【摘要】組建中央社會工作部，是適應我國現階段社會發展趨勢的應時之舉，核心是加強黨在社會領域的引領，重塑黨和社會的關系。中央社會工作部的組建將解決以往社會治理層面存在的一系列痛點、堵點和難點問題，通過職責集中和機構整合，將體制內外的力量統合在黨的引領下，形成系統、科學的治理體系，不斷提升我國社會工作水平，推動新時代社會治理現代化。

【關鍵詞】中央社會工作部  社會治理  黨建引領  基層治理    【中圖分類號】D60    【文獻標識碼】A

日前，中共中央、國務院印發《黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》），提出要組建中央社會工作部，作為黨中央職能部門，負責統籌指導人民信訪工作，指導人民建議征集工作，統籌推進黨建引領基層治理和基層政權建設，統一領導全國性行業協會商會黨的工作，協調推動行業協會商會深化改革和轉型發展，指導混合所有制企業、非公有制企業和新經濟組織、新社會組織、新就業群體黨建工作，指導社會工作人才隊伍建設等。中央社會工作部的組建對于推進新時代社會治理現代化具有重要的意義。

組建中央社會工作部的歷史邏輯與時代背景

從新中國成立到改革開放之前的30年時間里，我國實行的是計劃經濟體制，采取的是“單元分割式”的社會管理模式，即將社會空間分割成一個個自成體系的小單元，以人民公社體制和單位制將全體社會成員納入統一的管理體制中。單位制的最大特點在于它以“組織化”的方式實現了經濟、政治、社會功能的高度融合，通過命令權力和財產權力的結合實現對社會進行管理、對資源進行分配和對社會進行整合的目的。在“單位制”時代，單位一定程度上扮演著“代理政府”的角色，承擔著“代表、應責、協調和連接”的多重職能，有效實現了政治社會化和各類社會治理目標。

隨著改革開放的日益深化及市場經濟的發展，社會結構發生了劇烈的變化。在農村，人民公社逐漸解體；在城市，傳統的單位制制度被打破。城鄉社會系統從長期封閉的狀態向開放、自由流動的狀態轉變。社會個體的跨單位、跨城鄉、跨地域的流動不斷增多，社會從原來與政權對接、互嵌的組織狀態向離散的、流動狀態轉變。快速的社會結構變遷與社會規則體系的相對滯后催生了一些社會沖突與社會矛盾，對社會系統的運行產生了不小的干擾。與此同時，隨著社會利益的多元化發展，各行各業的行業協會、區域商會及其他各類社會組織如雨后春筍般相繼出現，涉及政治、經濟、文化、生態等各個領域，發展力量不斷壯大，影響力日益凸顯。此外，現代信息技術的發展也加劇了社會系統的復雜性和不確定性。新技術通過破壞性創造，深刻影響社會和政府的運行方式以及人們的思想觀念、互動方式。

在這樣的背景下，我國的社會治理環境發生了根本性的變革，各種傳統的、現代的與后現代的因素雜糅交織，利益格局的重新建構與社會關系的巨大解構并存。社會經濟成分、組織形式、就業方式、分配方式和利益關系出現了日益多元化的趨勢，原本依靠封閉的單位制實現社會融合的社會基礎不復存在。在新的時代背景下，各種新經濟組織、新社會組織中黨的基層組織“離散化”與“懸浮化”現象凸顯，中國社會呈現出日益碎片化的狀態，這不利于新時期政治秩序的建構與社會的和諧穩定。面對中國社會結構的深刻轉型，中國共產黨需要遵循現代社會發展的邏輯和現代化建設的內在需求，在與外部新型環境的復雜互動中作出深層次的結構性調整，構建一種與新型社會形態相契合的社會治理新格局。

