摘 要:最近十幾年，美國聯邦政府密集制定和發(fā)布多項計劃、戰(zhàn)略，試圖通過支持技術創(chuàng)新提升國內先進制造能力。美國促進先進制造業(yè)技術創(chuàng)新的政策覆蓋聯邦和州層面的多種措施，聯邦層面主要有設立牽頭組織機構、加強公共采購技術要求、建立外國投資審查制度、開展公私合作等。美國促進先進制造業(yè)技術創(chuàng)新的做法說明，解決技術創(chuàng)新的市場失靈、系統(tǒng)失靈和方向失靈，是政府技術創(chuàng)新政策的著力點。中國應該順應科技創(chuàng)新的規(guī)律和趨勢，進一步改善要素供給條件和市場需求環(huán)境，在更深度融入國際分工體系、加快技術創(chuàng)新牽頭機構建設和發(fā)揮政府采購促進作用等方面形成協(xié)同一致的合力。
關鍵詞:美國 先進制造 技術創(chuàng)新 科技政策
【中圖分類號】F471.2 【文獻標識碼】A
傳統(tǒng)制造基于專用工廠和生產線，通過機械化和手工制造技術將原材料制成產品。先進制造則是指深入吸納工業(yè)互聯網、人工智能、機器學習、自動化和機器視覺等高新技術，制造過程產量、質量、能源、成本、信息、市場響應能力和靈活性等控制能力達到較高水平的制造業(yè)。在先進制造領域，科技創(chuàng)新貫穿開發(fā)、生產、交付產品和服務的價值創(chuàng)造活動，涵蓋將生產要素和技術轉化為產品的整個制造過程，決定產品設計、材料篩選、工藝設計、分工協(xié)作、生產過程管理、質量檢驗與控制等一系列活動的效果。
美國將制造業(yè)視為經濟增長和創(chuàng)新的重要引擎，維護國家安全和經濟競爭力的關鍵。最近十幾年，美國聯邦政府密集制定和發(fā)布多項計劃、戰(zhàn)略，試圖通過支持技術創(chuàng)新提升先進制造業(yè)發(fā)展能力和市場競爭力，保持和加強在先進制造領域的全球領導地位。美國制造業(yè)產出和投資均位居世界前列，先進制造技術創(chuàng)新十分活躍。盡管制造業(yè)增加值被中國超越，但美國制造業(yè)增加值率仍然比中國高出1/3，制造業(yè)規(guī)模穩(wěn)居世界第二，制成品出口額和人均制造業(yè)增加值分別位居世界第三、第一，在航空航天、電子信息和生物醫(yī)藥等制造業(yè)尖端行業(yè)具有很強的國際競爭力。根據美國經濟分析局（BEA）和經濟合作與發(fā)展組織（OECD）的統(tǒng)計，美國制造業(yè)外國直接投資（FDI）位居OECD各成員之首。2020年美國制造業(yè)增加值為22692億美元，占GDP的10.8%、全球制造業(yè)增加值的16.6%。
美國促進先進制造業(yè)技術創(chuàng)新的政策脈絡
美國早就明確，科學技術決定制造業(yè)生產率和競爭力。美國第一任財政部長亞歷山大·漢密爾頓在1791年的《關于制造業(yè)報告》中敦促國會基于經濟和軍事原因，支持標準化可互換部件技術，建立以規(guī)模化生產為標志的美國制造體系。20世紀30年代，羅斯福新政將工業(yè)復興作為重要內容，大力建設公共交通、電信基礎設施，促進制造業(yè)技術創(chuàng)新。20世紀70—80年代，日本制造業(yè)技術和競爭力快速提升，美國基于維護國內制造業(yè)特別是半導體技術領先地位的需要，采取多種措施如懲罰性關稅、匯率、進口限制等，保護國內制造業(yè)免受日本商品競爭。進入21世紀特別是2008年國際金融危機以來，盡管美國制造業(yè)占比和生產率在全球仍處于高水平，但2010年以來持續(xù)降低，結束了長達數十年的增長趨勢。[1]這種態(tài)勢引發(fā)了朝野各方面對美國制造業(yè)實力的擔憂，很多人認為離岸外包致使美國企業(yè)和消費者變得容易受到供應鏈中斷和不穩(wěn)定的沖擊，進而對美國制造業(yè)競爭力和國家安全產生不利影響。這促使聯邦政府接連發(fā)布多項計劃、戰(zhàn)略，制定一系列政策，支持應用先進技術在國內發(fā)展先進制造業(yè)，強化國內制造能力。
