【摘要】我國是傳統意義上的農業大國，農業是我國的支柱性產業，農業貿易市場的穩定以及農業經濟的發展對我國經濟發展和“雙循環”模式的建立與完善具有重要意義。因此，對我國農產品貿易的現狀進行科學研判，并補齊農產品貿易存在的短板，對于“十四五”期間農業產業結構調整和農業高質量發展、助力鄉村振興意義重大。
【關鍵詞】農產品貿易 問題 對策
【中圖分類號】F323
【文獻標識碼】A
中國共產黨歷來重視農業經濟建設，而農產品貿易是農業經濟建設的重要環節。我國是傳統意義上的農業大國，農業是我國的支柱性產業，農業貿易市場的穩定以及農業經濟的發展對我國經濟發展和“雙循環”模式的建立與完善具有重要意義。因此，對我國農產品貿易的現狀進行科學研判，并補齊農產品貿易存在的短板，對于“十四五”期間農業產業結構調整和農業高質量發展、助力鄉村振興意義重大。
我國農產品貿易的現狀
從總體上看，入世以來中國農產品貿易總額呈增長態勢。從進口額變化來看，入世以來中國農產品進口大幅增長。2002年至2022年，中國農產品進口額由124.7億美元增長到2360.6億美元，總量增長了18.9倍，年均增幅為87.5%。從出口額變化來看，入世以來中國農產品出口穩中有增，但增幅明顯小于進口。2002—2022年，中國農產品出口額由181.3億美元增長到982.6億美元，增長了5.4倍，年均增幅為19.2%。2019和2020年中國農產品出口額出現了小幅下滑，2019年為791.0億美元，較上年下降了2.0%，2020年為760.3億美元，較上年減少了4.0%。2021年出口開始回暖，農產品出口額較2020年增長了83.2億美元，2022年農產品出口額達到歷史最高水平。
從進口農產品結構上看，我國主要進口不具備比較優勢的土地密集型農產品。其中，食用油籽、畜產品和谷物是我國農產品進口結構中最重要的三類產品。食用油籽始終在我國農產品進口結構中扮演著重要角色。入世以來，我國食用油籽進口額占農產品進口總額變化情況呈現出“先增后降”的特征，2021年這一數字下降至26.8%（2022年小幅回升至27.8%）。我國食用油籽進口來源地主要為巴西、美國和阿根廷，2021年自前三大進口來源地的食用油籽進口額之和占食用油籽總進口額的89.2%。畜產品是我國農產品進口結構中變化最為明顯的產品，呈總體增長態勢，2021年這一數字上升至23.8%。我國畜產品主要進口來源地為新西蘭、巴西、美國，2021年自前三大進口來源地的畜產品進口額之和占畜產品總進口額的41.7%。谷物同樣是我國農產品進口結構中變化較為明顯的產品。2002—2008年，谷物進口額占農產品總進口額的比重呈總體增長態勢，2021年這一數字上升至9.3%。我國谷物主要進口來源地為美國、烏克蘭、加拿大，2021年自前三大進口來源地的谷物進口額之和占谷物總進口額的67.2%。
從出口產品結構上看，我國主要出口具備比較優勢的勞動密集型農產品，其中，水產品、蔬菜和水果是我國農產品出口結構中最重要的三類產品。水產品是我國農產品出口創匯第一大來源。入世以來，水產品出口額占農產品出口總額變化情況呈現出“先增后降”的特征。蔬菜是我國農產品出口創匯第二大來源。入世以來，蔬菜出口額占農產品出口總額變化情況呈穩步增長態勢。2002—2022年，這一數字從14.6%上升至17.5%。我國蔬菜主要出口去向地為日本、中國香港和越南，2021年對前三大出口去向地的蔬菜出口額之和占蔬菜總出口額的37.8%。水果是我國農產品出口創匯第三大來源。入世以來，我國水果出口額占農產品出口總額變化情況呈增長態勢。2002—2022年，這一數字從4.7%上升至7%。我國水果主要出口去向地為越南、美國和泰國，2021年對前三大出口去向地的水果出口額之和占水果總出口額的34.1%。