以整體性治理理念重塑新時代社會治理格局

在此次機構改革前，我國的社會工作相關職責分散在不同黨政部門，缺乏集中統一領導和高效統籌協調，社會工作力量沒有得到有效整合，難以形成合力并發揮有力作用。新組建的中央社會工作部，充分吸收整體性治理的理念，重塑社會治理格局。整體性治理理論認為，在部門主義的驅使下，一些政府部門只注重局部利益而缺乏整體理念，甚至犧牲政府的整體使命和目標。為了解決上述問題，需要建設整體政府。整體性治理理論強調以公民需求為治理導向，對治理層級、治理功能和公私部門之間的關系進行有機協調，促進政府部門從分散走向整體，從破碎走向整合，著力于通過政府組織體系的多層面、多維度的協作和整合使政府走向一個無縫隙的、以合作為核心的整體政府模式，從而修正“碎片化”治理的弊端。整體性治理的核心觀念即整合性和協同性。

所謂整合性指的是通過建立跨組織的、跨部門的治理結構，實現運作行動一致，從而克服政府組織內部的部門主義和各自為政。具體到社會治理領域和此次中央社會工作部的組建，整合性觀念包括兩層含義：第一層是職責的集中，即將相近或者類似的社會工作職責從中央機構及國務院相關組成部門集中到中央社會工作部。也就是《方案》所規定的“劃入民政部的指導城鄉社區治理體系和治理能力建設、擬訂社會工作政策等職責，統籌推進黨建引領基層治理和基層政權建設。劃入中央和國家機關工作委員會、國務院國有資產監督管理委員會黨委歸口承擔的全國性行業協會商會黨的建設職責，劃入中央精神文明建設指導委員會辦公室的全國志愿服務工作的統籌規劃、協調指導、督促檢查等職責”，以加強黨對社會工作的統一領導。第二層是機構的整合，即隨著社會工作的相關職責集中到中央社會工作部，原先民政部等機構負責相關職責的部門將被撤銷或者合并。通過職能結構的調整實現對公權力的重新優化組合，完成權力與責任的重構。這種組建方式將原來需要在多個部門之間流轉的事務集中到一個部門，可以大大提高決策和辦事的效率，機構設置更加科學，職能更加優化，權責更加協同，運行更加高效。

整體性治理的協同理念指的是特定主體協調兩個以上主體或者兩種以上資源，共同完成某一目標的過程或能力。具體到此次社會工作機構的改革，主要體現在兩個方面。一是協調從中央到地方的社會工作主體及資源。根據《方案》的規定，省、市、縣三級黨委也將組建社會工作部門，并相應劃入同級黨委組織部門的“兩新”工委職責，將社會工作部的職責規范化、系統化、條塊化。這意味著中央到地方將構成社會工作垂直的管理體系，形成從上到下“凝心”，從下往上“聚力”，推動地方社會工作得到更好統籌協調。二是協調各種非政府組織，包括行業協會、商會、非公有制企業、新經濟組織等。黨的二十大報告提出：“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。”建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，離不開非政府組織的參與，中央社會工作部將發揮“元治理”的功能對各種社會治理主體進行統籌協調。在整體性治理的理念下，社會工作部將體制內外的力量統合在黨的引領下，形成系統、科學的治理體系，真正實現“治理體系的現代化”。

“黨建引領”與“吸納協調”：社會工作的重要抓手

中央社會工作部成立以后，其主要的工作關注點是什么？從已經公布的中央社會工作部的職責內容可以看出有兩個主要的關注點及抓手。

第一，黨建引領基層政權建設和基層治理。有研究指出，當前我國基層社會與國家治理體系之間存在某種“隱性斷裂”的風險，而要排除這一風險，就需要強化黨對基層的全面領導，夯實基層政權執行國家政策、服務基層的權責和能力。

首先，應當加強公共體制，通過黨建引領持續加強基層政權建設，提高其管理和治理社會的能力。基層政權是最低一級行政區域內的國家政權，是國家政權的“神經末梢”，是國家治理現代化的基礎和力量之源。構建系統完備、科學規范、運行有效的基層政權體系，才能釋放社會治理的強大效能。基層政權的地位和使命決定了基層政權在國家治理體系中具有兩個基本的功能，一是通過執行國家相關政策來治理社會；二是通過聯系群眾、治理公共事務來服務基層。黨建引領基層政權建設就是要推動黨的基層組織體系和基層治理體系的有機融合，確保黨的基層組織在基層治理的重要事項、重大問題上發揮政治引領的作用。習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“堅持大抓基層的鮮明導向，抓黨建促鄉村振興，加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理，持續整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘。”近年來，全國部分示范社區的基層黨建工作通過對基層政權系統的重新組合，形成了以基層黨組織為核心的社區黨群治理結構——“社區黨群服務中心”體系，基層黨組織的權威領導地位獲得程序性和制度性的強化，黨政權力運作的執行力和效率提高，基層政權的社會治理和公共服務能力得到了增強。

