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新形勢下“菜籃子”工程高質量發展的路徑選擇

——基于“產-供-銷”有效銜接的分析

摘 要:“菜籃子”工程是體現以人民為中心的發展理念的重要政策措施,也是推進城鄉一體化發展和提高城市應急管理水平的重要內容。 “菜籃子”工程涉及面廣,包括農業、交通運輸業、市場、流通業等多個產業行業,需要農業農村、發展改革、交通、商務和市場監管等多個政府部門機構協調配合,打通影響鮮活產品“生產-供應-銷售”有效銜接的堵點和關鍵環節。結合疫情防控中的種種表現,當前“菜籃子”工程需要特別重視在大中城市及周邊區域確保建設一定面積和質量的蔬菜基地、蔬菜市場和倉儲設施,規劃好社區農產品零售市場的布局,打通居民買菜的“最后一公里”。

關鍵詞:“菜籃子” 工程 價格調節 供應鏈 高質量發展

【中圖分類號】F323.7 【文獻標識碼】A

“菜籃子”工程是頗具中國特色的一項保民生工程,三十多年來,為促進我國農副產品市場穩定發展、滿足城市居民不斷增長和豐富的消費需求、提高農民收入水平,發揮了十分重要的作用。最近幾年,一些城市出現了“菜籃子”產品供求失衡、菜價上漲過多或波動幅度過大的問題。特別是近兩年,雖然居民消費價格(CPI)水平上漲幅度較小,但是豬肉價格顯著下跌和蔬菜價格上漲較多問題引起了社會關注。同時,一些大城市也不同程度地暴露出蔬菜種植面積下降、產量不穩定,批發市場和流通設施標準不高、能力不足,“菜籃子”產品特別是蔬菜自給率偏低等問題。加上新冠肺炎疫情反復、防疫抗疫常態化,個別城市或地區的農副產品一度出現了缺貨斷檔和供應不及時等問題……這些問題反映出“菜籃子”工程建設還存在不少堵點和短板,需要農業農村、發展改革、交通、商務和市場監管等多個政府部門機構協調配合,實現鮮活產品“生產-供應-銷售”的有效銜接。

因地制宜,提高“菜籃子”生產能力

改革開放四十多年來,我國城鎮化水平持續提高,城鎮人口在全國總人口中所占比例穩步提升,2021年末常住人口城鎮化率已經達到64.72%,城鎮常住人口達到了9.1億。同時,城市建成區相應擴展,根據國家統計局公布的數據,2020年我國城市建成區面積為60721平方公里,比2004年增長了近一倍,比2010年增長了50%多。高速發展的城市化、快速增長的城市人口、不斷擴展的城市建成區,一方面使得糧食、肉禽蛋奶和蔬菜水果等農副產品的需求量激增,助推產品結構和質量不斷升級,另一方面也導致“菜籃子”產品的生產布局和供應成本發生了很多變化。國家統計局提供的數據顯示,2020年蔬菜播種面積為21485.48千公頃,比2010年增長約23%,但是同期若干大城市的蔬菜種植面積卻與總體趨勢并不完全相同。如圖1所示,2010—2020年,深圳、成都等城市的蔬菜種植面積波動上升,且增長面積較多,而青島、杭州等城市的種植面積變化較小,南京的蔬菜種植面積甚至呈現下降的趨勢。四大直轄市中,除了重慶市的蔬菜播種面積保持增長趨勢,其他三大城市的蔬菜播種面積都明顯下降。這些大城市在蔬菜自給率偏低且又需要滿足較大規模的常住居民對于農副產品的需求的情況下,勢必需要依靠外省市保障供應。隨著我國經濟的長期穩定增長和結構優化,一些農副產品的生產區域化特征越來越明顯,有的中小城市積極培育、發揮區域比較優勢,成為“菜籃子”產品的主要產區,承擔了一些大城市的蔬菜供應任務。例如山東省的壽光市是北京天津等北方地區大城市的菜園子,山東省臨沂市則是上海蔬菜市場的主要來源地之一,河北省廊坊市、保定市也是北京市的蔬菜、肉禽蛋等的主要供應地區。這種種植分布結構既能夠降低生產成本,也有利于區域間協調發展,毋庸置疑是符合客觀規律的,但是也必須考慮到,蔬菜生產具有較強的季節性特點,容易受到氣候等因素的影響,因而在大城市及周邊規劃建設足夠面積的蔬菜生產基地,保持一定的種植面積以保證一定水平的本地蔬菜自給率也是非常必要的。

