摘 要:信訪制度是黨的群眾路線的重要體現，是我國的一項重要民主政治制度，在匯聚民意民智、維護群眾權益、加強民主監督、促進社會穩定中發揮重要作用。當前我國信訪工作面臨基層社會矛盾壓力較大且多元化解機制銜接不暢、信訪制度功能較多、信訪事項分類分流不盡合理、信訪工作法治化水平有待提高等問題，也產生了一定經濟與行政成本。一些地方著眼于加強群眾工作、建立協商評議機制、發展一站式網絡化智能化信訪平臺，進行了有益創新，經驗值得總結。當前加強和創新信訪治理，要按中央對信訪工作“三到位一處理”的總體要求，合理界定信訪制度的功能，全面加強法治化水平，科學分類分流，強化矛盾糾紛多元化解機制銜接，發揮網絡信息技術支撐作用。

關鍵詞:信訪 社會矛盾 群眾工作 治理

【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A

習近平總書記指出，“信訪是送上門來的群眾工作”。信訪制度是黨的群眾路線的重要體現，是中國特色社會主義民主政治制度的重要補充。信訪制度通過促進利益表達、權益維護、民主監督，在維護我國改革發展穩定大局中發揮著重要作用。根據我們近年對貴州、廣東、江蘇、浙江、湖南、福建等地的調研，當前我國信訪工作主要存在基層社會矛盾壓力較大、多元矛盾化解機制銜接不暢、依法分類分流處置水平不高等問題。對此，一些地方進行了積極探索，亟待對這些先進經驗進行總結，明確制度定位，強化依法、分類、協同、智能治理，加強和創新信訪工作。

當前我國信訪工作面臨的主要挑戰

基層社會矛盾壓力較大

我國正處于從中等收入國家向中高收入國家邁進的重要發展階段，快速城鎮化、人口老齡化、人民需求日益多元化，各方面制度尚處于走向成熟定型的過程之中，各領域的社會矛盾和風險復雜多變，對處在回應群眾訴求、處置社會矛盾一線的信訪工作構成巨大壓力。調研發現，當前我國信訪所反映的社會矛盾集中在基層，主要涉及：一些群眾自治組織拉票、賄選、剝奪選民選舉資格，決策不民主、不科學、不合法；一些地方村（居）務不公開或公開不到位，財政資金被侵占挪用；個別基層干部非法處置和侵吞集體資產，侵犯群眾權益利益；少數社區干部作風不實，工作方式簡單粗暴；一些地方征地拆遷手續不齊或違規，安置補償標準過低、不均或不兌現承諾；有的地方扶貧幫困識別不精準，公共資源分配不均、不規范；一些基層黑惡勢力操縱基層選舉、壟斷基層資源資產、橫行鄉里；部分地區農村宅基地、承包地、山林權屬不明，邊界不清、分配不公；欠資欠薪問題依然困擾農民工；非法集資、互聯網金融詐騙、投資受損等矛盾糾紛突出，有關建群串聯活動增多。為應對這些信訪問題，各級政府投入了大量人力物力。比如，各地駐京辦的一項重要職責是負責本地群眾進京上訪事宜的處置，一些地方政府還不斷派人到上級政府所在地攔截和勸返上訪人員。近年政府信訪方面的財政支出保持整體上升態勢，且主要由地方承擔（圖1）。

矛盾糾紛多元化解機制銜接不暢

黨的十八屆五中全會明確提出，健全利益表達、利益協調、利益保護機制，引導群眾依法行使權利、表達訴求、解決糾紛。但由于政策落實不到位，很多地方還是訴訟、仲裁、調解各自運行，人民調解、行政調解、司法調解銜接聯動不夠，群眾在基層缺乏解決糾紛的平等對話平臺。這其中，基層群眾自治是我國的一項基本政治制度，但由于自治組織行政化傾向明顯，群眾參與不足，會議議事制度落實程度低，基層自治作用發揮不到位，導致很多基層社會矛盾未能在社區層面及時化解，給信訪造成壓力。

