摘 要:在區域經濟社會一體化持續推進的背景下，越來越多的地方公共事務跨出單一轄區的行政邊界而具有跨界性，成為區域公共事務。推進區域公共事務的跨界治理是回應域內公共事務現實治理需求的必然選擇。跨界性是區域公共事務區別于單一轄區公共事務的重要屬性。當前，區域公共事務跨界治理面臨著行政邊界對行政管轄權的剛性約束、碎片化行政權威導致整體性應對能力不足、單一地方政府有限治理能力與復雜治理訴求不適應的三重挑戰。對此，需要不斷推進區域一體化程度、有效消解邊界沖突并建立協作機制，以網絡協同治理為目標加強區域公共事務跨界治理。

關鍵詞:區域公共事務 跨界治理 網絡協同治理 行政邊界

【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A

近年來，區域公共事務跨界治理已經成為一個日益受到學術界和實踐部門關注的重要議題。區域公共事務是區域經濟社會一體化的客觀產物，隨著區域一體化背景下轄區間經濟交往和社會聯系的日益密切，越來越多的地方公共事務不斷突破單一轄區行政邊界的范圍而成為區域公共事務，體現出跨界性的特征。跨界性是區域公共事務區別于單一轄區公共事務的一個重要屬性。隨著單一轄區公共事務越來越多地跨越邊界向區域公共事務轉變，探討區域公共事務的跨界治理成為一個具有重要價值的實踐課題。

區域公共事務跨界治理的內涵

區域公共事務是指跨越單一行政區管轄范圍，給相鄰轄區帶來外部效應，需要相關地區共同應對的公共事務。包含以下三大特征：

內容的跨界性，即公共事務的內容超出了單一行政轄區的邊界范圍?？缃?，顧名思義，就是跨越邊界。理解區域公共事務的跨界性，首先要理解何為公共事務的邊界。一般意義上的邊界往往指的是地理邊界，是用以區分具有不同景觀特征地理空間的自然或者人為劃定的界線，如國土邊界、陸地邊界、省際邊界等。一般而言，地理邊界的劃分與自然因素有關。然而，除自然因素以外，地方邊界的劃分也涉及其他多種因素，如歷史、文化、民族、語言等。區域公共事務跨界所涉及的邊界，則主要是從行政區劃的角度界定的行政邊界。行政邊界是確定一定空間范圍內行政組織自身管轄權限和職責的界線。從空間范圍上看，行政邊界主要表現為相鄰行政轄區在橫向上的管轄權限劃分界線，如省際邊界。而從組織層級上劃分，行政邊界則屬于縱向政府間劃分的層級邊界，如市縣邊界。從組織功能來看，行政邊界往往劃定了某一具體行政組織的功能實施范圍。不同政府部門都會在行政邊界確定的行政轄區內行使所屬部門的特定職能，發揮相應的組織功能。例如，某省的環保部門會在所屬省域內履行環保職能，衛生部門則在該省轄區內承擔衛生職能。我國的公共事務管理遵循“屬地管理”原則，也就是說，地方政府公共事務的管理范圍在很大程度上是與行政邊界劃定的管轄范圍對等的。因此，行政邊界的劃分將明確某一地方政府公共事務的治理范圍，對于公共事務治理權限的分配具有決定性影響。

影響的外溢性，即某一行政轄區出現的公共事務會影響在地理位置上臨近的行政轄區。區域公共事務的外溢性，決定了特定公共事務帶來的影響可能超出單一轄區行政邊界劃定的區域。例如，一個地方行政轄區內某些高污染產業帶來的污染可能超出轄區行政邊界，外溢到相鄰轄區并對后者經濟社會的發展產生負面效應。為了解決公共事務外溢性帶來的影響，單一地方政府可能缺乏足夠的能力，也可能缺乏足夠的動力，為此需要受公共事務外溢性影響的區域內相關地方通過協商合作解決共同面臨的問題。這就體現了區域公共事務的另一個特征，即治理的整體性。