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2019年12月20日,國務院新聞辦公室就首次開展“菜籃子”市長負責制考核情況舉行了發布會,根據發布會披露的信息可知,考核情況較好的城市都有一個基本特點就是本地蔬菜自給率較高,蔬菜播種面積較為穩定。以廣州和廈門為例,廣州市高度重視“菜籃子”工程建設,通過財政扶持,建設了 6 家省級“菜籃子”現代產業園、 26 家省級“菜籃子”基地、9家農業農村部畜禽養殖標準化示范場、24 家農業農村部水產健康養殖示范場。通過建設這些“菜籃子”工程,廣州的農副產品生產能力大大提升,其中蔬菜自給率達到了100%。廈門市則是致力于打造“本埠基地 + 外埠基地 + 合作基地”的供應體系,其中本埠基地建設以提升現代化和規模化為導向,外埠基地注重與其他兄弟省市的合作,有力地提高了“菜籃子”工程的保障水平。

《“菜籃子”市長負責制考核辦法實施細則》中的“生產能力”主要包含蔬菜面積、蔬菜產量和肉類產量三個指標,其中蔬菜的播種面積尤其關鍵。只有把播種面積落到實處,加上科技扶持,才能夠保證蔬菜產量的穩定增長。在這方面,各地需要根據自身情況因地制宜。例如,對于京滬這樣的超大城市來說,雖然繼續實行與周邊地區合作建設菜籃子外埠基地是一種切實可行的模式,但今后也要思考如何通過有效的財政補貼政策加強本地企業與外埠蔬菜基地的合作,把菜籃子共建項目納入區域合作總體規劃中。其他大部分城市則應當嚴格落實“菜籃子”工程建設要求,處理好城市擴張與“米袋子”“菜籃子”之間的關系,把蔬菜種植所需的耕地列入高標準農田建設范圍。

合理布局,建設好“菜籃子”流通體系

社會再生產是由生產、流通、分配和消費這四個環節構成的一個有機體。在國民經濟運行的過程中,這四個環節相互聯系、相互制約。“菜籃子”工程建設,不僅涉及保障各種“菜籃子”產品的生產能力,還需要暢通流通環節,使生產和消費更好地結合起來,使菜園子里的各種產品能夠高效率、低成本、安全地進入消費環節,出現在居民的餐桌上。中國地大物博,幅員遼闊,很多“菜籃子”產品需要長途運輸,同時也需要配備高質量的物流樞紐、配送中心、儲備庫、冷鏈基地等現代化的基礎設施,以及布局合理的零售市場或者零售渠道等。簡言之,建設好流通體系,提升流通能力,對于“菜籃子”工程意義非凡;沒有健全的流通體系,穩健的流通能力,生產和消費就會脫節,產品流通過程中就會出現過多的損耗和浪費。

流通能力建設是搞好“菜籃子”工程的重要內容之一。改革開放以來,我國城鄉的“菜籃子”產品流通體系發生了深刻的變化。在很多大城市,傳統的農貿市場大體上已經被大型批發市場、生鮮超級市場逐步取代。最近幾年,特別是新冠肺炎疫情發生以來,電商直銷、社區團購等基于互聯網的流通新業態發展迅速,極大地拓寬了“菜籃子”產品的流通渠道,提升了農副產品流通效率,使生產與消費的聯系更加密切。總的來看,這種趨勢符合商品流通體系發展的一般規律,但結合疫情防控中的種種表現來看,目前的“菜籃子”流通體系建設還存在一些短板或堵點。