信訪承擔的社會功能較多

我國信訪制度具有社會動員與參與、矛盾糾紛調處、對社會剩余事務的兜底處置等多種功能。改革開放以來，我國信訪功能的重心發生了變化，主要從社會動員轉向矛盾糾紛解決，更多強調信訪秩序，相應地，信訪回應群眾參與國家和社會治理需求的作用下降，但群眾通過信訪參與治理的訴求依然存在，信訪也客觀上為群眾的社會動員提供了便利，人們也傾向遇事去上訪乃至群訪。應看到，許多進入信訪的社會矛盾具有一定普遍性，需要國家層面對社會利益格局作出調整，基層政府和信訪部門難以有效解決，部分越級與進京上訪由此而生。信訪功能過多也造成信訪與其他部門間職能重疊、分工不明、效率不高乃至互相推諉的現象。

信訪處置缺乏合理分類分流

橫向上，目前各級政府多按歸口管理思路，依據部門業務領域對信訪案例進行分類，沒有按照上訪是否合理合法進行細分，不利于分類施策。“訴訪分離”后，部分按法定途徑分類處理的信訪案件，由于超過了訴訟、仲裁、行政復議的法定時效，相應救濟渠道不予以受理，在信訪渠道大量“淤積”“轉圈”。縱向上，上級政府建立了一整套考評機制，希望將信訪矛盾化解在基層；下級政府為了獲得好的考評成績，千方百計將上訪人攔在基層；民眾則認為基層解決不了他們的問題或不滿于基層的方案，希望通過越級上訪解決。主體間訴求不一致，出現信訪人不斷越級上訪、地方不斷攔截勸返、上級政府不斷考評施壓的循環。這其中，上級政府無法有效區分信訪者問題性質，基層政府具備能力但受考評指揮棒引導缺乏區分動機，導致信訪分類分流不充分、渠道淤塞。

信訪及其應對的法治化水平不高

長期以來，群眾中“信訪不信法”“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的認識比較普遍，一些基層工作人員法治意識還不是很強，崇尚“花錢買平安”，處置群眾訴求時習慣用信訪程序代替法定程序。由此，日常工作中許多需經法定途徑分類處理的事項被錯誤導入信訪程序，甚至是已經、正在或依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等途徑解決的事項也回流到信訪渠道，造成推諉扯皮、難以化解。此外，部分信訪工作人員依法應對信訪的能力有待提升。這些造成信訪領域法治水平不高的狀況，也是重復上訪、越級上訪、謀利性上訪和信訪積案產生的重要原因。

加強信訪工作的地方創新實踐

我們調研了解到，當前各地為化解信訪難題，圍繞加強群眾工作、建立信訪協商評理機制、搭建一站式網絡化信訪協同處置平臺進行了系列創新，其中經驗值得總結和跟蹤。

建立干部走訪下訪的群眾工作新機制

近年，湖南等地堅持用群眾工作統攬信訪工作，進行了諸多創新，將部分信訪問題化解在了萌芽狀態。主要做法有：一是干部駐村下訪常態化。比如，瀏陽市大力推行干部聯點駐村，落實每個群眾工作站有一名常駐干部，并公開聯系方式、崗位職責、監督機制、考核辦法，開展常態化走訪。邵陽市洞口縣每月固定三天為干部集中下訪日，全縣黨政領導干部全部進村入戶，與群眾談心、解“撓頭事”。衡陽市衡南縣要求干部“主動下訪”，把“屋場懇談會”開到每一個村組，形成“領導往下跑、群眾跑零次”的矛盾化解工作格局。二是推動群眾和信訪工作相融合。比如，岳陽市在村（社區）設立群眾工作室和“信訪流動車”，推出信訪代理、網絡信訪代辦服務，同時在黨員干部中挑選信訪信息員，及時發現苗頭性問題。

