摘 要:縣城在我國經濟社會發展中的地位十分重要，承擔著承上（承接大中城市輻射）啟下（引領帶動鄉村振興）、支撐城鄉融合的關鍵作用。但與城市群、都市圈、超大特大城市相比，縣城的總體發展情況并不樂觀，尤其是近年來我國部分縣域和縣城面臨著人口和人力資本的流失以及由之而來的“收縮”現象。作為現階段我國縣城中一種具有代表性的類型，理性認識人口流失縣城的發展現狀和趨勢，并剖析其人口流失原因、提出治理對策具有重要現實意義。
關鍵詞:人口流失縣城 高質量發展 縣域治理 轉型規劃
【中圖分類號】F299.21 【文獻標識碼】A
“郡縣治，天下安。”“縣”是中華文明兩千余年來最基本、最穩定的行政單元，也是國家治理體系中的重要層級。“縣城”是縣治所在的城鎮，是我國城鎮體系中的基礎組成部分，是新型城鎮化建設的重要載體，承擔著承上（承接大中城市輻射）啟下（引領帶動鄉村振興）、支撐城鄉融合的關鍵作用。截至2021年底，我國的縣和縣級市共有1866個，占全國縣級政區數量的65%左右，縣城和縣級市城區常住人口數量約2.5億，占全國9.1億城鎮常住人口的近30%。
雖然縣城在我國經濟社會發展中的地位十分重要，但與城市群、都市圈、超大特大城市相比，縣城的總體發展情況并不樂觀，尤其是近年來我國部分縣域和縣城面臨著人口和人力資本的流失以及由之而來的“收縮”現象。基于全國第七次人口普查數據的初步核算，在已公布數據的全國2700余個縣區中，2010—2020年常住人口減少的近1500個，其中約1240個為縣和縣級市，即在上一個十年中，我國近七成的縣級行政單元（縣和縣級市）常住人口在減少，這些人口大多流向了城市群、都市圈和沿海大城市。雖然近年來我國的流動人口回流和近域城鎮化趨勢明顯，但在就近城鎮化中，縣城吸納人口的潛力效應顯然還沒有充分發揮。
2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》提出：“順應縣城人口流動變化趨勢，立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位，選擇一批條件好的縣城作為示范地區重點發展，防止人口流失縣城盲目建設”；“結合城鎮發展變化態勢，推動人口流失縣城嚴控城鎮建設用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助，有序引導人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續替代產業”。“人口流失縣城”作為現階段我國縣城中一種具有代表性的類型，理性認識其發展現狀和趨勢，并剖析其人口流失原因、提出治理對策具有重要現實意義。
人口流失縣城治理亟需關注的問題
人口流失縣城多處于邊緣地位的中小城市、資源枯竭型城市以及都市圈周邊，以勞動人口外流為主要表征。對于人口流失現象，要辯證地看：從縣城本身而言，人口流失帶來一系列不景氣現象；但從全國尺度來看，卻表現為全局資源的優化配置。換句話說，立足于基本公共服務均等化的縣城收縮，其實質是資源要素優化的配置過程或結果。
人口流失較為普遍。初步對比第六次、第七次全國人口普查數據發現，2010—2020年，在1240余個人口流失的縣域中，約有15.64%的縣域人口減少了20%以上，屬于嚴重人口流失；約有34.68%的縣域人口減少了10%—20%，屬于人口明顯流失；約有49.68%的縣域人口減少了10%及其以下，為輕度流失（見圖1）。根據住房和城鄉建設部《中國城鄉建設統計年鑒》的數據，我國的縣城人口由2010年的1.3873億增加到2020年的1.5846億，增幅為14.2%，高于同期全國人口約5.4%的增幅。而在全國380余個可比的縣級市中，接近10%的縣級市城區常住人口減少，但有43%的縣級市常住總人口增加，這表明縣級市的人口流失主要集中在縣城以外的鄉村地區，縣城在人口城鎮化中扮演的角色有待提升。從地域來看，我國人口流失縣域分布較廣，但北方人口流失縣域遠多于南方，人口流失高于20%的縣域，主要分布在東北、華北和西北地區；同時，我國城市群內中心城區普遍呈現人口增長的態勢，外圍縣域人口流失則較為普遍，尤其是哈長城市群、遼中南城市群、長江中游城市群的外圍縣域人口流失較為嚴重；第三，不同主體功能區縣域人口集疏格局差異明顯，但與主體功能定位差異在空間上并不耦合，具體而言：城市化地區雖然大部分呈現人口增長態勢，但東北和中部地區的縣域普遍出現人口流失；農產品主產區和生態功能區的人口增減變化則表現為西部地區普遍增長且增幅明顯，中部地區和東北地區普遍“收縮”的格局。可見，主體功能區戰略在引導縣域人口集疏方面的實施效果尚未充分顯現。