其次，要適應市場經濟多元化、社會多元化與價值多元化的發展態勢，持續強化黨對各種經濟體和社會治理主體的全面領導。長期以來，黨建工作的重要性突出存在于公有制企業，而在大量的非公有制企業中黨建工作則相對不足。非公經濟是我國現階段除了公有制經濟形式以外的所有經濟結構形式，是社會主義市場經濟的重要組成部分，在我國的經濟發展中具有重要地位。從企業數量來看，我國90%以上的企業是非公有制企業。這些企業帶動了80%以上的城鎮勞動就業，創造了70%以上的技術創新成果，貢獻了60%以上的國內生產總值。早期，我國有關非公有制企業黨建工作的指導機構，在地方設置比較混亂，有的劃入到了當地的市場監管部門黨建機構，有的劃入到了當地的市直機關工委。由于沒有實體的獨立管理機構，非公有制企業的黨建工作比較薄弱。不少非公企業黨建和業務“兩張皮”，黨組織沒有實體、沒有陣地、沒有任務，黨建工作甚至成為搞照片、搞宣傳的形式主義。黨的十八大以來，黨中央高度重視非公有制經濟發展和非公企業黨建工作。此次中央社會工作部的成立從頂層設計層面解決了長期以來的主管機構缺位的問題，通過自上而下的垂直管理體系，推動非公企業黨建工作，以黨建引領發展。

除了經濟組織，黨建引領還將進一步輻射到各種社會組織包括行業協會、商會和志愿組織等。一段時間以來，政府對各類社會組織多頭管理的現象比較突出，有的是登記在民政部門，有的是業務主管部門管理，有的是屬地管理，有的是歸口管理，甚至有一段時間放松了對社會組織的管理，草根組織、社區組織、自發組織盛行，在一定程度上擾亂了社會的視聽。中央社會工作部成立后將統一領導全國性行業協會商會黨的工作，協調推動行業協會商會深化改革和轉型發展，指導新社會組織黨建工作，特別是推動社會組織站穩群眾立場，及時為群眾發聲、為群眾服務，發揮社會組織聯系群眾的橋梁作用。構建“一核引領，多方參與，共建共治共享”工作格局，有效解決轉型期社會所面臨的各種治理難題。換言之，進一步優化基層治理模式的關鍵在于將基層各組織、各事務統籌于黨的全面領導之下，使得“上面千條線，下面千根針”的混亂狀況，轉變為“上面千條線，下面一根針”的有序狀態。

第二，吸納協調社情民意，建設“回應型”政府。中央社會工作部將統一領導國家信訪局，同時加強對人民建議征集工作的指導。信訪工作是黨的群眾工作的重要組成部分，是了解社情民意的重要窗口。在過去，信訪工作具有比較強的“維穩”色彩，一些基層政府往往選擇以“堵訪”的方式將矛盾壓制下去，或采取應激式的方式回應。一些基層信訪部門則困于自身職權和能力的限制，逐漸喪失了社會訴求回應能力，其結果是民眾制度化的意見表達渠道的虛化及基層不滿情緒和矛盾的積壓。

