【摘要】暢通城鄉循環對于促進國內大循環、加快構建新發展格局具有重要意義。回顧經濟社會發展的不同階段，經濟增長和人民生活的改善得益于城鄉關系的轉變。當前，城鄉循環仍然存在不少堵點。暢通城鄉循環的關鍵在于以城鄉融合為抓手，有效銜接鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略，深化要素市場改革，發揮縣城及重要樞紐節點在促進縣域經濟發展中的中心平臺作用，構建城鄉一體的生態產業鏈，統籌城鄉基礎設施規劃。

【關鍵詞】城鄉循環 城鄉關系 鄉村振興 新型城鎮化

【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A

加快構建新發展格局是黨中央為實現經濟高質量發展作出的重大戰略部署，暢通城鄉循環、促進城鄉融合發展是構建新發展格局的重要環節。習近平總書記指出：“在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。”加快城鄉融合發展是實施鄉村振興戰略的重要目標，也是國家現代化的重要標志，對于全面建設社會主義現代化國家具有重要意義。

加快城鄉融合發展是暢通城鄉循環的重要路徑

加快城鄉融合發展是打通城鄉循環堵點、暢通國民經濟循環體系的重要路徑，也是實施鄉村振興戰略的重要抓手。城鄉融合發展的實質在于，通過暢通城鄉循環，構建城鄉發展共同體，實現城鄉協調發展。其核心內涵包括要素融合、產業融合、生態融合、基本公共服務均等化等。

首先，要素融合是加快城鄉融合發展的重要動力。生產要素的自由流動是市場機制作用發揮的重要前提和動力。城鄉要素主要包括人口、資金、技術、信息等，城鄉要素融合是指各種生產要素在城市與農村之間的自由流動。城鄉要素的流動并非單向，促進城鄉要素雙向自由流動，是優化城鄉資源配置、實現城鄉經濟循環的內在要求。隨著城鄉融合發展體制機制和政策體系的建立健全，城鄉要素流動的渠道更加廣闊，通過建設統一的要素市場，協調城鄉要素的自由流動與均衡配置，有助于加快推進新型城鎮化建設和農業農村現代化建設。

其次，產業融合是加快城鄉融合發展的關鍵支撐。加快城鄉產業融合是促進城鄉融合發展、暢通城鄉循環的關鍵所在，其要義是為了保障城鄉經濟健康發展，對城鄉產業實施統籌規劃，實現城鄉產業協調發展。產業融合會弱化產業邊界，從而形成一系列新產業、新技術、新業態和新模式，進而顯著提升融合后的產業競爭力和企業效益。加快城鄉產業融合就是全面提升城市與農村之間的產業互動水平，建立一體化的城鄉產業分工體系，不僅包括第二、第三產業在城鄉之間分工協作發展，還包括農村中的第一產業與第二、三產業深度融合發展，形成新的產業形態。但城鄉產業融合不等于城鄉產業同構化，而是分工協作，各自發揮自身優勢，形成共生、均衡的一體發展機制。

再次，生態融合是加快城鄉融合的重要基礎。城鄉生態融合是指以城鄉作為整體，以環境可持續承載力為目標，最大化“綠水青山就是金山銀山”的效益。實現城鄉生態融合需政府、企業、居民三方協同發力。其一，需要科學地制定城鄉生態一體化規劃，在整體上保證城鄉之間人流、物流、信息流的暢通，實現城鄉之間的生態互補。其二，需要建立健全生態補償機制，生態保護環境成本由城鄉互攤，實現雙贏的局面。其三，還應增強居民的生態保護意識，增加生態環境薄弱地區生態保護投入，實現城鄉生態可持續發展。

最后，基本公共服務均等化是提高城鄉融合能力的重要條件。實現城鄉循環的一個重要條件是加快實現城鄉基本公共服務均等化，其中最重要的是實現基礎設施建設與運營的一體化。“要想富，先修路”，基礎設施作為城鄉之間的連接紐帶，有助于推動城鄉經濟的持續增長，城鄉之間要素的流動、產業的聯動十分依賴道路建設狀況。人民群眾幸福感、獲得感的提高一部分原因便是得益于基礎設施的建設。