治理的整體性，即對公共事務的應對需區域內不同地方行政轄區的整體性努力。雖然區域公共事務可能首先在域內某個轄區出現，但隨后往往超出了單一轄區的范圍，帶來了區域性的影響。對于區域公共事務的治理，傳統依靠單一轄區地方政府的碎片化治理模式顯然不再適應。這主要有三個方面的原因，首先，傳統屬地治理體制下的碎片化行政權威在應對超出行政轄區范圍的跨界公共事務上存在著權威不足的問題。其次，單一轄區地方政府的治理能力是有限的，在應對跨界公共事務上也存在著能力不足的問題。再者，屬地治理體制要求地方政府對于本轄區范圍內的公共事務履行治理職責，并對職責的落實情況進行考核。在此模式下，地方政府對于超出轄區范圍的公共事務治理缺乏足夠的動力。上述三個因素決定了治理區域公共事務需要跨界治理行為體形成整體性的治理合力，同時，這一整體性治理合力的形成又面臨著一系列因素的挑戰。

區域公共事務跨界治理面臨的挑戰

區域公共事務具有跨界性。對于區域公共事務，應當超越碎片化行政權威的制約，通過跨界治理形成整體性合力。然而，當前區域公共事務的跨界治理仍然面臨一些挑戰。

行政邊界對行政管轄權的剛性約束。行政邊界作為由行政區劃體制確定的劃分行政管轄權范圍的界線，其劃分往往受到多重因素影響，包括歷史傳統、自然地理、民族文化、經濟發展以及政治考量等。這一過程涉及到中央政府與地方政府以及不同地方政府之間的多重互動，需要依據相關法律制度并經過嚴格的程序，體現出法定性和權威性的特征。行政邊界劃分的復雜性、法定性和權威性決定了邊界一旦確定后的剛性，并帶來了行政邊界的相對穩定性。行政邊界的剛性限定了地方政府的行政管轄權威實施范圍，有利于明確地方政府的職責權限范圍，也有利于上級政府對下級政府的考核和監督。行政邊界的相對穩定性為地方政府提供了既定的公共事務治理場域，有利于地方政府增強對轄區內公共事務的了解和熟悉程度，進而提升對于公共事務的治理能力。應該說，行政邊界通過劃定不同地方政府行使行政管轄權的地域范圍并施加剛性約束，對于治理具有明確轄區特征的一般公共事務是適應的。然而，隨著治理情境的變化，大量地方公共事務不斷超出轄區行政邊界的范圍成為跨界的區域公共事務，對地方公共事務治理產生了新的訴求。傳統基于行政邊界的屬地邏輯已日益滯后于跨界公共事務的發展現實，并可能導致路徑依賴。

我國傳統的公共事務治理具有典型的“屬地”特征，此種治理模式比較適用于影響范圍具有明確轄區特征的一般性公共事務，對于影響范圍日益超出單一行政轄區邊界限制的區域性公共事務，則顯得力有不逮。針對跨越單一轄區行政邊界的區域公共事務，在治理力量有限、治理成本不確定和治理收益不完全等因素的影響下，地方政府的治理動力也受到制約。在此背景下，一些地方政府可能對區域公共事務采取“搭便車”的態度，由此造成區域公共事務治理低效的現象時有出現。已有研究針對行政交界地區公共事務治理，也指出了邊界效應問題的存在。例如，有研究指出，傳統的屬地管理模式使京津冀地區的地方政府在中央政府施加縱向行政約束的情況下仍然出現“搭便車”的行為傾向，導致區域內環境治理出現“諸侯治理”和“約束失靈”的雙重困境。

碎片化行政權威對跨域公共事務整體性治理能力的限制。碎片化行政權威是與行政邊界聯系在一起的。行政邊界在確定特定地方政府行政管轄權范圍的同時，也帶來了區域內不同地方政府之間的碎片化行政權威。碎片化行政權威是指，本身沒有相互隸屬關系的不同地方政府在行使行政管轄權時，產生的權威分割現象。在實際運用時，這一概念主要有兩個方面的意涵。一是在城市化持續推進和區域一體化不斷深入的背景下，相鄰地方政府的行政權威在政府間關系層面可能是互不隸屬、層級交錯的，因而主要討論的是相鄰單一地方政府行政權威相對于所屬區域的分散。二是行政邊界相對于區域公共事務邊界的分割。行政邊界導致單一地方政府的行政權威專注于所屬轄區公共事務的處理，而可能缺少對區域公共事務的關注，也可能缺乏針對區域公共事務的區域行政權威安排，進而難以對區域公共事務進行整體性的治理。

上述兩種意義上的碎片化行政權威導致區域內地方政府治理公共事務時，以行政管轄權所覆蓋的單一轄區內公共事務為主。然而，當涉及超出單一轄區邊界范圍的跨界公共事務時，如果相鄰地方的行政權威無法達成治理共識或無跨行政區的較高層級行政權威介入時，則可能出現整體性治理的缺位，影響區域公共事務治理目標的實現。例如，在區域環境問題治理上，現有治理模式仍然帶有一定的碎片化特征，存在明顯的局限性，包括短期功利導向、治理合力難以形成和對公眾環境訴求回應不足的問題。

