摘 要:風險防范是超大城市治理的關鍵環節和重要組成部分。新形勢下，由極端氣候災害、重大突發公共衛生事件引發的系統性風險，在超大城市中不斷積累疊加，呈現非線性、連鎖性和跨域性等特征，并與城市脆弱性耦合產生級聯效應，導致災害升級演化，對超大城市治理形成嚴峻挑戰。對此，需強化超大城市系統性風險評估與預警，注重風險源頭防范管控，提高城市重大設施韌性，創新應急協同機制，積極推進超大城市應急管理體系和能力現代化。
關鍵詞:超大城市治理 系統性風險 級聯效應 風險治理
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
超大城市是現代化發展的重要載體，匯集了大量人才、產業、科技等生產要素，已成為國家經濟增長的重要引擎、對外開放的關鍵樞紐和國家治理的有力支撐。然而，在高度密集的生產要素和復雜的社會環境相互催化之下，超大城市的空間結構、系統功能、生態環境等都面臨著較大的風險挑戰。新冠肺炎疫情暴發以來，公共衛生事件、極端氣候以及事故災害等在超大城市中頻發，影響城市生產生活秩序，城市公共安全經受重大風險的考驗。超大城市處于風險前沿地帶，是現代社會防災減災的重點，如果防控不及時不到位，可能會引發系統性風險與社會脆弱性耦合、級聯，產生“多米諾骨牌效應”或“蝴蝶效應”，給整個經濟社會系統造成重大威脅。因而，系統性風險應對已成為超大城市治理的重要任務之一。
超大城市系統性風險的基本特征
城市化是現代經濟社會發展的強大動力和必由之路。按照國務院城市規模劃分標準，城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。依據國家統計局發布的《經濟社會發展統計圖表：第七次全國人口普查超大、特大城市人口基本情況》，我國現有7個超大城市，分別是上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津。這些超大城市是海內外人才、資本與前沿科技等先進生產要素的聚集高地，在政治、經濟、文化等方面具有重要影響力和廣泛輻射力。在此背景下，超大城市面臨著更為棘手的脆弱性難題，系統性風險的潛在威脅也更為嚴峻。具體而言，超大城市的風險種類更多、傳播速度更快、演化鏈條更復雜。相較于一般城市風險的線性傳播，超大城市系統性風險更容易升級爆發、連鎖集聚。同時，不同災種之間還常常耦合傳遞，引發風險級聯，城市災害呈現出非線性、連鎖性和跨域性等基本特征。
非線性
超大城市系統性風險具有非線性特征，容易衍生破壞力巨大的次級災害。非線性是指風險爆發、演化和影響，呈不穩定的波動變化。各類復雜的風險相互滲透，多點爆發，傳統的風險線性演化規律難以適用，現有的知識、流程和規范無法有效應對非線性風險帶來的社會無序。社會系統越復雜，風險的非線性特征越凸顯。超大城市系統規模體量巨大、空間聚集度高、人口結構復雜且流動性大，使之成為各類風險的綜合承載體。與單一風險的線性趨勢變化不同，系統性風險的非線性演化使其災害鏈更加復雜多維，較難識別。此外，城市生命線系統經過長周期運行，顯露出不穩定性和不確定性，加劇了風險非線性變化。在超大城市建設過程中，交通運輸系統（公路、鐵路、航空等）、能源動力系統（電力、燃氣、熱力等）、信息傳播系統（電信、網絡、廣播等）以及生活供應系統（供水、醫藥、防疫等）等若干子系統，共筑了城市生命線系統。隨著城市人口增長和經濟快速發展，能源消耗不斷攀升、交通運輸壓力過載、生態環境脆弱等問題疊加，不斷積累風險能級，達到峰值后致使系統出現脆斷。這也是超大城市系統性風險非線性演化最為顯見的結果。
連鎖性