根據2010年《美國創(chuàng)造機會以有意義地促進卓越的技術、教育和科學法》（America Creating Opportunities to Meaningfully Promote Excellence in Technology, Education, and Science Act，簡稱COMPETES法）第102條，美國國家科學和技術委員會（NSTC）負責制定先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略計劃（The National Strategic Plan），并每四年更新一次。[2]該計劃明確提出，提升美國先進制造業(yè)在整個工業(yè)部門的領導地位，確保國家安全和經濟繁榮。該委員會于2018年10月更新了2012年2月的計劃，這次更新后的計劃有三個目標：開發(fā)和過渡新的制造技術；教育、培訓和聯系制造業(yè)勞動力；提高國內制造供應鏈的能力。這三個目標細分為13個戰(zhàn)略指標以及35個技術和計劃優(yōu)先事項。
2011年6月，總統(tǒng)科學技術顧問委員會 （PCAST）發(fā)布了報告，建議采取措施提高美國在先進制造業(yè)的競爭力。[3]PCAST建議聯邦政府建立一個全國性的制造創(chuàng)新機構網絡，以創(chuàng)建制造研究基礎設施。根據PCAST的說法，這樣的網絡可以通過彌合早期研發(fā)階段和后期商業(yè)化階段之間的“死亡之谷”來幫助提高美國經濟競爭力。為響應這一建議并應總統(tǒng)的要求，美國國防部（DOD）于2012年成立一個重點聚焦增材制造技術的制造創(chuàng)新研究所。2013年1月，NSTC提出國家制造業(yè)創(chuàng)新網絡的初步設計。
2014年12月美國國會通過的《振興美國制造業(yè)和創(chuàng)新法》（Revitalize American Manufacturing and Innovation Act of 2014，簡稱RAMI法），要求在商務部國家標準與技術研究所（NIST）建立制造創(chuàng)新計劃。該計劃旨在激發(fā)先進制造研究，穩(wěn)固創(chuàng)新和技術方面的領導地位，加快培育先進制造業(yè)勞動力，創(chuàng)造和保留就業(yè)機會。2019年12月國會對RAMI法進行了重新授權和修訂。每個美國制造研究所都要根據提供資助的聯邦機構和負責該研究所運營的非聯邦實體之間的合作協(xié)議或技術投資協(xié)議建立和管理。協(xié)議規(guī)定每個研究所的技術重點領域和相關目標，機構會員資格向所有對推進相關領域技術和教育感興趣的美國工業(yè)組織、學術機構、非營利組織和政府機構開放。NSTC設想每個研究所在其成立后的7年內，通過會員費、知識產權許可、合同研究和按服務收費等創(chuàng)收活動實現經費自主。另外，協(xié)議規(guī)定了聯邦財政援助的數量基準和各研究所需要籌集配套資助的最低數額。聯邦機構為研究所提供的財政援助，研究所可以用來資助項目和一般運營。根據有關協(xié)議和文件，在協(xié)議執(zhí)行期間每個研究所聯邦基線投資計劃額度從大約5500萬美元到3億美元不等。在同一時期，這些研究所計劃的共同投資范圍從每個研究所大約4000萬美元到大約5億美元不等。共同投資包括，研究所成員的會費、州支持以及不屬于聯邦基線投資的任何其他聯邦支持，例如項目資金。
2014年設立“制造美國”（Manufacturing USA）的目的，是將工業(yè)界、學術界和聯邦合作伙伴匯聚在一個先進制造機構網絡中，通過商務部、國防部和能源部等聯邦機構資助一批制造業(yè)創(chuàng)新研究所，讓每個研究所專注于特定的先進制造技術開發(fā)，并組織私營部門公司、學術機構和其他利益相關者合作研發(fā)、測試應用、培訓工人，協(xié)力降低與部署新技術相關的風險，從而強化聯邦政府對創(chuàng)新開始至商業(yè)化前這一階段的研發(fā)支持，促進先進制造業(yè)科技創(chuàng)新，提高美國制造業(yè)競爭力，推動完善國家制造業(yè)研發(fā)（R&D）基礎設施。