當前暢通城鄉循環仍面臨不少堵點

一是城鄉之間要素雙向流動、平等交換機制不暢。長期以來，由于城鄉二元體制的束縛，城鄉之間的要素流動基本是單向的，即農村地區的人口、資金向城市地區集聚，而城市公共資源卻較少向農村轉移。長期以來形成的城鄉遷移模式實際上是一種半城市化模式，戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率存在較大缺口，農村遷移勞動力被定義為流動人口，難以獲得同城市戶籍人口同等的福利待遇和社會保障，被排斥在城市公共服務體系之外。農村人口的大量遷移及其相應的半城市化模式導致了一系列社會問題，如農村空心化、留守兒童、空巢老人等。而農村土地如宅基地等缺乏有效利用，農村資金外流嚴重，資本要素短缺，現代資本對農村發展的貢獻不足。

二是城鄉產業發展不平衡、協同效應低。與其他產業相比，農村地區不僅農業生產效率長期偏低，而且受自然條件和體制機制等約束，鄉村非農產業發展滯后，且水平較低。隨著城鄉融合進程的加快，城市一些技術含量低、加工包裝型產業不斷向農村轉移，這帶來了一些新的發展機會，但也產生了一些新問題（污染問題、融合不充分等）。特別是農業農村的科技投入不足，現代化農業生產體系尚不健全，制約著農業同二三產業的融合發展。通常縣域內產業體系發展質量明顯偏低，規模小、鏈條短，產業配置能力低，特色產業成長慢，對農業和農村經濟帶動力不足。

三是城鄉生態發展割裂。在暢通城鄉循環的過程中，城鄉生態不應是利益割裂的主體，應是榮辱與共的利益共同體。生態污染存在明顯的負外部性，城市工業化所排放的污染物會通過大氣、水等介質污染農村環境，降低農村的環境質量，農業農村環境的破壞則會使地域相對小的城市地區遭受“生態瓶頸”的巨大約束，即城鄉生態環境是“一損俱損、一榮俱榮”，需要對城鄉生態環境建設實現一體化的規制和整治。當前，我國城鄉生態系統分別由不同行政區管轄，其分別從自身利益出發，積極利用生態資源但逃避對生態治理成本的支付。統籌城鄉生態發展，既能有效在整體上協調經濟發展與生態保護之間的矛盾，又可以系統解決生態治理中的搭便車問題。

四是城鄉基礎設施建設存在較大差距。城鄉之間的基礎設施建設差距，是所有城鄉差距中表現最為直觀的。城鄉之間基礎設施建設的差距越大，城鄉居民的生活水平差距就會越大。受傳統體制的影響，城鄉基礎設施缺乏統一管理，表現出明顯的二元結構特征，由于機制、動力不同，現階段我國鄉村基礎設施建設依然明顯滯后。鄉村基礎設施建設仍然是鄉村振興建設的主要短板。另外，互聯網時代，網絡的暢通有助于經濟的發展，但是農村互聯網并未實現全覆蓋，農村地區電商發展與城市相比差距明顯，農村物流“最后一公里”問題亟待解決。

暢通城鄉循環的著力點

第一，深化要素市場改革，大力促進城鄉要素自由流動。從勞動要素看，農業剩余勞動力無法充分轉移會阻礙農業生產方式現代化的推進，要加強頂層設計，進一步深化戶籍制度改革，剝離附著在戶籍上的福利制度體系，縮小城鄉之間的福利差異。中央政府和地方政府需要更合理分擔戶籍改革成本，加快農業轉移人口市民化，消除城市部門吸納農業轉移人口的體制障礙，進一步放寬大城市農業轉移人口的落戶政策，特別是要加快實現城市公共服務體系對常住人口的全覆蓋。此外，建立健全新型職業農民培育制度，加強農村專業人才隊伍建設，鼓勵各類人才在城鄉間合理流動，增強農村對人才的吸引力。從資本要素看，首先應完善農村金融體系，為農業生產、農民借貸提供更加便利的條件，降低農民借貸門檻，盤活存量資本，加大對農業投資的支持，充分保障第一產業的穩定生產。其次，要建立健全金融支持城鄉融合的政策體系，創新農村金融服務方式，對涉農資金進行整合，大力引導資本下鄉，為農村發展提供充足的資金支持。從土地要素看，應當以土地產權改革為核心，完善農村承包地“三權分置”制度，積極引導社會資本進入農業生產，鼓勵土地合理流轉，發展多種形式的適度規模經營，建立城鄉統一的土地交易平臺，深化農村宅基地制度改革，盤活農村存量建設用地，形成城鄉統一、規范有序的非農用地制度。從技術要素看，要增加國家對農業技術的基礎研究投入，加強產權保護，完善農業科技創新的激勵機制，同時提高農業科技成果轉化效率，不斷完善農業技術推廣政策體系，加強城鄉技術合作與交流，提升農業發展的科技含量。