探索第三方參與的“信訪評理”新機制

近年，福建省在省、市、縣、鄉、村建立“信訪評理室”和評理員庫，對信訪事項進行會商、合議、評理、議定，為信訪人提供更加便捷高效的糾紛解決救濟渠道，有效化解了部分重復信訪案件與疑難積案。信訪評理人員由具有調解、資政、法務等相關能力與經驗的人員構成，主要包括人民調解員、“兩代表一委員”、行政機關和行業專業人士、心理咨詢師等。評理注重從法律層面定分止爭，按民事、行政、刑事等法律關系分類評理，對于達成和解的案件制作評理協議書并進行司法確認，增強法律效力。類似，湖南洞口縣、桑植縣等地整合行業專家、職能部門業務骨干、“五老人員”、志愿者等組成信訪案件評審專家庫，建立縣、鄉、村三級法律顧問制度，積極探索第三方力量參與信訪的方式。信訪評理機制在家門口建立起了信訪人合法權益兜底保障平臺，成本低，參與性、回應性強，對抗性弱，有利于修復社會關系，減少重復信訪、越級上訪、進京上訪和信訪積案等問題。

推動信訪領域“最多跑一次”改革

浙江安吉、東陽、桐廬等地深化“最多跑一次”改革，建立“信訪超市”，實現了信訪領域“最多訪一次”的治理創新。在“信訪超市”（信訪矛盾聯合調處中心），信訪群眾根據需求下單，信訪局負責分類轉辦和協調多方資源，各職能部門具體提供問題解決方案。“信訪超市”的運轉主要依靠以下支撐：一是“一窗”式受理群眾訴求和“五調聯動”（訴調、警調、檢調、專調、訪調）的制度支撐；二是信息共享、線上流轉、大數據預警的平臺支撐；三是可查詢、可評價、可跟蹤、可督查的監督支撐。“信訪超市”的核心創新是整合矛盾糾紛調處力量、資源和平臺，實行一站式接收、一攬子調處、各部門聯合調處，解決責任主體不清晰、部門合力難形成、部門和群眾監督不夠、群眾反復跑腿的問題，提高了矛盾糾紛調處公信力和群眾滿意度。

鼓勵和引導發展網上信訪

江蘇省等地較早創建“陽光信訪”系統，在實現客戶端對省市縣鄉及相關職能部門全覆蓋的基礎上，推進信訪全渠道、全業務、全過程網上流轉，實現訴求網上投、事項網上辦、結果網上評、問題網上督，成為集訴求表達、問題解決、數據分析的綜合性“網上信訪大廳”。由此，群眾通過手機等移動終端就可以實現訴求表達、查詢辦理、政策咨詢，實現信訪系統“隨身帶”、信訪問題“隨時提”、信訪結果“隨便查”，實現了信訪由“腿上辦”向“掌上辦”“指尖辦”的轉變。依托信訪網絡平臺，各地充分發揮信訪民意“直通車”優勢，建立起了信息通報、形勢研判、矛盾排查、處置化解機制，將傾向性與苗頭性信訪案例處置在早、化解在小。

加強和創新我國信訪工作的政策建議

根據《信訪工作條例》，要“按照訴求合理的解決問題到位、訴求無理的思想教育到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理的要求，依法按政策及時就地解決群眾合法合理訴求，維護正常信訪秩序”。按照這一思路，針對當前信訪面臨的挑戰，結合各地的創新，我們就加強和創新我國信訪工作提出如下建議。

研究合理界定信訪工作的功能定位

將信訪視為落實黨的群眾路線的重要制度安排，將其視為了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的重要工作，用群眾工作統攬信訪工作，改變一味追求矛盾化解效率而忽視群眾感受的導向。推動信訪機構向群眾工作機構轉型，主要負責察訪民情、研判民意、疏解民怨，負責建立信訪人與黨、政府、人大、政協、群團組織、基層群眾自治組織、社會力量聯系的紐帶。探索將信訪現有多種功能分類融入對應制度安排，將沖突化解職能融入司法系統，將社會動員功能納入黨的工作機構，將政治參與、政策協商職能融入人大、政協、基層群眾自治等具有參政議政職能的系統，將社會剩余事務兜底職能納入社會救助制度。

