摘 要:當前，我國社會治理的頂層設計框架基本成型，治理規范逐步完善，基層治理體系基本形成，社會治理主體多方參與格局基本形成。但在理論與實踐上，政府治理與社會治理之間關系協調、居（村）委會群眾性自治組織的屬性與行政功能的矛盾問題始終沒有很好地厘清與解決。在此背景下，以解決我國基層社會治理中存在的“不平衡不充分的發展”問題為突破口，可以提出相應的解決之策：居（村）委會的力量由行政性向自治性傾斜；社會協同的空間進一步擴大；進一步提升居民自治的程度。這也是未來基層社會治理的重要發展趨勢。
關鍵詞:社會治理 政府治理 基層治理 社區自治
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
我國社會治理的主要進展
以改革開放為起點來看社會轉型，經過改革開放四十多年的探索，隨著社會體制從計劃經濟轉向市場經濟，基層社會治理格局基本建成，具有中國特色、符合中國國情的社會發展模式已經形成。
社會治理的頂層設計框架基本成型。隨著經濟體制改革進程的推進、經濟社會的進一步發展，非經濟類的社會矛盾、社會問題開始浮出水面，阻礙了改革的進一步深入，并影響到社會健康發展，對此，黨中央適時在社會發展的戰略上進行了重大調整。為了實現社會和諧發展，首先需要在指導思想上樹立正確科學的發展理念，這必須是一套辯證的、全面的指導經濟社會全面發展的理念，需要通過加強社會建設解決民生問題，消除一系列引發社會矛盾的根源問題。這就需要以法治為保障，在體制上、制度上進行社會管理創新，并提升干部的管理創新能力。達成這樣的目標不僅僅是政府的事情，還需要社會組織、社會力量、公眾參與進來，這種新的社會管理模式就是社會治理。有了參與主體的創新，還需要治理工具、治理手段的創新，即科技支撐。可以說，社會治理是一個從“摸著石頭過河”到主動進行頂層設計，由不自覺到自覺的過程。黨的十九屆四中全會《決定》提出：“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國。”可以說，這標志著我國社會治理頂層設計框架的基本成型，標志著執政黨主動適應社會變化，進行理論革新、實踐創新的過程，也標志著中國社會轉型的初步成功。
社會治理規范逐步完善。通過對治理創新的不斷實踐探索，總結治理中的經驗教訓，國家、省、市各級政府借助人大立法、社會政策、行政條例，紛紛出臺了關于社會治理的相關規范，如加強城鄉社區治理與服務、改革社會組織管理制度與促進其健康有序發展、加強社會工作專業人才隊伍建設、推動居民自治的一系列行政法規，有力推動了社會治理健康發展，社會治理制度更加科學規范、體系運行更加有效。2021年《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》印發，使社會治理操作層面的規范得到了進一步落實。各級政府將社會治理納入經濟社會發展整體規劃，社會治理有目標、有計劃、有組織、有保障，由頂層設計進入操作層面，真正成為國家治理的一部分。
基層治理體系基本形成。正是社區治理這一社會治理基礎單元的存在，使基層治理實現網格化全覆蓋有了載體與隊伍，基層治理體系、服務體系、化解矛盾體系有了依托。在經濟發達地區與治理水平較高的省市，網格化數據通道已經貫通，聯動處置效能較高。社會治理網格已逐步成為基層政府密切聯系群眾的重要平臺，成為加強服務管理的重要窗口，成為維護基層穩定的前沿陣地，政府聯系群眾服務的“最后一公里”已基本打通，“小事不出村，大事不出鎮，難事不出市”已基本實現，社會治理的整體水平得到了有效提升，基層的大多數矛盾得到了有效化解。基層治理隊伍年輕化、有活力，經受住了疫情等重大突發事件的考驗。