2016年2月發(fā)布的“制造美國戰(zhàn)略計劃”（Manufacturing USA Strategic Plan）規(guī)定了一系列支持制造業(yè)創(chuàng)新的計劃目標，其中包括基于RAMI法的4個目標10個相關指標。[4]2021年1月，美國先進制造辦公室（AMNPO）發(fā)布了更新的計劃，保留了相同的計劃目標：提高美國制造業(yè)的競爭力；促進創(chuàng)新技術轉化為可擴展、具有成本效益和高性能的國內制造能力；加快先進制造業(yè)勞動力隊伍建設；支持有助于研究所穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的商業(yè)模式。[5]
拜登政府將促進先進制造業(yè)發(fā)展作為政策重點，大幅擴展上述計劃和戰(zhàn)略，加大對先進制造業(yè)的支持力度。2021年2月24日，拜登總統(tǒng)發(fā)布題為“美國的供應鏈”的第14017號行政命令，指示商務部、能源部、國防部以及衛(wèi)生與公共服務部識別半導體制造和封裝、大容量電池、關鍵和戰(zhàn)略性礦產、藥品和活性藥物成分等關鍵技術供應鏈的風險，要求各部部長提出增強供應鏈彈性、減少對外國競爭對手依賴的政策措施。[6]具體地，商務部負責半導體制造供應鏈評估，能源部負責大容量電池供應鏈評估，國防部負責稀土元素供應鏈評估，衛(wèi)生與公共服務部負責藥品供應鏈評估。為支持美國在清潔制造方面的領導地位，2022年2月15日拜登政府公布了包括能源、政府采購、國際貿易、環(huán)境和產業(yè)政策在內的廣泛計劃。該計劃將氣候作為國家安全的核心要素，通過支持制造商使用清潔能源、效率升級和技術創(chuàng)新來減少排放。國會還正在討論如何利用現有或擬議中的立法，例如《國防生產法》（DPA Title III）、《兩黨基礎設施法》（Bipartisan Infrastructure Law）和《為美國生產半導體創(chuàng)造有益激勵措施法》（Creating Helpful Incentives for the Production of Semiconductors for America Act，簡稱CHIPS法）為先進制造業(yè)增加財政支持。
美國促進先進制造業(yè)技術創(chuàng)新的主要措施
為鞏固美國先進制造業(yè)的技術領先地位，使制造業(yè)國際分工和競爭格局向有利于自己的方向發(fā)展，特朗普政府和拜登政府采取了一系列政策措施。總的來說，美國促進先進制造業(yè)技術創(chuàng)新的政策覆蓋聯邦和州層面的多種措施，聯邦層面主要有設立聯邦機構、加強公共采購技術要求、建立外國投資審查制度、開展公私合作等。
設立牽頭組織機構分配資源并組織實施相關計劃、戰(zhàn)略
美國促進先進制造業(yè)科技創(chuàng)新的計劃和戰(zhàn)略一般由專門的聯邦機構牽頭組織實施。相關聯邦機構不僅在財政資金分配方面有相當的話語權，而且肩負著組織帶動公司、科學家、工程師、風險投資家、大學實施計劃的重任。最典型的例子是，為應對蘇聯發(fā)射第一顆人造衛(wèi)星的挑戰(zhàn)，美國國防部創(chuàng)設了國防高級研究計劃局（DARPA）。作為創(chuàng)新的早期投資者和促進者，DARPA憑借高效的組織架構、靈活的研究團隊和高度自主的授權機制，為精密武器、隱形飛機等軍用高新技術的研發(fā)和硅谷的形成做出了貢獻，并促成了互聯網、自動語音識別、語言翻譯和全球定位系統(tǒng)接收器等民用技術創(chuàng)新。
很多學者認為，高度自治、任務驅動的項目，只有少數經理監(jiān)督，不回避高風險項目并容忍失敗，是DARPA成功的關鍵。[7]美國商務部1988年創(chuàng)建高級技術計劃（ATP），作為DARPA的民用對應部門，其目標是資助在私營市場吸引短期資金較為困難的公司，為其與學術界和工業(yè)界建立聯系搭建橋梁。ATP資助開發(fā)的小型磁盤驅動器，廣泛用于iPod、平板顯示器和可生物降解塑料等消費電子產品。但是，該計劃受到公眾質疑，被視為扭曲市場，2007年布什政府將其關閉。以DARPA為藍本，美國能源部2007年成立了高級研究計劃署（ARPA-E），以滿足對清潔和負擔得起的能源解決方案的需求。ARPA-E主要資助高潛力、高影響力的能源技術，這些技術對于私營部門投資來說風險過高、為時過早。采用類似的方法，2006年美國衛(wèi)生與公共服務部設立生物醫(yī)學高級研究與發(fā)展局（BARDA），資助針對生物恐怖主義和新出現疾病的抗病毒藥物和醫(yī)學對策研究。自新冠疫情大流行大暴發(fā)以來，該機構受到了特別關注，被視為有針對性創(chuàng)新的一個例證。[8]