產業帶動乏力。產業是縣域經濟發展的關鍵。根據《中國縣域統計年鑒（縣市卷）》，2020年我國縣域三次產業結構為11：39：47，整體產業結構呈現不斷優化的態勢。但需要明確的是，我國縣域人口數量差異較大、人口分布不均，且區位條件和資源稟賦有所差異，這意味著縣域市場范圍不等，產業結構和規模有所不同。現階段部分縣域政府缺乏對人口規模、要素稟賦、市場范圍等基本情況的統籌考慮，盲目發展相關產業，導致區域產業結構同質化，進而出現資源配置不合理、產能過剩等問題。部分縣城處于城市群的邊緣地帶，自身經濟發展動能與活力不足，加上優質資源要素逐步流向大城市，易陷入“產業衰退—人口外流”的惡性循環，甚至出現縣城“空心化”現象。究其原因，一方面，相較于城市而言，縣域自然稟賦和生產要素結構相對單一，產業層次較低，難以提供有足夠競爭力的工作崗位，對人口的吸引力不足；另一方面，處于城市群邊緣地帶的縣域產業集聚效應不足，難以形成規模經濟，且與周邊核心城市未形成良好的產業分工和功能互動，影響縣城的經濟發展。
“雙碳”轉型壓力空前。我國過去40余年的快速城鎮化伴隨著工業化，累積了諸如建設模式粗放，資源利用低效，資源消耗高、能源消耗高、碳排放高等一系列城市問題。2020年9月22日，習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上提出：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。”“雙碳”目標對我國的城鎮化與城市發展挑戰較大，尤其是已經形成“高碳”鎖定的中小城市和縣城區域。這是因為“雙碳”目標和生態文明建設背景下的城鎮化下半場在發展理念和動力系統上與此前相比會有明顯差異。超大特大城市依靠人口和資源優勢，可通過騰籠換鳥、科技創新和城市更新等消解城鎮化上半程累積的可持續發展問題，并融入新發展格局，形成新的發展動能，相較而言廣大中小城市（鎮）和縣城作為傳統產業密集，且正經歷人口與資本流失的區域，轉型發展的壓力空前。
財力支撐不足。地方的財力水平一般與GDP相關聯，人口流失縣城的經濟增長動力不足，財政收入普遍不高，可用于城市更新、民生保障、產業配套設施建設及轉型發展等方面的投入有限。此外，部分縣城存在的機構臃腫、冗員膨脹現象，更加重了財政負擔。例如，第七次人口普查數據顯示，陜西省佛坪縣常住人口約2.65萬（2021年進一步減少為2.62萬人），縣城駐地袁家莊街道常住人口僅8000多人，但在黨政事業單位上班的人員就超過了2000人，縣城“吃財政飯”的人員占1/4。財力不足影響縣城轉型步伐，進而又加劇了人口流失，形成了惡性循環。
基層治理能力和水平較弱。提升以社區為基本單元的基層治理能力和公共服務供給水平，是縣城治理的重要方面。加強社區基礎工作、提高基層治理能力，離不開人才要素的支撐。然而，因治理人才匱乏，縣城基層治理干部隊伍的年齡、知識等結構發生了老化，加之基層治理體系還不完善、民政衛生安全等部門間統籌協調機制還不健全、社區力量多元參與程度不足等影響，基層組織運轉效率偏低，縣城營商環境欠佳，“辦事難、辦事慢、來回跑”等成為群眾、企業反映較多的問題。與此同時，因優質師資、醫資等的持續流失，縣城的公共事業發展也遇到了困境，對留守人口的公共服務供給能力和對外來人口的吸引力不斷降低。
人口流失縣城治理重點把握的工作方向
發展理念與治理模式的轉變。“增長”是我國城鎮發展與治理的傳統邏輯，尤其在城鎮化的前半程，隨著我國加入世貿組織，實行全面對外開放，并深入推進分稅制、土地使用制度、住房市場化等一系列改革，地方政府推動城鎮擴張、基礎設施建設和產業發展的內在動力持續增強，以城鎮空間為載體逐步建立起了“增長主義”發展模式。近年來，我國宏觀經濟內外部條件發生系統性重構與結構性變化，城鎮發展與治理迎來了新的機遇與挑戰。面向“生態文明建設”和“高質量發展”兩個國家重大戰略目標，新時代的城鎮建設與治理必須實現這兩個維度的可持續性，尤其是面臨人口流失潛在危機的縣城更需要實現發展理念與治理邏輯的轉變，從粗放型的增量擴張轉向存量更新，乃至減量強體。由此，人口流失縣城應客觀冷靜看待未來的增長預期，順應人口減少的趨勢，避免盲目擴張，轉變“為增長而規劃”的傳統執念與價值取向，將“收縮”更多看做一種轉型的機遇，積極制定有效的適應策略。