全面依法治理信訪問題

加強信訪立法工作，盡快出臺《信訪法》，科學界定信訪的功能定位，厘清信訪與其他社會動員、政治參與、矛盾調處、沖突化解、社會救助制度的法律邊界，合理設置信訪工作機構。完善訴訪分流機制，引導群眾形成“法定程序優先、信訪程序補充、多元化解前置和兜底”的矛盾糾紛解決思維，能以訴解決的事項優先交由司法系統依法解決，涉及法律與政策協商類的問題交由各級黨委、政府、人大、政協研究解決，其他權力機關行使權力范圍的事項交由其他部門依法解決。明確信訪受理范圍和救濟時效，嚴格涉法涉訴類案件依法終結制。規范信訪工作行為，糾正攔訪、截訪和“花錢買平安”等不當違法行為。依法處置涉訪違法犯罪行為，適當限制到省級及以上層級的上訪行為，明確公安處置在京涉訪違法犯罪行為的職責。

建立科學的信訪分類治理機制

根據信訪案例是否合理合法進行分類處置。對有理上訪的重在維權，加強部門協調與司法救助，加強上級政府對信訪處理意見的督辦和媒體監督。對以謀利為目的、以鬧訪纏訪為特征、訴求明顯不合法的無理上訪，要加強思想教育、心理咨詢、社會工作服務，依法向司法、調解、仲裁等渠道分流，對拒不服從且破壞公共秩序的依法采取警告、罰款、行政拘留等強制性措施，同時通過權威媒體渠道加強信息公開。對旨在推動政策改革完善的商談性或政策倡導類上訪，采取民主協商、聽證會等方式，及時召集有關部門和主體商討和修訂政策。完善信訪案例分類考評機制，合理設置考核項目和指標，推動各級政府將工作重點放在預防和問題解決上。對有理上訪，重點考評是否有效維護權益；對無理上訪，重點考評是否依法行政；對商談型上訪，重點考評是否組織民主協商、政策研討與修訂。

推動信訪難題治理智能化

依托政務大數據，推廣“信訪超市”“社會矛盾調處中心”建設，倒逼信訪有關部門及時處置、有序銜接、業務協同、相互監督，做到“讓群眾最多訪一次”。全面普及線上信訪、“掌上”信訪、“指尖”上訪，發展“陽光信訪”，便捷民眾上訪，推動信訪公開。依托線上信訪與信訪網絡辦理，規范信訪及信訪處置流程，引導依法上訪、分類處置。建立統一的信訪登記、辦理、統計平臺，適當開放經濟社會領域信訪統計數據，促進信訪領域的態勢與政策研究，及時發現短板，促進信訪制度更加成熟定型。

完善矛盾糾紛多元化解機制

在基層黨政負責人“大接訪”的基礎上，推廣黨員干部常態聯村駐訪、走訪下訪和群眾工作日機制，形成黨員干部下訪與群眾上訪的良性互動。加強重大決策、重大項目建設的風險評估。切實完善信訪與訴訟、仲裁、調解、社會救助的聯動機制，形成各司其職、各負其責、齊抓共管的矛盾糾紛多元化解格局。總結和推廣楓橋經驗、村（居）民議事、信訪評理、民主懇談等系列經驗，貫徹好、落實好基層群眾自治制度，最大程度釋放群眾自我管理與自我服務效能。積極組織動員社會力量參與，培育與發展社會調解類、心理服務類、社會工作類社會組織，大力引導行業協會商會及“兩代表一委員”、社會心理咨詢師、社會工作者、律師等參與信訪處置與矛盾調處工作，加強對信訪人的權益維護、訴求反饋、情緒疏導、心理干預、司法援助和社會救助。

【本文作者為王偉進，國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所公共管理研究室主任、副研究員；張亮，國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所副所長、研究員。國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所助理研究員王易之對本文亦有貢獻】

責編：李 懿／美編：王嘉騏