超大城市系統性風險具有連鎖性。從風險管理視角來看，連鎖性可以理解為，初始致災因子造成的危害觸發了另一個或多個災害的發生。一方面，超大城市面臨的風險，傳統與非傳統并存，風險多重交織引發連鎖危機。新形勢下，風險內涵和外延更加豐富，時空領域更加寬廣，傳統安全與非傳統安全問題交織出現。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，首次明確強調要“統籌傳統安全和非傳統安全”。在實踐層面，超大城市的重大設施、公共服務等場域都存在著傳統和非傳統安全隱患，且兩者相互滲透、牽制、轉化。新冠肺炎疫情所引發的系統性風險就具有典型的連鎖性特征，疫情原本屬于突發公共衛生事件，但其衍生出的醫療資源擠兌、經濟社會發展減速、社會矛盾增多等重大問題，則超出了傳統的公共衛生事件應對范圍。另一方面，超大城市高度關聯的生產生活空間，是災害鏈的潛在來源。超大城市的產業鏈、供應鏈、價值鏈復雜交錯，一旦系統性風險爆發，容易形成災害鏈進一步成為風險演化的慣性路徑，將破壞整個城市系統。例如2012年颶風“桑迪”帶來的連鎖性災害，颶風首先引發海水倒灌，造成城市內澇、斷電、斷水等災害，大規模斷電、斷水又引發了通信危機、交通危機、能源供給危機、政府信任危機等一系列連鎖危機，引起社會恐慌。在傳統災害和新興風險連鎖傳導時，超大城市更具暴露度和脆弱性。
跨域性
超大城市系統性風險第三個特征是跨域性。超大城市日新月異，人口流動愈加頻繁，風險傳播的行政邊界、時間邊界、災種邊界日趨模糊。例如，上海市常住人口接近2500萬，流動人口超千萬，每日人口流動數以百萬計。人口流動給城市創造財富與價值的同時，也使得風險傳播突破傳統的行政邊界。此外，系統性風險積累的時間越長，輻射的空間范圍就越廣。就新冠肺炎疫情而言，由于新冠病毒具有一定的潛伏期和高傳染性，不但危及人民群眾生命安全和身體健康，也對城市治理形成巨大挑戰。新冠肺炎疫情是新中國成立以來，在我國發生的傳播速度最快，感染范圍最廣，防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。2022年新冠疫情在我國局部頻發，特別是在北京、上海、深圳等超大城市中展現出顯著的跨域性特征，增加了全國疫情防控的難度。在系統性風險治理實踐中，應及時發覺并阻斷風險跨域傳播，將風險控制在最小的空間范圍內，最大程度降低風險治理成本。
超大城市系統性風險的級聯演化
風險級聯演化是致災因子與社會脆弱性耦合的結果。在風險演化進程中，致災因子是風險轉化為災害產生破壞性的觸發點，而社會脆弱性是誘發風險升級的核心。系統性風險演化機制可識別為，初始致災因子沿著災害鏈非線性傳遞，引發連鎖性災害，并與社會脆弱性發生耦合，造成風險升級，衍生出更具沖擊力的次生災害，這種災害升級的演化邏輯可概括為級聯效應。級聯效應是指災害中出現的動態現象，由自然災害、技術失誤或人為失誤引發，經過非線性傳遞對自然系統、社會經濟系統造成連鎖性沖擊。級聯效應的驅動因素與社會脆弱性程度緊密關聯，社會脆弱性越高，風險就越容易與社會系統發生耦合，并積聚矛盾形成升級點，災害的破壞力持續放大，較低水平的災害可能會因此演化為巨災。
超大城市的脆弱性主要來源于城市生命線系統和城市生產生活活動
其一，龐大的生命線系統構成了超大城市脆弱性的主要來源。超大城市就像一個完整的生命有機體，交通運輸系統、能源動力系統、信息傳播系統以及生活供應系統等若干子系統共同維護機體有序運行。然而，隨著城市化進程加速，各子系統可能會出現功能過載，超負荷運轉等問題，超大城市生命線系統可能面臨解構的風險。當某一關鍵系統遭受風險擾動時，其產生的影響勢必會從局部蔓延至整體，進而影響城市的正常運轉。其二，高度密集的人口和大規模的生產消耗，增加了超大城市脆弱性的暴露程度。相較于農村地區，城市特別是超大城市擁有完備的基礎設施系統和公共服務體系，為教育、醫療、就業、娛樂等活動提供更多的便利。例如美國紐約、華盛頓、波士頓等大都市圈，占地面積僅約全美國面積的1.5%，卻集中了全國20%的人口，制造業產值占全國的30%。然而，日趨密集的社會經濟活動也增大了系統性風險與城市科技、社會、經濟系統間的耦合概率，更大范圍地暴露出城市生命線系統的脆弱性。
