之外，數據也可能涉及國家主權和國家安全利益，因此各國立法都對數據跨境行為設定了數據安全審查流程。由此可見，數據是數字經濟時代的復雜客體，關涉多個方面的利益，因此在理論層面數據面臨著確權難題，進而制約了我國數據要素市場的發展②。
健全和發展數據體制的現實困境
數據界權問題是目前制約數據要素市場發展的重要因素，不論是數據各方利益的保護，還是數據的流通利用，都離不開數據基礎制度的確立。而數據不同于傳統的資源要素，其特征十分復雜，傳統的“所有權”式思路已經對此種數字時代的產物“無能為力”，在全球范圍內尚未形成成熟的解決方案。因此，“數據二十條”明確提出要“加快構建數據基礎制度”，而這一任務的實現并非輕而易舉。長期以來，我國數據產業面臨一些瓶頸，難以有效推進數據基礎制度的構建。
數據領域的分散治理。長期以來，數據領域的管理體制是分散治理模式，致使數據發展的推進面臨桎梏。有研究歸納匯總了國家數據局組建前數字經濟發展與數據行政管理職責劃分配置情況③：在中央層面，中央網絡安全和信息化委員會（黨中央的決策議事協調機構）是數字中國建設的頂層設計機構，負責網絡安全和信息化建設的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實。數字中國建設的重大戰略規劃和各個領域的政策法規制定則由中央網絡安全和信息化委員會的具體辦事機構中央網信辦（國家網信辦）、國家發展改革委員會、工業和信息化部等部門按照職責分工履行。除了數字中國建設之外，與數字經濟發展有關的權責職能還包括數字基礎設施建設、數字政府建設、產業數字化建設、數字化產業建設、網絡數據安全與監管等方面。這些方面分別由發改委、工信部、網信辦、國務院辦公廳、國安機關、公安機關等部門分工負責，交錯關系十分復雜。除此之外，上述職責在落實過程中還會涉及各個部門內部的不同司局或下屬單位，導致權責協調關系更加復雜。數字經濟領域的管理條線多，就難免會出現重復建設、多頭管理的現象，不同部門發布的各種政策之間的協調性就成了突出問題，這不僅導致監管效果有待改善，而且還給數據市場帶來過高的交易成本，抑制了數據市場的活躍度。④
“安全”與“發展”的價值張力。作為數字經濟時代的新興產物，數據之上耦合了各種復雜的利益，發揮數據要素價值時可能會侵害到相關主體權益，甚至會影響到國家和社會公共利益。在“安全”和“發展”兩種價值之間尋找平衡點，不僅是我國面臨的現實難題，也是世界各國都面臨的難題。一方面，數據作為數字經濟時代的關鍵要素，只有充分利用數據要素資源才能更好地發展數字經濟。作為數據大國，充分利用我國的海量數據規模，激活數據要素潛能，有利于增強經濟發展新動能，構筑國際競爭新優勢。另一方面，數據之上蘊含了各方的合法權益，在挖掘數據資源時應當尊重其上存在的各方利益。
我國從全國人大常委會做出的《關于加強網絡信息保護的決定》到《中華人民共和國民法典》，從《中華人民共和國網絡安全法》到《中華人民共和國個人信息保護法》與《中華人民共和國數據安全法》，逐漸走向對信息與數據資源的有序保護。從一系列立法變革歷程中，數據立法從無到有，數據權益保護程度從寬到嚴，數據利用機制在這之中也在不斷地創新與完善，可見“安全”與“發展”之間的價值博弈。下一個階段的任務就是在保證安全價值的前提之下，更大程度地促進數據要素的利用和數字經濟的高質量發展。為此，“數據二十條”明確提出，要“構建適應數據特征、符合數字經濟發展規律、保障國家數據安全、彰顯創新引領的數據基礎制度”。實現數字經濟的高質量發展，既要充分實現數據要素的價值，也要保障國家安全、維護人民的合法權益，這也是國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。