社會治理主體多方參與。隨著社會組織發展壯大，涌現出了一批基金會、慈善組織，以及一大批扶助各類特殊群體的專業性社會組織、調解社會矛盾的專門機構、疏導心理的咨詢組織，并且這類社會組織在參與社會調節中的作用逐漸顯現。社區草根組織在促進居民民主協商、調節社會矛盾、提供心理咨詢、幫扶后續照管、開展文化娛樂、推動居民自治方面發揮了積極作用。政府提供設置公益創投項目助力社會組織發展，社區購買社會服務，這些措施為社會力量參與社會公共服務提供資金保障與通道。居民參與社區治理的積極性日益提高，志愿者隊伍不斷壯大，社區志愿者就近服務社區居民。社會治理的合力正在形成，社會協同與居民參與的格局初步形成。我國社會治理的各項工作目標逐步達成、社會治理模式正朝著正確的方向發展完善。
當前我國基層社會治理面臨的主要問題
理念問題：政府治理與社會治理的協同關系
政府治理是指政府的各個行政部門與各級地方政府對社會公共事務實施的公共管理活動。政府治理的主體就是政府自身，政府治理的方式主要通過政策、行政命令來進行，具有一定的強制性，所以亦稱行政治理。社會治理是指在黨的領導下，由政府組織實施，吸納社會組織、社會力量、居民等多方治理主體參與，對社會公共事務進行的治理活動。社會治理的主體主要有三類，一是政府治理主體，主要是政府的民生、綜治有關的行政部門與基層政府；二是社會調節的主體，主要是社會組織與社會力量；三是居民自治組織、居民自身。
社會治理是在新的社會時期，在政府治理面對新情況、新問題而無法包打天下的情況下，在政府治理的基礎上，提出的更為有效的一種新的治理模式。不少基層干部對經濟事務要按照市場經濟規律辦的認識有了提高，但對社會事務要按照社會規律辦的認識還沒有形成。在許多基層社會治理的經驗中，名為治理創新，實質上是換湯不換藥、新瓶裝舊酒，走的依然是行政管理的道路。從新中國成立算起，政府治理積攢了不少經驗教訓，可以說是駕輕就熟。但也正是因為時間長了，許多基層干部形成了思維定勢與行為習慣。觀念慣性主要表現為：誤以為黨的領導、政府負責就是黨政包攬一切社會事務；以自我為中心，居高臨下，認為其他的主體都是管理對象，而不是治理力量；對其他治理主體不信任、不放心。由此，社會協同觀念無從談起。思維慣性主要表現為：看到社會發展中產生的形形色色的新生事物，首先想到的是怎么把它們納入計劃，全面管控起來；什么都管，事事插手，管得越全面越細越好；發生的事情不在計劃之中、控制之內，就不放心、不安心、很擔心。方法慣性主要表現為：對治理中的各種事務，都是政府親力親為，慣用的就是行政管理手段；包打天下觀念，全面計劃管理的思維，用命令處理事務的方式，說明了某些基層干部對行政管理路徑的深度依賴。打破慣性思維，真正理解頂層設計多元治理的觀念，才能夠真正做出基層社會治理的好文章。在社會治理中，黨的領導與政府負責，是各級政府進行治理的基本原則與基本功，而社會協同、居民參與則是社會轉型后社會治理的新路徑與新方法。
社會協同簡而言之就是協調社會治理中各種主體之間的相互關系。黨的十八屆三中全會中首次提出了社會自我調節的理念。社會自我調節是社會與政府、市場相應的一種治理體系，“社會和市場一樣有自我循環能力，社會甚至有很強的自愈能力”（李強，2015）。社會自我調節需要政府減少對社會的干預，讓渡出適當的權力、空間與資源，減少強硬的行政措施，采取柔性的、協商的方式解決問題。社會調節的提出，為的就是要進一步夯實基層社會治理，平衡政府、社會與居民之間的關系。因此，社會調節就是各種社會組織與社會力量（如社區的、媒體的、法律的、慈善的、志愿的各種團體、組織與社會人士），通過利用、整合各種社會資源（包括人、財、物），形成一個相對穩定的、模式化的、相互合作的處理公共事務的機制。當前政府治理、社會調節與居民自治三者關系中，政府治理是主導性的、推動性的，起著把握方向、制定政策、監督規范、處理矛盾、提供資源、維護秩序、購買服務等功能；社會調節當前發揮著一種補充性的、替代性的、輔助性的功能，通過社區、社會組織與社會力量，發揮調解社會矛盾、提供社會服務的功能；居民自治主要在社區層面，依據自身的需要，通過居（村）委會及社區草根組織，發揮著化解矛盾、解決問題、相互幫助、自我教育、自我管理、自我服務的自治功能。社會治理的三個主體分別承擔著不同治理功能，扮演著不同的治理角色；從治理功能的范圍覆蓋面而言，政府治理涵蓋的范圍與領域是全方位的，居民自治則是體現在社區范圍內，而社會調節則是超越社區，又在政府治理范圍內的薄弱環節、空間中發揮著作用。
