摘 要:2023年開始的新一輪黨和國家機構改革統籌了黨中央機構、全國人大機構、國務院機構、全國政協機構改革與機構編制改革，在加強黨的集中統一領導、滿足人民美好生活需要、突出關鍵專業性職能的有效履行、推進機構職責優化協同高效、探索中央銀行制度的有效實現形式、探索專項重要工作的職能履行方式與管理體制、明晰中央與地方的事權職權責任、推進行政法治等方面呈現出了諸多亮點。新一輪機構改革緊扣實現中國式現代化，明顯加快了國家治理現代化的步伐，是對推進國家治理現代化的新探索。
關鍵詞:黨和國家機構改革 國家治理現代化 機構職能體系
【中圖分類號】D960 【文獻標識碼】A
黨的二十屆二中全會根據黨的二十大關于深化黨和國家機構改革的重要部署，審議通過了《黨和國家機構改革方案》；十四屆全國人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定。2023年開始的新一輪黨和國家機構改革，針對當前黨和國家機構職能體系存在的問題，進行了機構職責和體制機制方面的深刻改革和完善，在重點領域的系統性重塑、職能職責的根本性轉變方面呈現出了諸多亮點，對深入推進國家治理體系和治理能力現代化進行了新的探索。
新一輪黨和國家機構改革要解決的主要問題
黨的十八大以來，我國黨和國家機構職能實現系統性、整體性重構，國家治理體系和治理能力現代化水平得到大幅度提升，初步構建了適應社會主義現代化建設需要的黨和國家機構職能體系，從而為黨和國家事業取得歷史性成就提供了強有力的組織保障。但是，站在全面建設社會主義現代化國家的新征程新起點、對照黨的二十大提出的新任務新要求，黨和國家機構職能體系仍然存在許多不適應新形勢新任務新要求的重點、難點和焦點問題。《黨和國家機構改革方案》將這些問題總結為三個“還不完全適應”，即黨和國家機構設置和職能配置“同全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興的要求還不完全適應，同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應，同構建高水平社會主義市場經濟體制的要求還不完全適應”。新一輪黨和國家機構改革堅持問題導向，針對這些重點領域的重大難點問題進行攻堅改革，具有極強的現實性和針對性。
聚焦黨的二十大確定的重大戰略貫徹落實，著力解決黨和國家機構職能體系同全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興的要求還不完全適應的問題
黨的二十大提出了中國共產黨“團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”的中心任務。為完成這一中心任務，黨的二十大提出了科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略等重大戰略，提出加快建設農業強國。2022年，我國國內生產總值達到121萬億元，人均國內生產總值達到1.2741萬美元，人均國民總收入是1.2604萬美元，與世界銀行2022年7月公布的高收入國家人均國民總收入標準1.3205萬美元僅差約601美元。我國即將進入高收入國家行列，我國的現代化進程將邁上一個新的臺階。
科教興國和創新驅動發展戰略是推動我國成為高收入國家并進而成為中等發達國家的重要戰略。但是，目前我國科學技術方面還存在著高端芯片及光刻機制造、高端發動機制造、數控機床、高端材料、生物醫藥和醫療設備等“卡脖子”問題，嚴重制約了高質量發展，迫切要求我國加快實現高水平科技自立自強。當前，我國的科學技術管理機構存在著科技宏觀管理與決策相對分散、著力應用科技領域過多、參與具體科研項目評審過細等問題，一定程度上妨礙了科學技術戰略規劃、資源統籌、綜合協調與核心技術研發等職能履行。這一次黨和國家機構改革針對這一突出問題，采取了設立中央科技委員會、重組科學技術部等針對性的措施，進一步理順了科技工作領導管理體制。
全面推進鄉村振興、加快建設農業強國，也是黨的二十大作出的重要部署安排。但是，當前鄉村振興機構與農業農村部門之間存在著職責邊界不明、關系不順的問題，使得鄉村振興工作無法形成合力，一定程度上制約了鄉村振興的進程。因此，新一輪黨和國家機構改革針對這一突出問題，采取了將鄉村振興部門職責劃入農業農村部門的很有針對性的改革措施，進一步理順了鄉村振興管理體制機制。