數據管理機構的地方探索。在國家層面的機構改革決定組建國家數據局之前，我國部分省市已經設置了一些與數據相關的機構部門，試圖通過設立專業職能部門來促進和激勵數據資源的開發利用。例如，北京、上海、江西、四川等省市設置了“大數據中心”；福建、海南等設置了“大數據管理局”；貴州、浙江等設置了“大數據發展管理局”；除此之外，還有天津市大數據管理中心、重慶市大數據應用發展管理局、廣東省政務服務數據管理局、廣西壯族自治區大數據發展局、江蘇省大數據管理中心、河南省行政審批和政務信息管理局、吉林省政務服務和數字化建設管理局、黑龍江省政務大數據中心、安徽省數據資源管理局等。除了上述省級大數據管理部門外，廣州、沈陽、成都、蘭州、廈門、武漢等市也先后成立了市級政府數據管理機構。地方政府設置大數據管理部門不僅順應了中央機構改革、契合數字政府發展的現實需要，更是符合大數據時代信息安全、數據共享，以及大數據相關產業規劃與發展的現實客觀需求的改革舉措⑤。
各地方數據相關機構的設置方式主要可以分為重新組建政府工作部門、由原有職能部門加掛牌子、由政府直屬或部門下設事業單位三種方式組建而成。此外，從上述列舉可知，各地各級的數據相關機構的名稱有所區別，顧名思義，其負責職能也有所不同，這也與它們的組建方式有著重要關系。譬如，以在原有職能機構上加掛牌子為組建方式的數據管理機構，根據“掛牌機構不得實體化單獨運行的機構編制原則”，必然會受到自身實體機構的影響。一方面，其可能借力于掛牌機構的既有職能與權力，而更好地發揮數據相關職能，但另一方面也有可能淪為一種形式化機構設置，無法切實發揮作用。再如，一些地方選擇將原本屬于發改委、政府辦公室、工信局等部門的數據相關職能整合，全新組建一個實體部門來統籌數據領域的發展與規劃，但會面臨權力移交、職權整合、人員流轉時的阻力，通常職權整合的范圍越廣，遭遇的阻力也更大⑥；同時，職權范圍整合的科學性也決定著所組建機構能否切實發揮作用。
組建國家數據局宏觀統籌數據發展
面對數字經濟時代的現實挑戰，黨中央、國務院高屋建瓴、審時度勢，在此次機構改革方案中明確提出組建國家數據局，負責協調推進數據基礎制度建設、數據資源整合共享和開發利用等職能。這是一次具有重要意義的機構改革，優化了數據管理體制，將國家數據局作為數據發展的宏觀統籌核心，確保了數字經濟發展中的分工科學、職責明確、目標明確，有利于形成有效的目標約束機制。
統籌職能，聚焦數據宏觀發展職能。數字經濟關涉到社會運行的方方面面，為此國務院于2022年7月同意建立由國家發改委牽頭的數字經濟發展部際聯席會議制度。其中，由國家發展改革委分管負責同志擔任召集人，中央網信辦、工業和信息化部分管負責同志擔任副召集人，其他成員單位有關負責同志為聯席會議成員。此類協調機制的建立，是健全管理體制的重要嘗試，有利于各部門形成政策合力，從而適應數字經濟發展新階段的現實需求。但是，如果相似職能分布于不同部門，即使有了此種協調機制還是有可能出現重復建設、多頭管理的現象。為此，在此次機構改革中將部分相應的職能統合于“國家數據局”，并由國家發改委負責管理。實際上，這種思路在過去的機構改革中就曾出現過。譬如，自2008年反壟斷法實施以來的十年間，反壟斷行政執法由商務部（反壟斷局）、國家發改委（價格監督檢查與反壟斷局）、國家工商行政管理總局（反壟斷與反不正當競爭執法局）分別承擔，多頭監管之下難以對壟斷形成有效的監管。對此，在2018年國務院機構改革中組建了國家市場監管總局，將經營者集中反壟斷執法、價格監督檢查與反壟斷執法、反壟斷與反不正當競爭執法職責劃歸一處，并于2021年11月專門成立了國家反壟斷局，專司反壟斷執法。