夯實產業與穩定就業。產業是縣城發展的根基，產業空心化是造成縣城人口流失的重要原因。與大中城市相比，縣城在土地、勞動力等要素成本方面具備一定的優勢，但是不少人口流失縣城的產業配套設施不健全、產業平臺功能較薄弱，使得企業生產交易的成本升高，土地、勞動力等成本較低的優勢被沖抵。因此，在推動人口流失縣城傳統產業轉型和新興產業培育過程中，首先應當著力完善產業配套設施，促進產業園區、產業集聚區等各類平臺載體功能提升；其次是依托本地比較優勢和資源環境承載能力，積極承接外部產業轉移，發展特色優勢產業，延鏈補鏈強鏈塑鏈；第三是促進生產要素自由流動和優化配置，通過協同合作、錯位發展、融合發展，因地制宜培育就業容量大、帶動能力強的產業，如倉儲物流、一般制造業等；第四是適應新產業革命的發展要求、把握數字經濟發展機遇，推動縣城產業數字化和數字產業化，強化數字賦能、發展數字經濟；最后是與市場需求相結合，加強勞動力職業技能培訓，加快產業工人隊伍建設。
閑置空間與設施的有效利用。如前所述，改革開放以來，“為增長而規劃”構成我國城鎮化前半程城鎮規劃與建設的基本邏輯，地方政府利用其在行政、公共資源上的壟斷性權力，對縣城進行“板塊式”開發，引導縣城向外擴張。然而，隨著區域一體化發展，人口不斷向發展條件較好、行政級別較高的地區遷移，一些縣城出現了人口流失現象，一系列經濟社會負面效應也開始出現，包括舊城區破舊與新城區空置并存，人口密度下降、住房空置、基礎設施閑置，收縮城鎮失業、貧困等問題凸顯。根據《中國縣城建設統計年鑒》，2020年約40%的人口流失縣城的建成區供水管道密度、人均道路面積、建成區路網密度、建成區排水管道密度等市政設施的建設水平都高于全國，也進一步說明部分人口流失縣城可能存在基礎設施利用率低、設施閑置等問題。因此，應對人口流失縣城的城鎮空地、住房空置以及低效設施和用地開展精準摸底，全面評估空間更新潛力，基于“精明收縮”理念來推進空間整合、優化和再利用，有效提升人口流失縣城的空間利用效率，逐步重塑縣城活力。
人居環境與宜居安居縣城建設。2020年11月12日，習近平總書記在浦東開發開放30周年慶祝大會上深刻指出：“城市是人集中生活的地方，城市建設必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民。”城市治理的根本目的是提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，人口流失縣城亦然。因此，在推進人口流失縣城轉型的過程中，必須始終堅持以人民為中心的發展思想，統籌縣城發展的經濟需要、生活需要、生態需要和安全需要，著力解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題。一是要加強生態環境保護與治理，不斷提升人居環境品質，打造藍綠生態空間、塑造高品質生活空間，把縣城建設成為人與人、人與自然和諧共生的美麗家園。二是不斷提高公共服務的均衡化、優質化水平，將全生命周期管理理念貫穿縣城規劃、建設、管理的全過程各環節，推進縣級醫院提標改造、義務教育擴容增位、養老托育健康發展等，健全公共衛生應急管理體系，全方位全周期保障人民生命安全和身心健康。三是補齊縣城市政設施短板，健全完善水、電、氣等生活設施，根據縣城人口的結構特征，推進公共設施適老化、適幼化改造，更好滿足居民日常生活需求。
文化傳承與縣城歷史記憶保護。文化是城市的靈魂，縣城的歷史文化遺存是彰顯縣城內涵、品質、特色的重要標志。人口流失縣城的轉型與治理，務必要妥善處理好歷史文化保護、傳承和發展的關系，注重延續歷史文脈，保留歷史文化記憶，鼓勵文化傳承創新。一方面，在縣城更新的過程中，將老城區的改造提升同歷史遺跡保護、歷史文脈保存有機統一起來，既注重人居環境改善，又保護歷史文化名城名鎮和歷史文化街區，保留歷史肌理、空間尺度、景觀環境，不急功近利、不大拆大建，以“繡花針”的功夫開展微改造；另一方面，在縣城建設中，要依托現有山水、文化等獨特元素，活化利用歷史建筑、文化古跡、工業遺產等，促進非物質文化遺產與縣城建設相融合，突出縣城特色，避免“千城一面、萬樓一貌”，讓歷史文化和現代生活融為一體，讓縣城留下記憶，讓人們記住鄉愁。