一是市場布局不夠合理。在一些大城市或特大城市,由于城市規模不斷擴展,相當多的人口從市區搬遷到郊區,從中心城區搬遷到一些新建大型居民區,而大型的蔬菜批發市場或者“菜籃子”產品集散地并未和人口布局的變化保持同步。換句話說,一些新建社區并沒有配套的蔬菜零售市場。這一方面導致城市內部蔬菜批發零售聯系不夠緊密,拉大了批零價差,另一方面也使得在新冠肺炎疫情突發或氣候變化的情況下,流通風險的控制難度加大,保供穩價的壓力加大,產業鏈、供應鏈安全面臨嚴峻考驗。由是觀之,疫情常態化背景下,必須根據城市的發展情況,及時優化批發市場規劃布局,建設好零售網點和社區菜市場。從當前情況來看,就是要在大中城市里適當保留一些社區菜市場,提高“菜籃子”零售市場的密度,滿足部分居民就近購買生活物資的需要,并盡可能滿足群眾多樣化需求。在這方面,北京已經做出了行動。據了解,2021年8月,為了優化北京一級農產品批發市場布局,北京市商務局等單位聯合印發了《北京市“十四五”時期農產品流通體系發展規劃》,提出要在北京市西南、東南、東北、西北等方向建設四個一級農產品批發市場。2021年底,作為北京市政府重點工程、“十四五”期間第一家投入運營的綜合性一級批發市場——北京鮮活農產品流通中心開始試營業。除了規劃布局一定面積的零售市場,還應該切實解決社區菜市場設施老化,環境臟、亂、差等問題,實現場內場外環境同步改善、硬件設施和軟件管理同步提升,逐步建立設施完善、環境舒適、管理規范的社區菜市場。此外,還應當采取適當鼓勵性措施,引導大型“菜籃子”基地開設直供直銷門店、設立直供直銷攤位、提供直采直送和線上銷售服務等,為城市居民帶來更多便利。

二是“菜籃子”流通體系不符合高質量發展的要求,特別是冷鏈流通率明顯偏低。根據有關文獻,目前我國的綜合冷鏈流通率19%,果蔬、肉類、水產品的冷藏運輸率分別僅有15%、57%、69%。每年因冷鏈“斷鏈”造成水果、蔬菜、馬鈴薯的產后損耗高達近6000億元。而且,我國冷鏈設施區域分布不均衡,主要集中在東部沿海地區和大城市,中西部地區冷鏈資源配置明顯不足。要保障“菜籃子”產品的供應安全,降低損耗和浪費,就必須加大基礎設施升級換代投入,特別是要加快建設冷鏈物流運輸體系。黨和政府高度重視冷鏈物流體系建設。在2019年7月底召開的中央政治局會議上,就明確把“城鄉冷鏈物流設施建設”列為補短板工程。2021年11月,國務院辦公廳印發了《“十四五”冷鏈物流發展規劃》,為“十四五”時期我國冷鏈物流高質量發展明確了發展目標和政策措施。2022年1月,國家發展改革委會同交通運輸部、商務部等部門研究制定的《“十四五”現代流通體系建設規劃》對“完善農產品現代流通網絡”作了具體的部署,提出了“提高農產品冷鏈物流能力和標準化水平”的任務。現在和今后一個時期的重要任務之一就是把國家規劃落實到位。具體來說,地方政府特別是大中城市政府要通過公共投資或財政補貼等方式,加大對“菜籃子”流通基礎設施的投入,同時鼓勵大型商業企業、物流企業等流通領域市場主體和社會資本擴大投資,加強農產品產銷對接,暢通供需渠道。

多措并舉,發揮好政府的宏觀調控作用

“菜籃子”工程建設既包括農副產品的生產能力建設、流通能力建設,還包括政府的市場調控能力建設。在社會主義市場經濟體制下,既要發揮市場在資源配置中的決定性作用,還必須更好發揮政府作用——通過政府的科學有效調控,實現市場供求的基本平衡和價格的基本穩定,避免出現“菜籃子”產品價格大起大落的不良局面。《“菜籃子”市長負責制考核辦法實施細則》規定的“調控保障能力”考核包括“菜籃子”工程調控政策、“菜籃子”價格上漲幅度、“菜籃子”產品儲備制度建設、信息監測預警體系和信息發布平臺建設、“菜籃子”工程管理體系建設等。在“菜籃子”工程調控政策中,最重要的政策措施之一是建設好、運用好重要商品儲備制度。