根據制度性集體行動理論，面對區域公共事務的治理需求，地方政府間難以達成制度性集體行動的困境，在很大程度上源于區域內地方政府行政管轄權的碎片化，其中特定地方政府在一個或多個職能領域的決策會影響其他地方政府，而碎片化行政不利于通過集體行動來解決相鄰地方政府共同關注的公共問題，進而難以實現和增進公共利益。針對區域公共事務治理的需要，制度性集體行動理論主張相鄰地方政府通過建立自愿協作機制消除制度性集體行動困境，將單一地方政府在特定領域的決策或行為可能產生的外部性內部化以降低交易成本。制度性集體行動的最終目標是建立地方政府間合作機制，通過地方政府間的合作治理區域公共事務，解決因碎片化行政權威而帶來的整體性回應能力不足的問題。因此， 根據制度性集體行動的理論邏輯，如果能夠推動相鄰地方政府在治理區域公共事務時通過溝通、協商、談判等方式達成合作共識，降低交易成本，提高合作收益預期，更有利于促使碎片化的行政權威在區域公共事務跨界治理時形成區域整合性公共權威，從而提升整體性應對能力。

單一地方政府有限治理能力與復雜治理訴求間的矛盾。通過公共事務治理提供公共產品和解決公共問題是政府的基本職責所在。傳統上，政府被視為公共事務治理的當然主體，承擔著提供公共產品和解決公共問題的重任。作為在相當長一段時間內社會參與相對不足的超大型國家，為了彌補社會力量的不足，政府傳統上承擔了提供公共產品和解決公共問題的全部或絕大部分責任。與此相應，在相當長一段時間內，地方政府也成為承擔地方公共事務的單一主體。如果說，在地方公共事務較為簡單、跨界性公共問題尚不突出的情況下，這種以地方政府為單一治理主體的地方公共事務治理方式具有一定的可行性，但是，隨著城市化進程的持續快速推進和區域一體化程度的不斷提升，上述情況也在發生動態變遷。越來越多的地方公共事務流出了單一地方轄區的范圍，增加了跨界治理任務的復雜性。在此背景下，僅依靠地方政府作為單一治理主體，日益難以應對不斷增加的跨界公共事務復雜治理訴求。

區域公共事務跨界治理的推進路徑

推進區域公共事務跨界治理，是因應和消解區域公共事務整體性治理訴求與碎片化地方行政權威之間張力的內在需求。當前，推進區域公共事務跨界治理需要從以下方面采取對策。

持續推動區域一體化是區域公共事務跨界治理的現實基礎。隨著城市化進程的持續深入，中心城市與周邊地區之間交流互動不斷增強，經濟社會聯系日益密切，由此形成了范圍不斷擴張的城市化區域，推動區域經濟社會一體化不斷深入。區域經濟社會一體化在推動越來越多的地方公共事務跨越單一轄區行政邊界和形成區域公共事務的同時，也為區域公共事務的跨界治理提供了重要的基礎。其一，區域內經濟交往的日益增強有利于不斷擴大地方間的共容性經濟利益，并需要通過區域公共事務的跨界治理以實現和增進地方間的共容性經濟利益；其二，區域內社會聯系的日益密切有利于不斷增強地方間的社會共識，為區域公共事務的跨界治理提供了重要的社會支持基礎；其三，區域一體化的推進提升了區域公共事務聯系的緊密程度，增強了地方政府間的聯系，有利于強化地方政府間“一榮俱榮、一損俱損”的區域公共事務跨界治理共識。

隨著城市化的不斷推進，我國已經涌現出了京津冀、長三角、珠三角等一大批城市化區域，其數量不斷增多，范圍日益擴展，為經濟社會發展注入了源源不斷的強大動力。在上述城市化區域中，長三角區域是一個突出的代表。當前，長三角一體化已經上升為國家戰略。從20世紀80年代上海經濟區的建立，到如今已經覆蓋三省一市共41個地級及以上城市的長三角，正在推進全方位、多領域、深層次合作，長三角一體化經歷了一個不斷推進的過程，一體化程度日益提升，影響范圍不斷擴大。2019年12月，中共中央、國務院發布《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，強調長三角在國家現代化建設大局和全方位開放格局中的戰略意義，要求不斷完善多層次多領域合作機制，不斷提升區域公共事務跨界治理績效。當前，長三角區域公共事務的跨界治理已經取得階段性成效。如在環境治理領域，長三角區域內各地方政府積極推進環境治理協同合作，不斷完善協同治理制度，努力推動生態環境標準、監測和執法上的區域協同。