目前政府行政治理在社會治理中發揮了主要作用，但其余兩股力量未能得到充分發揮。總體上存在社會組織數量不多、規模不大、專業化程度不高、社會組織品牌不成熟等問題；政府對社會組織培育的資金投入不足、購買服務不夠。社會組織的弱勢地位使得其在社會治理中無法形成強大的力量，也無能力承接政府重大的服務項目。加強社會協同是社會治理創新的著力點，基層治理要在做好黨的領導、政府負責這個基本功的同時，做好社會調節、公眾參與這個自選動作。
制度層面：居（村）委會群眾性自治組織的屬性與行政功能的矛盾
居（村）民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。從邏輯上講這是不同于政府部門的有自治性質的社會組織。學界從定義出發觀察居（村）委會，發現其承擔的功能大多數是各個政府部門的行政職能，本身已經演化為準行政組織。與一般的社會組織相比，居（村）委會行政化的表現如下：
從資金來源上看，社會組織的資金由政府的項目購買，企業、社會、基金會、個人的捐贈，自我盈利等構成，資金來源是不穩定的。但居（村）委會的資金、房屋是由政府財政提供的，與人民團體的資金來源相似。
從組織體系上看，社會組織通常是獨立的，有法人資格的。一般的社會組織是地區性的、行業性的、專業性的，是獨立活動的，受惠于部分人。居（村）委會，統一接受當地黨政的領導。盡管在法律上處于政府科層制體系之外，但在實際運行過程中是行政科層制度最低層級。其組織結構相同，組織體系覆蓋全國城鄉地區和全體人民，居（村）委會成了社區這一級的“準政府”。
從功能上看，社會組織的功能是單向的、有專業性的，居（村）委會的功能是多重的、多樣的。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》中明確規定了六項任務，第五項就是“協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作”。也就是說，接受政府的行政工作是居委會的本職工作之一。
從工作量上看，居委會行政工作的內容占據的比重過大，擠壓了其他的工作任務。社區干部的精力以行政工作為主，其他服務為輔。居（村）委會的“去行政化”改革，理應將行政資源下沉到基層，即下沉編制、人員、資金、設備等資源，但實際下沉的是工作責任、工作任務，造成社區力不從心。只能夠增加人員以完成上級交派的越來越多的任務。社區工作人員增加，社區工作行政化，社區干部只有小部分精力，去考慮本社區居民的事情與進行服務。
從工作模式看，網格化的治理方式的產生，使行政治理在社區有了依托，使社會治理深入到了最小的社會空間，確實有許多的正功能。但網格化在本質上是一種行政治理行為的延續。網格化在推進治理精細化的同時，也在某種程度上使網格員替代了居民的話語權，擠壓了居民的自主性、積極性的空間。居（村）委會的行政性壓倒了居民的自治性。使社區這一級的居（村）委會政府化趨勢明顯，從其履行的行政功能可將其看成為事實上的“六級政府”。