隨著中央社會工作部統籌指導信訪工作，未來信訪工作思路有望實現由“堵”到“疏”，由被動應付到主動下訪。同時，伴隨著信訪工作領導體制的變化，其工作方式也應該會發生轉變，對于群眾的信訪，更多地會通過基層組織體系來解決，而不是單純通過各種行政程序來應對，回歸信訪部門聯系群眾的本質屬性。通過社情民意的吸納，確保廣大群眾的“心聲”和“呼聲”能夠及時“傳上來”，把政府的“想法”及時“傳下去”，進而推動現代國家治理體系中的“回應型政府”建設。政府回應性是現代社會治理的基本特征，也是善治的基本原則。回顧中國共產黨領導中國人民進行革命、建設和改革的偉大歷程，實現對人民群眾需求良好的回應性是黨贏得人民群眾支持、帶領人民不斷取得事業勝利的關鍵。政府要通過積極回應公民訴求來獲得認同。一方面，政府通過回應將民眾的合理訴求吸納并轉化為公共政策，想方設法為民眾解決現實問題，贏得民眾對政府的認同與信任；另一方面，政府通過回應實現與公民的信息雙向溝通及良性互動，展現政府的積極姿態，為政府與社會的協同治理奠定基礎。

此外，中央社會工作部還將承擔主動收集人民建議的職能。這意味著從被動應對向主動作為的工作方式的轉變。通過對人民建議和意見的征集，實現對社會問題的感知和社會矛盾的處理前置，能夠有效預防社會風險的發生。同時，結合基層政權、非公經濟、新社會組織的黨建工作，也有利于從不同層面與維度去了解群眾的訴求，解決好群眾反映的問題，使信訪工作和聯系群眾的工作走上更加規范健康的發展軌道。

進一步優化中央社會工作部的運行機制

當今社會早已邁入復雜治理，簡單的行政化已經成為過去，跨部門、跨行業、跨領域的事情越來越多。單一行政部門應對復雜社會問題，容易陷入部門主義和部門職能的限制。社會工作由黨統一領導后，能更好地打通部門之間的行政壁壘。中國共產黨不代表任何部門的利益，始終代表中國最廣大人民的根本利益。因此，由中國共產黨來統合社會治理，能真正解決治理的諸多問題。新成立的中央社會工作部作為黨中央的職能部門，核心是加強黨在社會領域的引領，重塑黨和社會的關系。中央社會工作部的組建將解決以往社會治理層面存在的一系列痛點、堵點和難點問題，對提升黨組織的凝聚力、推動社會治理現代化具有重要意義。但是也應該看到，當前中央社會工作部的管理體制還在構建過程中，還面臨著深化職責整合、關系理順、機構能力建設等多方面的問題。

中央社會工作部組建之后，要著力推動機構職責體系的優化。一要協調好黨政之間的關系，處理好黨政之間的職責分工，即黨負責戰略、方針、政策的制定和資源的統籌，政府相關部門主要承擔政策的執行。二要參照大部制改革機構合并的相關經驗，注意理順新組建機構內部的職責分工，增強內部的相互溝通和協作，推動機構改革從“物理整合”到“化學融合”的實現。三要科學合理地設計省、市、縣不同層級社會工作部的工作目標，實現職能的合理分解與整合。此外，還要進一步發揮非政府組織作為社會治理主體的作用，進一步推動行業協會商會深化改革和轉型發展；有目的地培育基層自治力量，通過中央社會工作部來指導社會工作隊伍建設和人才培養，更好地發揮社會自治功能，暢通基層群眾參與社會治理的各種渠道，形成黨領導下的政府與社會主體協同推進的社會治理格局。

中央社會工作部的組建，是適應我國現階段社會發展趨勢的應時之舉，隨著從中央到地方相關職能機構設置的不斷完備，我國社會工作也將更加適應新時代發展需求，更好地回應人民群眾多層次、差異化和個性化的新需求。新期待中，中央社會工作部將不斷提升我國社會工作水平，以社會治理現代化助推中華民族偉大復興。

（作者為中國社會科學院大學政府管理學院教授、公共政策研究中心副主任，北京大學國家治理研究院研究員）

【注：本文系中國社會科學院大學卓越項目“數字化轉型視野下跨部門政府數據協同治理研究”（項目編號：20220028）階段性成果】

【參考文獻】

①黃小勇：《機構改革的歷程及其內在邏輯》，《行政管理改革》，2018年第5期。

②唐皇鳳、王豪：《可控的韌性治理：新時代基層治理現代化的模式選擇》，《探索與爭鳴》，2019年第12期。

③林尚立：《兩種社會建構：中國共產黨與非政府組織》，《中國非營利評論》，2007年第1期。

責編/于洪清    美編/王夢雅

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