聚焦國家治理方面的強本固基與補短板強弱項，著力解決黨和國家機構職能體系同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應的問題
作為中國特色社會主義制度的重要組成部分，黨和國家機構職能體系是國家治理體系和治理能力的重要載體與支撐。新一輪黨和國家機構改革，是針對當前國家治理體系和治理能力現代化進程中存在的突出問題，集中進行的一次機構重組、職能轉變、體制機制再造和運行管理重塑的改革行動。
例如，針對當前社會治理領域存在的基層政權建設、城鄉社區建設、社會組織發展、社會工作者隊伍建設、社會志愿者隊伍建設等相關工作職責分散在不同黨政部門，缺乏集中統一領導與高效統籌協調的問題，設立中央社會工作部，使社會工作力量得到有效整合并形成合力，將有力推進社會治理現代化進程。
再如，針對我國數字治理方面“九龍治水”的局面，以及由此產生的數據資源開放共享水平還不高、數據標準不統一、數據價值不能充分挖掘利用、數據孤島現象突出、數據安全風險隱現等問題，新一輪黨和國家機構改革通過組建國家數據局加以解決，將有效提升數據治理現代化水平。
聚焦健全宏觀經濟治理體系與完善市場經濟基礎制度，著力解決黨和國家機構職能體系同構建高水平社會主義市場經濟體制的要求還不完全適應的問題
宏觀經濟治理體系現代化的核心問題之一是完善現代金融監管和中央銀行制度，強化金融穩定保障體系。金融風險防范問題對國家治理現代化進程至關重要，亞洲金融危機導致東南亞部分國家現代化進程遲滯甚至中斷的教訓非常深刻。黨的十八大以來，我國采取有效防范與化解金融風險的措施，從整體上有效遏制了金融風險。但是，當前美國、西歐等國部分銀行遭遇“擠兌”“暴雷”“暴跌”而引發的金融風險傳導效應不容低估，需要我國做好有效應對外部金融風險的體制機制準備。當前，我國金融監管體制存在地方金融機構既負責金融發展又負責金融監管的情況，存在金融消費保護職責分散、中國人民銀行大區分行體制造成的監管范圍過寬難以有效監管的狀況，造成了金融監管漏洞，導致相繼出現了互聯網金融、地方小貸風險、2022年河南村鎮銀行事件等國內金融風險，這就要求我們對現有金融管理與監管機構進行系統性改革與職責重構。新一輪機構改革通過組建中央金融委員會、組建中央金融工作委員會，組建國家金融監督管理總局、中國人民銀行分支機構改革以及其他方面的金融機構改革，建立了根治金融亂象、強化金融監管能力、有效防范金融風險的金融機構職能體系。
構建高水平社會主義市場經濟體制，要求完善產權保護、公平競爭等市場經濟基礎制度，特別是提高知識產權保護力度，加強知識產權保護和知識產權創造運用，使知識產權為社會整體創造更多價值。新一輪機構改革通過完善知識產權管理體制，構建了更好保護知識產權并充分發揮知識產權價值的機構職能體系，對于進一步完善社會主義市場經濟體制具有重要意義。
新一輪黨和國家機構改革的亮點
新一輪黨和國家機構改革統籌了黨中央機構、全國人大機構、國務院機構、全國政協機構改革與機構編制改革，在加強黨的集中統一領導、滿足人民美好生活需要、突出關鍵專業性職能的有效履行、推進機構職責優化協同高效、探索中央銀行制度的有效實現形式、探索專項重要工作的職能履行方式與管理體制、明晰中央與地方的事權職權責任、推進行政法治等方面呈現出了諸多亮點。
加強黨的集中統一領導，基本形成了總攬全局、協調各方的黨的領導體系
加強黨的全面領導是深化黨和國家機構改革的核心要求與首要任務。2018年黨和國家機構改革加強了黨中央對深化改革、依法治國、網信、財經、外交、審計、教育等工作的領導，完善了相關辦事機構的設置與職能配置，提升了黨中央統一決策與統籌協調能力。2023年新一輪黨和國家機構改革，繼續強化黨中央對金融、科技和社會治理、港澳工作的集中統一領導，并完善了相應的機構設置，從而進一步完善了黨中央決策議事協調機構，加強了黨對重大工作的統一領導體制機制，落實了黨的二十大提出的“全面的、系統的、整體的”黨的領導。
滿足人民美好生活需要，完善了保障和實現人民權益的機構職能體系