特殊區域縣城人口流失現象需審慎應對。一是位于邊境地區的人口流失縣城。近年來，隨著大量青壯年人口外遷，我國東北、西南等邊境地區縣城人口空心化、老齡化等問題凸顯，對穩邊固疆的形勢帶來不小挑戰。二是位于重點生態功能區的人口流失縣城。受公共服務供給能力不強、產業發展水平不高、財政吃緊等因素影響，位于生態功能區的一些縣城對人口的吸引能力減弱，承接生態地區超載人口轉移的職能作用發揮不佳。三是位于農產品主產區的人口流失縣城。鑒于城鄉產業協同發展的有效機制尚未形成，位于農產品主產區的一些縣城發展農產品加工業、農業生產性服務業等涉農產業的基礎還不扎實，難以吸納縣域內更多農業轉移人口，對有效服務“三農”、保障糧食安全的支撐力度不夠。
人口流失縣城轉型發展的政策導向
堅持分類施策，引導人口流失縣城轉型發展。順勢而為、因勢利導，分類引導人口流失縣城轉型發展。引導城市群、都市圈內的人口流失縣城主動融入城市群、都市圈，把握超大特大城市中心城區非核心功能疏解的契機，承接符合縣城區情的功能和產業轉移，助力區域協調一體化發展。高度重視邊境地區人口流失縣城，制定特殊安居政策，加強邊境貿易等產業發展，支持邊境縣城完善基礎設施、提升公共服務供給水平，提高邊民補助標準，引導邊境縣城人口常住安居。深入實施主體功能區戰略，完善和落實主體功能區制度，合理發展農產品主產區人口流失縣城，鼓勵城鄉融合發展體制機制創新，促進縣鄉村功能銜接互補，集聚發展農村二三產業，提升農業產業鏈供應鏈現代化水平，提高農業轉移人口市民化質量。有序發展重點生態功能區人口流失縣城，加大財政轉移支付力度，增強其公共服務供給能力，鼓勵立足自身優勢和功能定位發展適宜產業，有序承接生態地區超載人口轉移。
強化產業支撐，提升人口流失縣城就業吸納能力。根據資源環境承載能力、“雙碳”目標要求以及市場需求，引導縣城有序退出落后產能。加大對人口流失縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面等的支持力度，促進產業平臺功能提升。立足發展基礎、突出比較優勢，強化縣城與鄰近城市發展的銜接配合，推動城市間產業鏈互補互促，支持人口流失縣城結合自身條件探索發展新興產業，鼓勵發展就業容量大、帶動力強的勞動密集型產業。引導大中專院校在縣城建立分校或培訓中心，推動校企聯動發展職業教育、促進產教融合，提高縣城從業人員的技能素質。
堅持集約高效，防止人口流失縣城盲目建設。重視人口流失縣城的減量規劃，加強存量低效建設用地高效改建再開發，合理安排新增建設用地計劃指標，探索建立縣城建設用地增加規模與人口吸納數量掛鉤機制，科學劃定縣城發展保留用地，保障縣城建設正常用地需求。有序推動縣城社區的空心化整治，促進空心社區風貌更新、活化利用，推動存量市政基礎設施的適老化和適幼化改造，不斷改善人居環境，提升國土空間利用品質和利用效率。
推動改革創新，增強人口流失縣城發展活力。加強縣城治理思想觀念、體制機制、管理方式等的改革創新，通過改革創新激發人口流失縣城的活力。科學研判人口流失縣城發展態勢，探索開展縣城行政管理體制改革，適時研究簡化行政層級、行政區劃調整撤并、縣直管社區/村的可行性。完善社會保障制度，扎實推進失業人口、老齡人口等留守人員的民生保障、救助扶助工作。積極引導農業轉移人口市民化，探索開展有穩定就業的外來人口（含進城農民工）與縣城居民享受同等待遇試點。
加強監測預警，建立人口流動動態監測機制。把握人口遷移和流動的特點，是因地制宜制定人口管理和服務政策的前提。在進一步完善常住人口統計調查等機制的基礎上，可借助手機信令大數據，建立人口變動監測平臺，準確掌握人口流動動態，識別人口流動方向，及時發現流動趨勢，為高質量推進以縣城為載體的新型城鎮化提供決策支持。
【本文作者為 吳康，首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院教授；洪輝，中國國際工程咨詢有限公司區域發展與規劃業務部高級工程師、處長】
責編：羅 婷 ／美編：石 玉