以公共采購促進技術創(chuàng)新
自1933年《購買美國商品法》頒布以來，美國聯邦政府多次制定類似法律，要求聯邦機構和州政府優(yōu)先購買美國國內生產的產品和服務。特別是當采購超過特定閾值時，購買國產產品和服務是聯邦機構的法律要求。聯邦采購不僅為美國制造的產品創(chuàng)造了有保證的需求，而且將公共采購作為促進企業(yè)研發(fā)的手段，對高風險技術研發(fā)及轉化應用進行大量投資，降低了企業(yè)開發(fā)研究和商業(yè)化應用的不確定性，激發(fā)了企業(yè)從事研發(fā)和在國內生產關鍵產品的積極性。與此同時，聯邦機構如國防部和國家航空航天局，通過競爭性研發(fā)撥款和合同資助有風險的研發(fā)以及非競爭性采購合同等方式，激勵研發(fā)競賽的獲勝者，獲得了大量在此過程中轉化生產的技術和產品。
美國聯邦政府以公共采購促進技術創(chuàng)新的近期做法是，拜登政府根據《購買美國貨法》和《聯邦采購條例》的規(guī)定，建立了一份指定關鍵產品清單，確保聯邦政府采購美國制造的關鍵產品。根據《兩黨基礎設施法》資助項目中的“購買美國貨”條款，聯邦采購監(jiān)管委員會與管理和預算辦公室協(xié)商，制定“購買美國貨法”采購信息與通信技術（ICT）產品、服務和組件的政策，優(yōu)先采購美國附加值達到一定標準的ICT產品和服務。拜登政府更新聯邦撥款、合作協(xié)議和研發(fā)合同中的制造要求，確保聯邦資助的研發(fā)成果轉化為美國制造的產品。能源部利用《拜杜法》（Bayh-Dole Act）的“例外情況認定”等法律手段，強化對包括先進制造技術在內的撥款、合作協(xié)議和研發(fā)合同的國內制造要求。2022年9月15日，拜登政府根據《聯邦購買清潔倡議》（The Federal Buy Clean Initiative），宣布將購買清潔納入聯邦采購和融資流程，聯邦政府優(yōu)先采購關鍵的低碳建筑材料及含有低碳材料的產品。低碳測算包括與其制造、運輸、安裝、維護和處置相關的溫室氣體（GHG）排放。材料方面，優(yōu)先購買排放水平較低的鋼材、混凝土、瀝青和平板玻璃。產品優(yōu)先購買低碳材料含量高的汽車、電網變壓器、橋面、海上風電平臺、海軍潛艇和火車軌道等產品，以刺激美國制造的低碳技術和材料發(fā)展。《聯邦購買清潔倡議》是拜登總統(tǒng)經濟計劃的重要內容，包括《兩黨基礎設施法》《降低通貨膨脹法》《CHIPS》《科學法案》（Science Act）。該倡議的目的是確保聯邦融資和購買力創(chuàng)造高薪工作，保護公眾健康，提高美國競爭力，加強國家安全。
提高公私合作能力
在市場經濟條件下，僅靠政府無法實現科技創(chuàng)新目標，私營部門和其他非政府伙伴必須參與其中。美國聯邦政府通過加強與私營部門的合作，在很大程度上實現了關鍵供應的本土化，為國內重要制造商和基礎設施建設獲得更多具有較高流動性和低成本的資本創(chuàng)造了條件。美國先進制造公私合作的領域包括飛機和國防設備、汽車及零部件、基礎金屬、通信設備、電氣設備、電子、金屬加工、通用機械、醫(yī)療器械、石油化工、制藥、精密工具、鐵路和海事設備、半導體、特種化學品和專用機械等。合作方式主要是聯邦政府向私人實體提供資金，引導其根據聯邦指導方針設計和實施特定計劃，聚焦對國家經濟和安全更具戰(zhàn)略性的技術。除傳統(tǒng)支持方式外，拜登政府還在考慮設立一個新的政府資助的投資實體，如擬議中的產業(yè)金融公司，專注于構建國內制造生態(tài)系統(tǒng)。這方面以ICT產業(yè)最為典型。ICT產業(yè)已經發(fā)展成為一個高度全球化的產業(yè)，美國公司在通信設備、計算機、數據存儲和終端產品的設計創(chuàng)新方面處于領先地位，但這些產品制造近些年來持續(xù)向國外轉移，美國國內主要生產批量小、高度專業(yè)化的產品。