滿足人民日益增長的美好生活需要，就要著力解決人民群眾急難愁盼憂的各種突出問題，著力維護人民群眾的經濟、政治、文化、社會、生態權益，完善為民謀利、為民辦事、為民解憂、保障人民權益的機構職能體系，從而真正使中國式現代化的成果惠及全體人民。例如，為了讓全體老年人享有基本養老服務，更好應對人口老齡化，新一輪黨和國家機構改革將國家衛健委的老齡工作相關職責劃入民政部，使民政部門能夠更好地從系統整體應對老齡化戰略出發，大力發展養老服務和養老護理產業，綜合完善養老服務體系與護理體系。再如，為更好解決人民群眾各種利益訴求，更好處理各種復雜信訪案件，這次機構改革將國家信訪局調整為國務院直屬機構，進一步提升了信訪機構的層次規格，有利于更好地回應人民群眾訴求。又如，為更好地踐行“以人民為中心”的金融發展觀，更好地保護金融消費者與投資者權益，這次機構改革將中國人民銀行的金融消費者保護職責、中國證券監督委員會的投資者保護職責都劃歸國家金融監督管理總局管理，從而形成了統一的金融消費者與投資者保護機構職能體系。
在穩定大部門體制的基礎上，進一步突出了關鍵專業性職能的有效履行
我國2008年機構改革提出探索實行職能有機統一的大部門體制改革，2018年機構改革對大部門體制改革進一步深化，我國基本上建立了與社會主義市場經濟體制相適應的職能有機統一的大部門體制，職責交叉、政出多門的管理痼疾得到了解決。但同時，一些對實現國家現代化至關重要的部門由于管理職責繁雜、具體管理項目過多而導致核心專業職能履行不到位，成為亟待解決的突出問題。這次機構改革中，我國對一些實行大部門管理體制的機構進行了調整與改革，目的是為突出專業性職能，對綜合管理的大部門進行非核心職能剝離，從而更好地突出核心職能，這是對大部門體制的一種完善。例如，為了進一步發揮科學技術第一生產力的作用，更好地發揮新型舉國體制優勢，對科技部的職責做出了調整，將一些涉及農業科技、工業科技、醫療科技等方面的具體職責劃入農業農村部、工業和信息化部以及國家衛健委等，從而使重組后的科技部更加聚焦于科技發展頂層設計、戰略規劃、基礎研究發展、科技研發、創新管理等宏觀管理職能和科技專業職能，更好地為實現科技自立自強服務。
加強了部門統籌協調，推進了機構職責優化協同高效
優化協同高效是新一輪黨和國家機構改革的著力點。優化就是做到機構職能優化配置，堅持同一類事項、一件事情原則上由一個部門統籌負責，防止責任不明、推諉扯皮。協同就是做到機構職能配置的系統性與整體性，加強相關部門配合聯動，實現職能有機統一。例如，國家鄉村振興局的職責是鄉村振興，涉及到鄉村產業振興、文化振興、人才振興等諸多方面的職能，這就很難和農業農村部的職能分開。這次改革不再單設國家鄉村振興局，而是在農業農村部加掛國家鄉村振興局這個牌子，這就有利于集中農業農村部資源和各方面力量共同推動鄉村振興，還有利于協調其他各個方面和相關部門來協同推進鄉村振興，從而做到了機構職責優化協同。高效就是要提升體制機制運行的效率效能，使機構履職到位、流程通暢。例如，這次機構改革中，中央和國家機關各部門人員編制統一按照5%的比例進行精減，收回的編制主要用于加強重點領域和重要工作；這就將人員精減與編制調整結合起來，有利于更好地利用編制資源，提升財政資金的使用效率。
從大區制到分省制，探索中央銀行制度的有效實現形式
黨的二十大報告提出：“深化金融體制改革，建設現代中央銀行制度”。我國的中央銀行制度經歷了從分省制到大區制，再回歸分省制的過程，體現了我國對中央銀行有效實現形式的探索。1978年1月，中國人民銀行與財政部正式分開辦公之后，中國人民銀行分支機構按行政區劃設置，在全國各省（自治區、直轄市）設立中國人民銀行省級分行。1998年，人民銀行按照1997年11月召開的全國金融工作會議要求，有計劃、有步驟地撤銷了各省級分行，在全國設置了天津、沈陽、上海、南京、濟南、武漢、廣州、成都、西安9個跨?。ㄗ灾螀^、直轄市）的跨區一級分行，以及北京、重慶兩家營業管理部。從中央銀行實行大區分行制的二十多年實踐來看，每個大區分行管理2—5個省，由于管理地域過大、人口過多、管理鏈條過長、管理成本偏高，實際上央行管理職能很難到位，有時相關金融管理業務不得不授權省會中心支行來進行。根據央行制度運行的實際情況，我國這次機構改革調整了中國人民銀行大區分行體制，恢復了中國人民銀行分支機構分省管理體制，這就較好地實現了央行分行設置與我國行政區劃之間的匹配，加強了央行與地方之間在審慎監管方面的協調配合，增強了貨幣政策傳導性，進一步完善了中國特色金融監管體系。