第二，發揮縣城及重要樞紐節點在縣域經濟發展中的中心平臺作用，促進城鄉產業協調發展和要素集聚。發展縣域經濟，既是扭住擴大內需戰略基點、暢通國民經濟循環的重要抓手，又是推動鄉村振興、實現城鄉經濟循環發展的關鍵支撐。鄉村振興的關鍵在于產業振興，而產業振興的核心是城鄉產業深度融合、分工協作。城鄉產業融合應立足于農業現代化這個根基，做好三次產業間深度融合這篇大文章。一方面，推動農業與第三產業中的旅游、文化等產業深度融合，大力發展農村新興支柱產業，實現農業從生產功能向生活功能的轉變。另一方面，加快農業向前和向后延伸，延長產業鏈，提高附加值，形成特色鄉村工業和創新型產業聯合體。發揮縣城及重要樞紐節點在促進縣域經濟中的中心平臺作用，具體著力點在于：一是以縣城和重要樞紐節點為依托，全面推進三次產業間的深度融合，大力發展現代農業產業鏈、供應鏈和休閑旅游等新產業和新業態，創造更多的就業機會。二是強化縣域與市域間的樞紐節點“增長極”效應，大力改革和發展高速公路服務區經濟，使其成為促進城鄉深度融合的新的關鍵突破口，讓城市資源更廣泛深入地與縣域經濟交合貫通。三是培育特色支柱產業，強化產業支撐能力，提升產業平臺功能，積極承接產業轉移，建設現代農業產業園和優勢特色產業集群。四是完善縣域內交通線路建設，優化教育、醫療、養老等資源的布局，更好地服務城鄉居民的基本生活，促進縣城和鄉村功能的有效銜接。

第三，構建城鄉一體的生態產業鏈，推動城鄉生態融合。從生態與經濟循環的角度看，構建完善的城鄉生態產業鏈，能夠將城鄉經濟緊密聯系在一起。城市應當充分發揮自身的技術優勢，大力發展循環經濟，為農村地區提供生活產品和服務，而有條件的農村特別是大城市的郊縣，要大力發展旅游觀光型生態農業，為城市提供生態產品及服務。要加強農村生態環境保護和治理，重視整治“水土污染”，打好農村“水土治理”攻堅戰，不斷改善農村居住環境。鼓勵節水節能降耗和循環利用技術的應用。注重提高城鄉居民的生態環境保護意識和法治意識，建立健全生態補償和資源有償使用制度。加強農村的垃圾處理能力，尤其是改善城鄉結合處的生態環境，不再使其“涇渭分明”，而是真正實現城鄉生態環境的有機統一。

第四，統籌城鄉基礎設施規劃，推動城鄉基礎設施高水平互通。城鄉之間基礎設施的互通是城鄉經濟循環最直接的體現，也是實現城鄉經濟循環的基本前提，提高農村的基礎設施水平有助于改善村容村貌，全面提高城鄉居民的生活面貌。在規劃城鄉基礎設施建設的過程中，應立足于城鄉協調發展，將城市與農村視為有機整體，破除二元分割觀念的束縛，合理安排城鄉之間的基礎設施布局，促進城市基礎設施有序向農村合理延伸，尤其是加強城鄉之間的道路、供水、供電等基礎設施建設的一體化。在統籌城鄉基礎設施規劃的過程中，應堅持綠色低碳理念，在基礎設施設計和施工階段，要將生態理念貫穿全過程，找準民生保障和生態保護的平衡點。注重農業農村發展的新要求，推動實現城鄉之間、農村與農村之間道路的暢通，提高農村地區互聯網和物流設施的可及性。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）經濟學部副主任、教授、博導；中共中央黨校（國家行政學院）研究生院博士研究生梁雅楠對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①張車偉、趙文、李冰冰：《農民工現象及其經濟學邏輯》，《經濟研究》，2022年第3期。

②李春根、羅家為：《從動員到統合：中國共產黨百年基層治理的回顧與前瞻》，《管理世界》，2021年第10期。

責編/于洪清 美編/宋揚

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