拜登政府強調，為確保ICT所需的半導體技術在美國制造，并且下一代ICT所需的半導體和先進封裝研究由美國領導，必須降低對單一地區(qū)、國家或制造商ICT產品制造的依賴，努力振興國內制造業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。商務部長和國土安全部部長與行業(yè)利益相關者協(xié)商后，決定利用《國防生產法》和《為美國生產半導體創(chuàng)造有益激勵措施法》、美國國家標準與技術研究院（NIST）的制造擴展合作伙伴關系（MEP），通過財政支持和標準制定創(chuàng)造有益的激勵措施。財政支持方面，激勵私營部門在國內投資和生產印刷電路板（PCB）和半導體ICT等產品，促進新的國內制造商進入供應鏈，擴大制造能力，在ICT供應鏈中建立彈性。標準方面，加強聯邦政府對全球ICT標準制定活動的參與，并鼓勵美國公司積極參與國際標準、風險緩解技術和保護ICT供應鏈安全的實踐。為充分激活民用部門的技術創(chuàng)新并將其嵌入武器系統(tǒng)，國防部還積極推動通用標準制定和采用，規(guī)定在確定性能要求時，可行情況下可限制軍事專用標準的使用。
完善對外國投資實體的審查制度
在防御工具方面，美國立法部門以所謂的國家安全為由，設立了一套管制外國投資、兼并和收購的制度，為本國企業(yè)創(chuàng)建了更大、更有利的市場競爭環(huán)境。1975年，美國聯邦政府設立了外國投資委員會（CFIUS），負責審查包括跨國公司、風險投資和私人實體在內的外國投資交易對美國國家安全的影響，進而提出交易協(xié)議修改要求，并就需要禁止的交易向總統(tǒng)提出建議。根據CFIUS的建議，美國總統(tǒng)可以禁止相關投資和收購交易。從歷史上看，CFIUS審查的重點是外國投資者對國防承包商、制造業(yè)、高科技、石油和天然氣等行業(yè)美國公司的影響。20世紀80年代后期，美國政府對日本收購美國半導體行業(yè)公司的擔憂日益增加，CFIUS加強了對外國投資實體的審查。2018年，特朗普總統(tǒng)簽署《外國投資風險審查現代化法》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act），對該機構進行了重大改革，擴大了其職權范圍，并將少數股權投資納入受CFIUS投資審查程序約束的交易類型。[9]CFIUS不僅阻止了中國以及與中國有關的在美投資，烏克蘭危機爆發(fā)后，CFIUS又開始著手審查俄羅斯提交申請的投資，并可能禁止任何俄羅斯在美國的投資。
美國促進先進制造業(yè)發(fā)展的若干啟示與應對思路
美國促進先進制造業(yè)技術創(chuàng)新的做法說明，政府在解決激勵不足的市場失靈、協(xié)同不夠的系統(tǒng)失靈和動員引導技術創(chuàng)新方向方面可以發(fā)揮重要作用。中國特色社會主義市場經濟背景下，政府作用更是影響先進制造技術創(chuàng)新的重要因素。中國應該順應科技創(chuàng)新的規(guī)律和趨勢，進一步改善要素供給條件和市場需求環(huán)境，在加快技術創(chuàng)新牽頭機構建設、發(fā)揮政府采購促進作用和更深度融入國際分工體系等方面形成協(xié)同一致的合力。
依托制造業(yè)規(guī)模和體系優(yōu)勢，加快技術創(chuàng)新牽頭機構和領軍企業(yè)建設
關鍵核心技術需要克服很多困難才能實現向商業(yè)化產品的轉化，商業(yè)化開發(fā)需要政府在技術研發(fā)、產品開發(fā)、商業(yè)化實踐的各個環(huán)節(jié)提供支持。同時，發(fā)現、發(fā)明、制造、產品化之間存在一個緊密聯系、彼此互動的自然鏈條，創(chuàng)新能力與新產業(yè)、新技術的孵化離不開一個與之相匹配的制造業(yè)體系的支持。市場化機構雖然擅長根據企業(yè)和消費者偏好配置資源，但企業(yè)傾向于圍繞市場需求開展研發(fā)活動，缺乏識別國家戰(zhàn)略需求和根據國家戰(zhàn)略需求配置資源的能力。因此，關系國家戰(zhàn)略利益的產業(yè)和技術攻關，必須發(fā)揮政府識別戰(zhàn)略領域和激勵引導資源配置的作用，推動創(chuàng)新要素長期持續(xù)地向國家戰(zhàn)略需求集聚，提高關鍵核心技術攻關能力。