在下一階段，國家數據局最重要的任務是協調推進數據基礎制度的建設。“數據二十條”提出20條政策舉措，從數據產權、流通交易、收益分配、安全治理等方面構建數據基礎制度。在國家數據局組建前，數據基礎制度主要由國家發改委的創新和高技術發展司負責，但建設數據基礎制度關涉到經濟與社會發展的方方面面，作為發改委的內設司局可能難以有效協調推進數據基礎制度的建設。同時，數據基礎制度建設的目標是“激活數據要素潛能，做強做優做大數字經濟，增強經濟發展新動能”，其實與信息資源開發利用與共享、信息資源跨行業跨部門互聯互通以及數字中國建設等職責高度相關，為避免多頭管理、重復建設，減少協調成本，將中央網信辦與國家發改委一部分職責合并，單獨設立國家數據局體現了本次機構改革統籌相關職責、優化管理體制的目標，有利于集中力量協調推進數據基礎制度的建設。
合理分工，建構“1+1+n”的多部門協同治理格局。值得注意的是，國家數據局作為國家發改委所管理的國家局，其職能主要是負責協調推進數據基礎制度建設，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設等，而這并非數據領域的全部權力。這意味著國家數據局并非像國家反壟斷局一樣擁有反壟斷領域的全部執法權，而是存在一定權力分工。有觀點指出，此次機構改革是“把數據要素市場建設中的發展職能與安全職能分開，將市場流通和安全監管分離，對擺脫目前數據流通利用的困境、快速推進數據要素市場建設極為有利”⑦。本文認為，未來我國可能形成“宏觀發展—安全監管—具體領域”的“1+1+n”三元協同治理格局，體現了此次機構改革分工科學、目標明確的特征，有利于實現數據要素在數字經濟發展中作為關鍵要素的價值。具體而言，其中第一個“1”代表國家數據局負責數據宏觀發展職責，第二個“1”代表國家網信部門負責數據安全和個人信息保護方面監管職責，而“n”代表了各領域主管部門在對應領域內的數據管理職權。
國家數據局主要負責數據基礎制度、基礎設施與基礎性規劃的統籌設計與建設，既不涉及數據安全的監管，也不涉及對某一具體行業與領域的治理，其核心特征是基礎性與宏觀性。而對于網信部門而言，在機構改革前既負責數據監管與個人信息保護的一般職責，也在一定程度上負責諸如推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設等宏觀發展職能。而實際上，發展與安全之間并非完全一致，可能存在一定的價值沖突，而這樣的權力集中在某一個機構的機構分工并不科學，可能將會產生消極影響，不利于數據要素市場的發展。因此，本次機構改革將國家網信部門與數據發展相關的職能剝離，交由國家數據局統一行使。
在此次機構改革后，除了網信部門和國家數據局之外，行業主管部門仍擁有一定在對應領域內的職權，譬如工信部門擁有工業和信息化領域的數據管理職權；中國人民銀行、銀保監會（機構改革后為金融監管總局）擁有金融領域的數據管理職權；國家衛健委擁有健康醫療領域的數據管理職權。這些具體部門的職權與國家網信部門與國家數據局的職權存在顯著區別。國家網信部門與國家數據局的職權范圍具有一般性和基礎性，可以對各個領域與行業普遍產生影響，例如，國家數據局負責的數據基礎制度，未來將是各個領域均應遵守的基礎制度。國家網信部門所起草的《網絡數據安全管理條例（征求意見稿）》，如果被通過則也將是各個領域都應當遵守的規范文件。而工信部、人民銀行、銀保監會、衛健委等機構的職權僅覆蓋于本領域內，實際上是在國家數據局與網信部門制訂的安全與發展的相關要求、基礎制度和規劃下，結合本領域具體情況負責具體實施的主體。其在各自領域內，既負責相應的數據安全監管職能，也擁有一定的數據發展規劃權力。由國家網信部門和國家數據局統籌一般性的規則與規劃，在一定程度上可以指引與約束上述具體部門的權力運行，而國家數據局的成立又將數據發展與數據安全相分離，有利于各個機構的目標獨立性，敦促各自目標的有效實現。