重要商品儲備制度是根據《中華人民共和國價格法》(以下簡稱《價格法》,1998年起實施)的有關規定建立的一種有效的調控重要商品價格水平的制度。按照《價格法》,政府可以建立重要商品儲備制度,設立價格調節基金,調控價格,穩定市場。重要商品儲備制度的運行邏輯是,當某種重要商品如農副產品價格上漲過多時,政府可以通過拋售儲備的這類商品來平抑市場價格,保護消費者的利益;當某種重要商品如農副產品市場價格下跌過多時,政府就入市收購這一產品,從而避免市場價格的持續下跌,保護農業生產者的利益。根據不同層級,重要商品儲備可以分為國家級商品儲備和地方性商品儲備。目前,我國儲備的重要農副產品包括對居民基本生活影響較大的糧食、肉類、糖等。

二十多年來,中央有關部門和省市等地方部門通過建立和運行重要商品儲備制度,在很大程度上實現了對某些重要的關系國計民生的商品價格的調節控制。特別是近幾年,面對豬肉價格變化明顯的市場形勢,中央和地方運用豬肉儲備制度進行多輪收儲和拋售,穩定了豬肉及相關產品的價格,切實保障了居民的豬肉消費。早在2009年,經國務院批準,國家發展改革委會同有關部門發布了《防止生豬價格過度下跌調控預案(暫行)》,并根據形勢變化于2012年和2015年兩次進行修訂,形成了《緩解生豬市場價格周期性波動調控預案》。目前執行的是2021年6月2日發布的經國務院同意,由國家發展改革委、財政部、農業農村部等五部委聯合制定的《完善政府豬肉儲備調節機制 做好豬肉市場保供穩價工作預案》。2017年7月到2022年4月,根據國家發展改革委對豬糧比價的變化情況的監測,按照《完善政府豬肉儲備調節機制 做好豬肉市場保供穩價工作預案》確定的標準,發展改革委會同有關方面及時開展了累計14次中央凍豬肉儲備收儲工作,共收儲了48萬噸凍豬肉,各地方政府也進行了同步收儲工作,產生了有效的“托市”作用,促進了豬糧比價向合理區間的回升。2022年下半年以來,豬肉市場價格上漲明顯,特別是10月份豬肉價格同比上漲幅度超過40%,全國平均豬糧比價為9.66:1,高于豬肉儲備調節預案確定的9:1合理區間上限。國家發展改革委會同有關部委及時采取了投放儲備的調控措施,年內累計投放7批次中央豬肉儲備,地方政府也同步實施了投儲措施,有效穩定了豬肉市場價格。

實踐表明,要使商品儲備制度有效運行,一是需要政府投入足夠的資金,并在政府預算中設立專項基金進行收儲。如果資金規模不夠大,儲備的商品不夠多,那么對市場價格的調控作用就難以發揮出來。二是要有一個明確的工作方案,即根據什么指標來判斷某種商品市場價格的上漲或下跌屬于過多的情況,一次收儲或拋售多大的規模,等等,這需要在實踐中不斷總結。三是要根據不同地區的情況來選擇適合建立儲備制度的商品。“菜籃子”產品豐富多樣,但并非每種都適合列入商品儲備制度,各地要根據自身條件建立科學的可操作的儲備制度。一般來說,能夠建立和運行的商品儲備制度主要是市場供求規模較大,而且在現有的技術條件下能夠儲備一定時間的少數幾種肉類產品,有的城市基于市場需要還建立了雞蛋等儲備制度。

【本文作者為中國人民大學公共管理學院教授;中國人民大學公共管理學院碩士研究生翁雅琳對本文亦有貢獻】

參考文獻

[1]丁俊發:《建國70年“三農”與農產品流通的艱難探索》,《全球化》,2019年第10期。

[2]劉剛、楊幼明:《我國主要肉類市場調控政策思路研究——肉類市場調控的邏輯脈絡:短期調供求、中期調預案、長期調結構》,《價格理論與實踐》,2020年第7期。

[3]傅娟、楊道玲:《我國冷鏈物流發展的現狀、困境與政策建議》,《中國經貿導刊》,2021年第9期。

[4]張喜才、霍迪:《中國生鮮農產品冷鏈物流薄弱環節梳理及對策研究》,《農業經濟與管理》,2021年第3期。

責編:羅 婷/美編:石 玉

責任編輯:張宏莉

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