聯邦機構在美國科技創(chuàng)新過程中扮演著重要角色，國防部、能源部等創(chuàng)設的聯邦機構在建立科技創(chuàng)新組織體系，支持和培育先進制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，保持半導體、人工智能、機器人技術、超級計算機、量子計算、自動駕駛汽車、5G和新一代通信以及生命學科和生物技術等領域領先地位方面發(fā)揮了重要作用。中國制造業(yè)規(guī)模大、體系完整，可以在空間上實現制造與研發(fā)、設計鄰近布局，開展持續(xù)不斷的正反饋與融通互動。中國應當依托制造業(yè)體系最全、規(guī)模最大的優(yōu)勢，通過制造與研發(fā)的緊密聯系強化技術創(chuàng)新能力，努力培育從事知識密集、高技術產品制造的牽頭機構和領軍企業(yè)，加強特定關鍵領域的技術攻關，促進產學研用各方的交流和知識轉移。在創(chuàng)新組織方式上，中國可以借鑒美國經驗，進一步聚焦協(xié)同創(chuàng)新，構建產學研深度融合和融通基礎上的新型創(chuàng)新組織，共同解決關鍵核心技術過度依賴外部市場的問題。
強化公共采購的技術導向，促進關鍵核心技術創(chuàng)新
公共采購涵蓋公共部門購買的各類產品和服務。所謂公共部門，除政府以外，還包括其他公共機構，如國防部門、國有企業(yè)、公立學校、公立醫(yī)院等。公共采購及其創(chuàng)造的需求被視為關鍵核心技術突破的重要條件。原因在于，市場是檢驗企業(yè)創(chuàng)新成果轉化為新產品和新服務經濟效果的場所，是補償前期研發(fā)投入成本和提供后續(xù)創(chuàng)新活動資金的重要途徑。在市場知識有限或實驗市場規(guī)模偏小的情境下，技術尤其是新興技術或許無法進行商業(yè)化應用，此時政府采購提供的市場機會將成為推動技術落地、擴散、產業(yè)規(guī)模化和新產業(yè)成長的有效激勵。畢竟，新產品需要一個能識別其自身價值和能力的用戶市場，政府作為重要的客戶和投資者有能力塑造許多關鍵產品的市場[10]，以用戶身份為制造業(yè)新技術、新產品發(fā)育培育沃土，為本國企業(yè)在國內市場與外國競爭者競爭創(chuàng)造優(yōu)勢。不同于無形之手提供的市場機會，政府依托行政能力構建的市場機會更具有針對性和穩(wěn)定性。一些文獻明確指出，傳統(tǒng)支持創(chuàng)新的供給側政策不如改善需求條件的政策有效，公共部門的作用不能僅限于降低私人部門的創(chuàng)新風險，而且要為新技術應用創(chuàng)造初始市場。
認識到公共采購既能為新產品創(chuàng)造市場，又能為本國產業(yè)發(fā)展提供支持，美國將公共采購作為激勵創(chuàng)新的重要政策工具，乃至替代關稅、保護和彌補科技成果轉化“死亡之谷”的措施。中國也可以借鑒相關做法，利用政府等公共購買力，以功能或性能的方式表達公共需求，制定有利于創(chuàng)新的采購標準，為新技術迭代發(fā)展創(chuàng)造初始市場；更多采取公共部門長期采購、激勵商業(yè)化需求等方式，促進關鍵核心技術的持續(xù)改進和提升。
更深度融入國際分工體系，以開放抵消保護主義措施的影響
美國有關促進先進制造業(yè)發(fā)展的政策強調發(fā)展國內制造能力，并試圖采取保護主義政策措施阻礙資本、技術和商品的跨國流動。但從根本和長期看，由于技術變得更加復雜和綜合，各國制造業(yè)已經發(fā)展成一個相互依賴和融合的體系，由一個國家獨立完成復雜產品制造所有環(huán)節(jié)的想法違背國際分工規(guī)律。另外，即使美國政府已經采取貿易保護主義措施并不斷升級，美國制造業(yè)產出和就業(yè)占比卻沒有因為政策干預出現結構性增長，這也說明與企業(yè)逐利本性相沖突的干預政策難以改變國際分工規(guī)律。由是觀之，中國可以利用全球生產網絡企業(yè)利益緊密聯系的性質，堅持擴大開放，將單一成本優(yōu)勢轉化為勞動力充足、供應鏈完備及基礎設施現代化等綜合優(yōu)勢，更深入地融入國際產業(yè)分工體系，努力提高吸納國際先進技術和資本的能力，積極打造具有全球競爭力、以創(chuàng)新為基礎的制造體系，抵消美國保護主義和對抗性遏制措施的影響。