轉化、蔓延、衍生和耦合是超大城市系統性風險級聯演化的關鍵機理
根據突發公共事件的演化機理，級聯演化的機理可以細分為轉化機理、蔓延機理、衍生機理和耦合機理。轉化機理是指初始災害導致其他災害；蔓延機理是某一突發事件導致類似事件連續發生；衍生機理是指災害發生后，一些傳統應對或處置措施不力，可能會導致新的災難性事件發生；耦合機制則是指兩個或兩個以上突發事件相互影響、相互促進。超大城市系統性風險的級聯演化是多個機理綜合作用而成，可以概括為：自然風險因子或人類活動風險因子在城市中偶發，并蔓延至城市生態環境、基礎設施、社會經濟系統中，轉化為跨域危機，進一步與城市脆弱性耦合，造成災害升級，給整個城市系統帶來難以預測和估量的破壞。此外，政府在開展風險防控治理工作時，可能會由于對風險認知不全面或處置不力等，導致新的災害衍生出來，增加城市應急管理難度。
正如2011年日本“3·11”大地震產生的級聯效應，地震引發了多次高達10米以上的海嘯，有關部門對海嘯預警失誤，造成大量人員傷亡以及巨額的經濟財產損失。地震和海嘯造成城市生命線系統的巨大破壞，引發日本乃至全球重要物資供應鏈斷裂。由于地震的巨大沖擊和人為因素，日本福島核電站發生爆炸，核泄漏對陸地、海洋以及大氣均造成了嚴重污染，并危及鄰國及臨近海域。在整個風險應對環節中，政府與民眾間缺乏有效的風險溝通，民眾焦慮情緒蔓延，衍生出政府信任危機。由此可以發現，超大城市中系統性風險經過多種演化機理疊加后級聯升級，單一的災害沖擊最終會成為巨災，同時也暴露出城市系統性風險治理能力的短板。
阻斷超大城市風險級聯演化亟需創新城市應急管理體系
系統性風險經級聯演化造成的巨大破壞力，遠遠超出城市風險應急能力范圍。傳統的應急管理體系應對系統性風險的薄弱之處，主要體現在三個方面。首先，對于新興的系統性風險認知不全面，缺乏科學有效的風險評估。風險評估是開展風險治理的前提和基礎，如果無法對系統性風險進行科學研判、評估，將影響風險預警、應對、恢復等一系列后續工作。其次，系統性風險防控治理存在協同失調問題。系統性風險經級聯演化帶來的危害往往是跨域性的，單靠城市獨立進行風險防控工作，無法阻止風險持續外溢和放大。再者，城市綜合承載壓力過大，城市生態環境、社會經濟系統的脆弱性愈加凸顯?？傊鎸︼L險的復雜性、不穩定性以及不確定性增強，已有的城市應急管理體系無法滿足系統性風險治理的需要。
超大城市系統性風險的治理策略
超大城市的系統性風險經由自然環境與人類生產活動的互動、關聯，在復雜且脆弱的城市生命線系統中級聯演化，對城市風險防范能力形成重大考驗。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展的第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出要“提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控”?；诔蟪鞘邢到y性風險展現出的非線性、連鎖性和跨域性的特征以及風險級聯演化機理，在系統性風險防控實踐中，需著重關注風險的源頭、風險升級、次生災害、城市脆弱性等重要因素，避免或減少級聯效應帶來的危害。具體而言，應重點從以下幾個方面提高超大城市系統性風險防控能力。
加強城市系統性風險評估，注重風險源頭防范管控