協調發展，理順央地數據機構關系。從國家數據局的發展歷程來看，其有一定的特殊性。在國家決定組建國家數據局之前，我國部分省市已經設置了一些與數據相關的機構部門。需要厘清地方數據部門與國家數據局的關系，才能建立科學的數據管理體系。實際上，可以將國家數據局與地方數據管理機構相對應，為其提供業務上的指導的同時尊重地方的合理創新，從而形成科學的縱向數據管理體制。
地方數據管理機構的職權與國家數據局的職權范圍并不完全一致。對此，應當明確的是地方的數據主管部門的設置不宜盲目照搬或復刻國家層面的國家數據局。原因在于，國家數據局的成立本就是在借鑒、吸收地方數據管理機構建設的基礎上而形成的部門，而地方的數據管理部門的成立先于國家數據局，本就是一種創新和探索的手段，沒有必要因為國家數據局的成立就否定地方創新的空間和余地。當然，也不應該忽視國家數據局與地方數據管理機構之間本應建立的聯系，建立上下對應的機構關系，有利于數據管理部門統籌、協調、高效發揮職能。
因此，不妨對地方數據管理機構分類處理，在滿足基本職能對應關系的基礎上，保留地方實踐中有價值的創新體制安排。其一，對于尚未設立數據管理機構的地方，可以考慮結合當地具體情況參照國家數據局的模式設置數據管理部門，或者在地方發改部門內部設置對應職權的內設機構，從而建立與國家數據局的業務關系。其二，對于已經設立數據管理機構的地方，如果已經有與國家數據局的職權范圍相對應的職權，則這部分職能不需要變動，如果有尚未覆蓋的部分，可以增加或劃歸相應的職權范圍，以保持業務指導的對應性。其三，對于既有地方數據管理機構所擁有的國家數據局對應職權范圍之外的職權（譬如有許多地方的數據管理機構擁有建設數字政府等方面職責），可以保持不變，以保持機構設置與職責的穩定性。國家層面的機構與地方層面的對應機構所面臨的問題與需要承擔的任務必然有所不同，遵循因地制宜原則，尊重地方關于數據管理機構職能配置的自主權，可以為未來數據管理體系的科學化發展提供一定的實踐材料。
（作者為中國政法大學教授、博導）
【注：本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“數據法學內容和體系研究”(項目編號：20JZD020)的階段性成果】
【注釋】
①姜程瀟：《論數據雙層結構的私權定位》，《法學論壇》，2022年第4期。
②李愛君：《數據要素市場培育法律制度構建》，《法學雜志》，2021年第9期。
③張克：《從地方數據局到國家數據局：數據行政管理的職能優化與機構重塑》，《電子政務》，2023年第4期。
④沈怡然、葛璇：《組建國家數據局 對產業釋放了哪些信號》，《經濟觀察報》，2023年3月13日。
⑤耿亞東：《地方政府大數據管理機構變革：定位、挑戰與行動路徑》，《天津行政學院學報》，2021年第4期。
⑥門理想：《地方政府數據治理機構研究：組建方式與職能界定》，《蘭州學刊》，2019年第11期。
⑦王俊、鄭雪、李潤澤子：《組建國家數據局 數據要素市場建設提速》，《21世紀經濟報道》，2023年3月8日。
責編/李丹妮 美編/王夢雅
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