有效化解邊界沖突是區域公共事務跨界治理的重要手段。為了實現有效治理，區域公共事務跨界治理需要跨越行政邊界、戶籍邊界、功能邊界和地理邊界等多重邊界，其中最為重要的一重邊界是行政邊界。根據具體情況，不同類型邊界的劃分依據也存在一定差異，這也決定了不同類型的邊界可能存在交叉。以長三角區域為例，其公共事務治理的邊界涉及到行政邊界、戶籍邊界、功能邊界和地理邊界，其中，行政邊界與其他邊界之間的關系受到行政職能、制度因素、自然地理的影響而存在一定的張力，并可能發生沖突。

具體的邊界沖突要根據區域公共事務的類型進行劃分，某一領域可能涉及到兩種邊界沖突，也可能涉及兩種以上邊界的沖突。例如，傳統上地方公共服務的供給一般會受到行政邊界和戶籍邊界的制約，其中居民能否享有居住地的公共教育、醫療保障、養老保險、住房保障等公共服務往往與其是否擁有本地戶籍掛鉤。在上述兩種邊界的互動關系中，行政邊界要求地方政府對邊界范圍內的公共服務承擔一體化供給責任，而戶籍邊界則可能進一步區分戶籍居民和非戶籍居民的公共服務待遇，由此帶來兩種邊界之間的不一致。對此，中央及各地正在積極采取改革舉措，力圖有效回應邊界沖突給區域公共事務跨界治理帶來的挑戰。例如，2021年國務院開通了可以在線辦理140項政務服務的小程序，以努力實現基本政務服務的跨域通辦。2020年長三角區域發布了首個《長三角生態綠色一體化發展示范區共建共享公共服務項目清單》，南京都市圈簽訂了《共同打造高質量發展區域增長極框架協議》，這些舉措的一個重要目標就在于應對因邊界沖突而帶來的區域公共事務跨界治理挑戰。因此，建立能夠跨越多重邊界的協作機制、有效化解邊界沖突是實現整體性治理的重要手段。

邁向網絡協同治理是區域公共事務跨界治理的發展方向。隨著越來越多的地方公共事務跨越單一轄區的行政邊界成為區域公共事務，以政府為單一治理主體的傳統治理模式，既難以適應區域公共事務跨界治理的復雜情景，也難以實現跨界公共事務整體性回應的治理目標。區域跨界公共事務的整體性治理不僅強調域內各地方政府及其部門間加強協作，而且強調域內地方政府加強與外部市場、社會組織等多元治理主體的協作。政府的組織特性決定了其受到行政邊界的約束，與政府不同，市場、社會組織等的特性決定了這些治理主體的參與能在一定程度上打破行政邊界對治理效能的約束。然而，需要明確的是，在進行區域公共事務跨界治理時，不同治理主體的地位和作用并不完全一致，而是存在差異。其中，政府作為基本的公共事務治理主體，在享有行政管轄權的同時也應承擔最為重要的治理職責，在地方公共事務治理中占據主導地位，并大力推動其他主體共同參與。

網絡協同治理是與科層集中制治理和市場分散型治理相對應的一種公共事務治理模式。相比網絡協同治理，科層集中制治理和市場分散型治理均更加側重某一治理主體的功能發揮。而網絡協同治理能夠對多種資源進行整合，對不同治理主體的治理訴求和利益關系進行協調與平衡，增強治理共識，從而對跨界公共事務做出整體性回應。有研究者指出，整體性治理堅持問題導向的邏輯起點，主張治理主體涵蓋以政府為主導的多元組織，并充分利用各治理主體的專有資源和比較優勢，通過網絡結構中各治理主體間的協調、整合和信任機制建設來更好地實現協同治理功能。因此，建設何種網絡協同治理機制以更好發揮各主體的治理效能，是區域公共事務跨界治理的探索方向。

【本文作者為上海交通大學國際與公共事務學院教授；華東政法大學政治學與公共管理學院研究生王藝璇對本文亦有貢獻】

責編：程靜靜／美編：石 玉