治理系統性風險的各種“疑難雜癥”，首先需要科學認識和分析風險，并精確把握引發風險的重點領域和重點對象，增強風險治理的預見性和敏捷度，發現風險早處置、早化解。一方面，全面開展城市系統性風險評估工作，科學認識和系統把握城市風險。全面的風險分析和評價，必須端穩“望遠鏡”，架起“顯微鏡”，站在戰略全局的高度，全覆蓋、無死角地對城市各類風險進行深度“掃描”和系統檢視。衛生、運輸、能源、信息通訊等領域是超大城市系統性風險的要害系統，應定期對這些重點區域、重大工程開展風險評估，編制風險防治區劃圖，制定落實風險管控措施。另一方面，強化風險監測預警，阻斷風險鏈式擴展。充分利用物聯網、互聯網、遙感、移動通信等技術提高風險監測感知能力，優化災害監測站網布局。提升城市科學化、精細化、智能化風險監測預警水平。堅持預防為主的原則，做到關口前移、重心下移，綜合運用人防物防技防等手段，真正把系統性風險消弭在萌芽之時、成災之前。
優化應急協同機制，推進不同地域、部門、層級協調聯動
《全球風險評估報告2022》（The Global Risks Report 2022）指出，大部分關鍵風險涉及整個社會聯動，不僅需要不同部門和地區共同參與，還需要不同部門和地區間更有效的互動。超大城市面臨的系統性風險具有跨域性的特點，在風險治理過程中需要來自不同地域、不同部門、不同層級的各個主體有效聯動。首先，跨區域聯動應統一應急管理工作流程和業務標準，建立健全聯合指揮、災情通報、資源共享、跨域救援等機制。其次，強化不同部門協同要充分發揮相關議事協調機構的統籌作用，發揮好應急管理部門的綜合優勢和各職能部門的專業優勢，明確不同部門在風險評估、預警、防治、物資保障等方面的工作職責。再次，跨層級協作不僅需要堅持上級組織的統一領導，還需要上級對下級進行必要的、充分的授權，做到有收有放、收放自如。
提高重大設施設防水平，構建韌性的城市生命線系統
與脆弱性相對的韌性城市生命線能在面對風險或災害擾動時，維持或較快恢復自身基本功能，降低城市災害沖擊以維持社會正常秩序。根據《中國城市化2.0：超級都市圈》報告預測，到2030年，中國城市化率將達到75%。這意味著未來需要建造更多更具韌性的基礎設施工程,以滿足不斷擴大的城市生活需要。具體而言，應著力提升地震災害、氣象災害等自然災害防御工程標準和重點基礎設施設防標準。完善網絡型基礎設施空間布局，積極推進智能化防控技術應用，增強可替代性，提升極端條件下抗損毀和快速恢復能力。加強城市內澇治理，實施管網和泵站建設與改造、排澇通道建設、雨水源頭減排工程。加快推進城市群、重要口岸、主要產業及能源基地、自然災害多發地區的多通道、多方式、多路徑交通建設，提升交通網絡系統韌性。
增強應急管理適應性，完善超大城市風險治理體系
面對超大城市系統性風險的不確定性，著力構建上下貫通、左右聯動的風險治理體系，提高城市應急管理適應性。首先，形成科學合理的城市應急組織指揮體系，建設強有力的應急指揮部，對城市風險防控、災害救援工作進行統一領導、統一指揮、統一行動。其次，在堅持應急部門統一領導的基礎上，充分發揮專家、企業、公眾等非政府應災力量的作用，為超大城市系統性風險防控提供科學研判、物資保障和輿論環境。進一步推動結構優化、制度創新和觀念轉型，使城市應急管理體系成為更加開放的系統。
借鑒國外應急管理有益做法，積極推進城市風險治理體系和能力的現代化
超大城市風險治理體系是我國國家應急管理體系的重要組成部分，應充分發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進城市風險治理體系和能力的現代化。著眼于未來，在應對各類復雜風險挑戰時應該分清和抓住重點，把防范化解系統性風險放在首位，在我國特色應急管理體系指導下，精準防控和有效治理風險，解決好重大風險危機，牢牢地捍衛和守護安全發展的底線，推進我國現代化事業蓬勃發展。
【本文作者為上海交通大學國際應急治理研究院研究員；本文系國家自然科學基金項目“智慧城市建設中的多元主體協同、治理網絡與演化機理研究”（項目編號：71974057）、上海市教育委員會和上海市教育發展基金會“曙光計劃”項目（項目編號：21SG49）階段性成果】
參考文獻
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責編：程靜靜／美編：王嘉騏