從部門管理到國務院直屬機構，探索特定重要工作的職能履行方式與管理體制
根據機構職能運行的實際進行機構設置與管理方式的調整，是這次機構改革注重實事求是原則的重要特征。例如，為貫徹落實新時代黨的群眾路線，切實加強和改進人民信訪工作，這次機構改革將國家信訪局由國務院辦公廳管理的國家局調整為國務院直屬機構，這就從機構規格與管理體制上體現了黨和國家對新時代信訪工作的高度重視。又如，國家知識產權局由原來的國家市場監督管理總局管理的國家局，調整為國務院直屬機構，這就從機構層次、管理體制上把知識產權保護擺在了更加突出位置，能夠更好統籌推進知識產權強國建設。
正確處理中央與地方的關系，明晰中央與地方的事權職權責任
這次機構改革對地方金融管理體制進行了深入改革，建立了以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。這就在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，強化地方的屬地風險處置責任，從而理順了中央與地方之間的金融監管關系，使中央與地方在金融監管領域的職責定位與劃分更為清晰。新組建的中央社會工作部作為黨中央職能部門，統籌指導人民信訪工作、人民建議征集工作、黨建引領基層治理和基層政權建設工作、全國性行業協會商會黨的工作，指導混合所有制企業、非公有制企業和新經濟組織、新社會組織、新就業群體黨建工作，指導社會工作人才隊伍建設；省（自治區、直轄市）、市、縣黨委同時組建社會工作部門，并相應劃入同級黨委組織部門的非公有制經濟組織和社會組織工作委員會職責，這就統籌了中央和地方在社會工作方面的職責關系，可以更好地上下一貫、全面協同推進整體社會工作。
推進行政法治，以法治化手段進行刀刃向內的自我革命
深化黨和國家機構改革，是一場觸動利益、真刀真槍的自我革命。例如，新一輪機構改革把中國人民銀行、國家金融監督管理總局、中國證券監督管理委員會、國家外匯管理局及其分支機構、派出機構的工作人員納入國家公務員統一規范管理，有助于更好依法行政、更規范地履行金融監管職責。再如，理順債券管理體制，將國家發展和改革委員會的企業債券發行審核職責劃入中國證券監督管理委員會，由中國證券監督管理委員會統一負責公司（企業）債券發行審核工作，這就可以更好地防范金融風險、消除由企業債發行滋生的一些腐敗問題。
新一輪黨和國家機構改革對國家治理現代化的新探索
深化黨和國家機構改革，目標是構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系，全面提高國家治理能力和治理水平。新一輪機構改革緊扣推進中國式現代化，著眼于有效應對百年未有之大變局，圍繞貫徹新發展理念、構建新發展格局的實踐要求，從黨政治理的結構、功能配置和運轉機制上進行了深刻改革與調整，明顯加快了國家治理現代化的步伐，以應對我國現代化步伐加快、民族復興進入不可逆轉歷史進程的迫切需要。新一輪黨和國家機構改革對推進國家治理現代化的創新探索，主要包括如下領域。
以金融治理體系和治理能力現代化為核心，推進宏觀經濟治理體系和治理能力現代化
新一輪黨和國家機構改革對金融治理體系進行了系統性重塑，在深化黨中央機構改革方面，組建了中央金融委員會和中央金融工作委員會；在深化國務院機構改革方面，組建了國家金融監督管理總局、深化了地方金融監管體制改革、將中國證券監督管理委員會調整為國務院直屬機構、統籌推進了中國人民銀行分支機構改革、完善了國有金融資本管理體制、加強金融管理部門工作人員統一規范管理。這些改革措施有力推動了金融治理體系與治理能力現代化。這與黨的二十大關于“健全宏觀經濟治理體系”“加強和完善現代金融監管，強化金融穩定保障體系”的要求一脈相承。
以完善人民當家作主的制度體系為重點，推進全過程人民民主
黨的十九屆四中全會指出：“堅持人民當家作主，發展人民民主，密切聯系群眾，緊緊依靠人民推動國家發展的顯著優勢”。[1]加強人民代表大會代表服務工作，是密切聯系群眾、發揮我國國家制度優勢的重要措施。充分發揮每一位人大代表作用，是人民當家作主的重要體現。新時代新征程，在社會主要矛盾發生轉變的新形勢下，十三屆人大以來人大代表履職意識日益增強，當前人大代表工作規范化、系統化有待增強，服務代表的能力存在不適應、跟不上的問題，迫切要求全面加強和改進代表工作，以便更好服務、支持和保障代表更好依法履職。這次機構改革深化全國人大機構改革，組建了全國人大常委會代表工作委員會，可以全方位為代表履職提供服務和保障。同時，深化全國政協機構改革，優化了全國政協界別設置，全國政協界別增設了“環境資源界”，優化了“特別邀請人士”界別委員構成。這將更加充分發揮人民政協在國家治理體系中的作用，更好健全委員聯系界別群眾制度機制，更好發揮凝聚共識、民主監督、反映民意等協商民主功能。