【本文作者為中國社會科學院工業(yè)經濟研究所研究員】
注釋
[1]Shawn Sprague.The U.S. productivity slowdown: an economy-wide and industry-level analysis.Monthly Labor Review, U.S. Bureau of Labor Statistics, April 2021.https://doi.org/10.21916/mlr.2021.4.
[2]America COMPETES Reauthorization Act of 2010.Pub. L. No. 111-358, § 102, 124 Stat. 3982, 3985 (2011), codified as amended at 42 U.S.C.§ 6622(b)(7), and (c).
[3]Executive Office of the President, President’s Council of Advisors on Science and Technology.Report to the President on Ensuring American Leadership in Advanced Manufacturing (Washington, D.C.: June 2011).
[4]Executive Office of the President, National Science and Technology Council, Advanced Manufacturing National Program Office.National Network for Manufacturing Innovation Program Strategic Plan (Washington, D.C.: February 2016).
[5]National Science and Technology Council, Advanced Manufacturing National Program Office, Manufacturing USA Strategic Plan (Washington, D.C.: November 2019). According to the RAMI Act, AMNPO is to update the Manufacturing USA strategic plan at least once every 3 years. 15 U.S.C.§ 278s (h)(2)(C).
[6]U.S. President Executive Order. On America’s Supply Chains, Executive Order 14017 of February 24, 2021.86 Fed. Reg.,p:11849-11854.
[7]Mazzucato M, The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths, Anthem Press, London, 2013,p:103-110.
[8]Aghion et al.How to strengthen European industries’ leadership in vaccine research and innovation.VoxEU, 2020, 1 September.
[9]Rubenfeld, S.The Morning Risk Report: CFIUS Reform Becomes Law. The Wall Street Journal, 2018, August 15.
[10]Raiteri, E. A Time to Nourish? Evaluating the Impact of Public Procurement On Technological Generality through Patent Data, Research Policy, 2018, Vol.47(5), p:936-952.
責編：羅 婷／美編：王嘉騏