居（村）委會的屬性不能夠用單一視角定性。如果從社會組織的視角看，它不是純粹的群眾自治組織，它的行政屬性與功能過于強大，顯然超越了社會組織的屬性；如果從政府的視角看，它的行政組織結構不夠嚴謹，執行效率過于松散，專業性不足，隊伍的門檻較低；如果從居民自治的視角看，它既是自己能夠接觸到的政府部門，也是自己的社區組織，能夠直接參與活動。正是居（村）委會功能的多樣性，其屬性有了多重性。它是一個既有行政屬性，又有社會組織屬性，也有居民自治屬性的一個特殊屬性的組織機構。用單一標準衡量居（村）委會的屬性，我們會糾結于其屬性的復雜且難以界定，我們用綜合性的視角看，就會對居（村）委會屬性有準確的理解。在我國，社區是國家與社會的結合部，是行政治理與社會協同、居民自治的匯聚載體。社區既是行政治理體系的末稍，也是社會治理的基礎，居民自治的場域，有著相對的獨立性空間。政府的行政體系深入到社區，形成國家與社會的融合。所以將居（村）委會定義為居民自治組織在社會治理的操作層面有更大的彈性與靈活性。
居（村）委會身份模糊是一種理論上的理想型與現實中的實踐型的矛盾。有些學者從理論上關注居（村）委會群眾自治組織的法律身份，希望群眾自治組織能夠名正言順。對此，有三種應對途徑：一是修改法律，適時修訂《中華人民共和國城市居民委員會組織法》《中華人民共和國村民委員會組織法》，對居（村）委會組織的性質重新定義，修改其群眾性自治組織的性質，定義為政府的六級行政組織，或者是由政府領導的群眾性自治組織，明確增加其承擔行政功能的責任、任務。這種定義有一定道理，但如果這樣其他群眾自治性組織的功能就會更加弱化。二是完全遵守法律定性，限守法律規定的功能，將過多的行政功能逐步從社區剝離或排除出去。但剝離出來的行政事務性功能必須要有其他組織機構與隊伍來承接，要另組建新的組織機構與隊伍會浪費更多的社會資源。如果一味地強調自治性而排斥各個政府部門的工作，至少在當前是不切實際、違背國情的。嚴格意義上講，政府各個部門在資金、人力等方面也是有所投入的。三是保持現有路徑依賴，逐步過渡。這不是一種停留在理想化的做法，而是一種實事求是的做法。居（村）委會的群眾性自治功能的強化，需要社區社會組織的真正強大，居民自治作用的充分發揮。居委會干部需要有能力自我調整，不能夠只是以完成上級交給的行政任務為滿足，要在關注社區居民需要、解決社區問題、推動居民積極參與社區治理上下功夫，將精力更多地放在動員居民的社區治理參與、自治上。
實踐層面：我國社區類型復雜，社區自治水平差異較大
習近平總書記強調：“社區很重要，上面千條線，底下一根針，很多工作都要靠社區去完成。我們要把工作沉到基層，一定要接地氣，了解老百姓的所思所想所盼，根據大家的需求來做我們的工作。”我國社區類型復雜，有新建商品區、老舊小區、拆遷安置社區、農村社區等，其中居民屬性不同，需求也有所不同。社區的網格化治理是一種統一的工作模式，需要因地制宜的、有針對性的工作方法。可喜的是，基層在治理的實踐中正在不斷地創造出不同類型的社區居民自治模式。如有些社區構建社會組織互助中心，以居民愛好為出發點成立不同類型的俱樂部，打破商品房住宅區居民的陌生關系。有的建立社區議事會組織，調動居民自身力量進行社區自治。有的調動村莊鄉賢力量，成立村莊愛心基金會支持扶助老人、殘疾人等。有的建立村規民約、普及志愿者隊伍。有的搭建網絡平臺，通過社區微信群、公眾號幫助居民線上討論溝通本社區事務等。通過發揮社區各自所長，打造出豐富的“一區一特色”的治理樣態。當前，根據居民動員程度不同，我國社區可分為四類。
第一種是高動員度社區。居民自治的自主性強、參與度高，已經達到居民組織法中自我管理、自我教育、自我服務的要求。在社區中通常有較完善的業主委員會，有自發的、有號召力的非正式領袖，有一批關心社區的骨干與積極分子，經常參加社區活動的居民在15%以上，特別是有中青年在職“白領”居民參加。居民的自治團體與居委會、社區工作站、物業等溝通良好。多數居民關心社區的建設與發展、對重大事項積極參與討論，注重議事的民主程序與規則，對社區的事務進行民主協商，社區居民中的信息溝通流暢充分。在社區活動時能夠通過人際關系爭取到企業贊助的資金、物資等。而居委會則退居二線，起著推動、支持、化解矛盾的功能，這類社區屬于理想類型，主要在經濟發達地區的大城市、中等城市以中產階層居民為主的社區中。