以完善社會治理體系為重點，推進國家安全體系和能力現代化
黨的二十大提出要“推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定”。[2]推進社會治理體系和治理能力現代化，是國家安全體系和能力現代化的重要內容。完善社會治理體系，必須從社會治理的整體性、系統性、統籌性出發，加強和改進人民信訪工作，完善基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系，推進市域社會治理現代化，健全共建共治共享的社會治理制度。新一輪機構改革組建中央社會工作部，統籌推進黨建引領基層治理和基層政權建設，是對整個社會進行一體化治理的有效制度安排；也是針對當前社會治理中存在的黨組織下沉而群團組織還沒有下沉、廣大個體工商戶與小企業還不是工商聯聯系對象、一些兩新組織還沒有完善黨的基層組織、大量新就業群體無組織等問題的有針對性的制度解決方案，必將從根本上推進整體社會治理現代化，進一步提升社會組織力與政黨領導力。
以政府職能轉變為抓手，推進政府治理體系和治理能力現代化
深化國務院機構改革，核心是要轉變政府職能，使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用，構建起職責明確、依法行政的政府治理體系。新一輪《黨和國家機構改革方案》加強科學技術、金融監管、數據管理、鄉村振興、知識產權、老齡工作等重點領域的機構職責優化和調整，轉變政府職能，加快建設法治政府，將進一步提升政府治理效能，推進政府治理現代化。
統籌數字中國、數字政府、數字經濟與數字社會建設，推進數字治理體系和治理能力現代化
黨的二十大提出，要“建設現代化產業體系”“加快發展數字經濟，促進數字經濟和實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數字產業集群”。當今社會，數字資源、數字經濟對經濟社會發展具有基礎性作用，大數據和物聯網技術在治理中得到廣泛應用，出現了政府治理向智慧政府治理、后現代數字社會治理的新轉變，國家治理進入了數字治理興起的新階段。這次機構改革成立國家數據局，意味著我國數據治理進入實質性階段，意味著國家治理現代化又邁上了一個新臺階，開始著力推進數字基礎之上的社會治理和國家治理的現代化。國家數據局統籌推進數字中國、數字經濟和數字社會建設，統籌數據資源的跨部門、跨行業的互聯互通共享，將更好促進數字化轉型，更快提高數據資源創造能力。依靠大數據進行科學決策，將使政府管理水平更加科學化、精細化，更好推進智慧城市、智慧鄉村、智慧交通等建設，更好滿足人民群眾美好生活需求與打造高品質生活的需要。
統籌基層社會治理各項工作，推進基層治理體系和治理能力現代化
基層治理體系和治理能力是國家治理現代化的基礎。這次機構改革中，由中央社會工作部指導城鄉社區治理體系和治理能力建設、擬訂社會工作政策、推進黨建引領基層治理和基層政權建設，提高了基層治理工作的統籌層級，強化了基層治理工作的協調權威。中央社會工作部負責全國性行業協會商會黨的建設職責，將會進一步推動行業協會商會培育。中央社會工作部指導社會工作隊伍建設、統籌志愿服務工作，將增強社會工作的專業性和大眾性，讓更多從業者和志愿者廣泛參與社會工作與社會治理，從而打牢國家治理現代化的基礎與根基。
【本文作者為中共中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部公共行政教研室主任、教授】
注釋
[1]本書編寫組：《〈中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2019年，第3頁。
[2]本書編寫組：《黨的二十大報告輔導讀本》，北京：人民出版社，2022年，第47頁。
責編：董惠敏 ／美編：石 玉