第二種是較高動員度社區。主要是在社區治理中有某個方面的特色。在各個地區幾乎每個街道（鄉鎮）都有一個或幾個社區治理的先進典型。在黨建引領、民主協商、處理矛盾、法治教育、民族文化、扶助殘疾、幫助老人、兒童友好、群眾娛樂、美化環境等某一方面做得比較出色，但推動者是居（村）委會和社區工作者，主要依賴的是部分積極分子和志愿者隊伍，志愿者隊伍相對穩定，有社區的草根組織，也會引進一些專業性的社會組織。社區有民主議事活動，社區活動的參與者約占小區居民的10%左右。社區活動的積極分子以退休者為主。活動資金由社區提供，活動場所的設施較完備。
第三種是普通動員度社區。居（村）干部、社區工作者忙于應對行政事務，對居民需求關注不夠，只專注于必需的服務。社區有業主委員會，但不活躍，也有一些草根組織，活動以文化娛樂為主，沒有引進的社會組織。有民主議事制度，但不健全、活動少。社區居民與居委會溝通不暢通。社區工作者隊伍不健全，社區缺乏骨干與積極分子。參加社區活動的人數約在3%以下，居民處于自由狀態，居民對社區的公共事務關心停留口頭議論上，而不是參與上。這是當前大多數社區的狀態。
第四種是低動員度社區。有名義上的網格化組織，但沒有實質性的社區治理與社區服務內容。除了社區的主要領導外，大多數是兼職的社區工作者。社區的治理停留在會議中、上傳下達中。沒有專業的社會工作者，沒有草根的社會組織，缺少社區的積極分子，社區對居民村民沒有凝聚力。當地政府對社區治理的投入（社區建設、社會組織、社會工作等）極少，這類社區主要存在經濟不發達的地區的小城市、經濟落后的農村地區。這是當前我國基層治理的薄弱地區。
未來基層社會治理的發展趨勢
居（村）委會的力量將由行政性向自治性傾斜。隨著法治意識的加強，行政部門將謹慎下放事務性工作到社區，地方政府將規范事務性工作進入社區，行政性的事務會規范化、流程化，并逐步減少，基層干部的壓力會逐步減輕。同時，基層干部對社會治理的內涵理解會加深，治理眼界會擴大，治理水平會提高，工作精力、財力會調整，在社會工作隊伍與網格員隊伍的建設上會加大投入，對居民自治的動員程度會加大，對社區群眾的服務會精細化。隨著經濟的發展，政府對基層社會治理的財力會加大投入，因地制宜將成為普遍的策略，特色小區會大量產生。落后地區的基層治理的短板會補齊，基層社會治理的薄弱帶會減少。更多的年輕人、大學生會進入社區工作。
社會協同的空間將進一步擴大。基層政府會更多地信任社會組織、社會力量，讓它們有更多的自主性，讓渡出更大的社會空間。社會組織需要友好的、支持的環境，才能夠健康地生存與發展。這種生存環境（政策的、資源的、人才的）需要政府來創造。基層政府將改變包打天下、全能政府的思維模式，對社會協同會更加重視。培育、引導社會組織的措施會增多，購買社會服務的資金會增加。社區內生的服務型、互助型的草根組織會有更大的發展，更多的社會工作專業組織、心理咨詢輔導組織、服務組織會進入社區。社會協同程度會將有較大的提升，社會調節作用會明顯增強，社會組織將成為就業的新領域，更多的青年人會進入專業性的社會服務團體工作。
居民自治的程度會有較大的提升。在各種治理的力量中，只有居民的自治力量，才是原生態的、內源性的、持久性的社會治理力量。居民自治提升主要體現在：從參與社區活動上由少數居民參與到多數居民參與；從活動內容上由各種文化體育活動向互助性的服務轉變；從關心議題上由就事論事的權益性議題向關系社區長久發展的議題轉變；從議事方式上由臨時討論向有規范、有程序的民主協商轉變。這些變化意味著將形成居民自我管理自我教育自我服務的活動機制。社區志愿者會大量增長，尤其是中青年志愿者會增多。居民自治能力的提升客觀上是一種倒逼機制，會促使基層干部治理能力的提升、服務意識加強。
【本文作者為南京大學社會學院教授】
參考文獻
[1]李強：《社會治理的最終原則是什么？》，《北京日報》，2015年9月28日。
[2]《習近平：我很重視社區工作》，中國政府網，2022年7月15日。
責編：李 懿／美編：王嘉騏