從進口來源地上看，加入世貿組織以來我國進口農產品來源地集中度呈“先增后降”的態勢。其中，美洲是我國最重要的進口來源地，同時近些年來東盟國家在我國農產品進口來源地中的重要性逐漸提高。從總體上看，2002—2008年，前十大進口來源地占我國農產品進口總金額比重由74.8%上升到歷史最高值80.9%，此后開始緩慢下降，2021年這一數字下降至73.5%。從具體的進口來源地上看，美國是我國最重要的農產品進口來源地之一。2002—2021年，自美國農產品進口金額占我國農產品進口總金額的比重從21.8%下滑至19.3%。入世以來，巴西在我國農產品進口來源地中的重要性大幅提升。2021年食用油籽、畜產品和食糖自巴西進口金額分別占該產品進口總金額的56.2%、14.0%和79.8%。近年來，東盟在我國農產品進口來源地中的重要性也在大幅增加。2021年我國自東盟進口農產品占比為14.6%。按照進口金額排序，我國自東盟主要進口農產品為水果、水產品、植物油，2021年水果、水產品和植物油自東盟進口金額分別占該產品進口總金額的47.5%、17.4%和43.2%。
從出口去向地上看，加入世貿組織以來中國農產品出口去向地集中度呈下降態勢，其中亞洲和美洲的發達經濟體是我國農產品的主要出口市場。從總體上看，2002—2021年，對前十大出口去向地的出口金額之和占我國農產品總出口金額的比重從78.1%下降至67.8%。從具體的出口去向地上看，日本是我國最重要的農產品出口去向地之一，2002—2021年，對日本農產品出口金額占我國農產品出口總金額的比重從31.6%下降至10.4%。按照出口金額排序，我國對日本主要出口的產品為水產品、蔬菜、畜產品，2021年水產品、蔬菜和畜產品對日本出口金額分別占該產品出口總金額的16.6%、15.2%和21.0%。
中國農產品貿易發展存在的問題
首先，全球農產品貿易政治、外交屬性不斷增強，我國農產品貿易宏觀調控需要進一步完善。當今世界，百年未有之大變局正在加速演進，農產品貿易在各國政治外交中的地位和作用不斷提升，農產品貿易的政治性、經濟性和外交性疊加效應日趨明顯。這不僅體現在此前的中美貿易爭端中，也體現在當前美俄、俄歐、俄烏等國家和地區的各種政治經濟斗爭之中。由于農業的基礎性戰略性地位和農產品鮮活易腐的特征，農產品貿易將在日趨復雜的國際關系中發揮更加重要和獨特的作用。農產品貿易的政治、外交屬性在不斷增強，這對我國當前的農產品貿易頂層設計構成了挑戰。具體表現在：一是在當前國際農產品多邊貿易規則制定上話語權不強。客觀上看，當前全球農產品貿易規則主要是由以美國為首的發達國家制定的，我國在全球農產品多邊貿易規則制定上的話語權不足，在農產品貿易爭端中大多被動應戰。二是當前我國政府關于農產品貿易管理的相關職權較為分散，農業農村部、發改委、商務部、海關總署等部委均對農產品貿易有不同范圍的管理職權，對農產品貿易進行管理的反應和決策鏈條較長。
其次，全球農產品供應鏈不穩定性增加，我國利用全球農產品供應鏈保障國內相關產品供給穩定的能力有待進一步提高。當前，世界正處于百年未有之大變局加速演進的時期，全球農產品自由貿易體系正在經歷三個新沖擊：一是貿易保護主義思潮疊加疫情沖擊，推動全球農產品貿易區域化進程加速；二是疫情全球大流行降低了全球農產品供應鏈的運轉效率；三是以烏克蘭危機為代表的地緣政治矛盾激化，全球農產品供應鏈不穩定性大幅上升，部分農產品全球供應鏈進入重組階段。從客觀上看，我國是全球最重要的農產品消費市場之一，但是對全球農產品供應鏈的掌控力不強。全球農產品供應鏈主要掌握在以ADM、邦吉、嘉吉、路易達孚為代表的發達國家的大型國際農產品貿易商手中。盡管入世以來，我國培育了一批以中糧為代表的具備一定國際競爭力的國際農產品貿易商，但對標發達國家的國際農產品貿易商在全球農產品供應鏈的掌控能力，我國國際農產品貿易商利用全球農產品供應鏈保障國內相關產品供應穩定的能力仍有相當大的進步空間。
再次，我國部分重要農產品自給率較低，農產品市場競爭力總體呈下滑態勢，需加快調整以適應建設“雙循環”新發展格局的需要。加入世貿組織以來，隨著國民經濟的不斷發展，國內消費者對農產品的消費需求不斷增長。在此背景下，我國政府在堅持糧食安全的同時，不斷提高農業對外開放水平，初步建成了通過參與國際農業經濟大循環與國內農業經濟大循環開展互動的一系列體制機制。但是我們需要看到的是，當前我國農產品貿易并不能完全適應“雙循環”經濟發展新格局的需要，這具體表現在：一是農產品階段性過剩與結構性不足并存，部分重要農產品自給率較低。在黨和政府的堅強領導下，我國在口糧等基礎性農產品的生產上具備一定的優勢，但是在大豆、食糖、奶制品等關系國民經濟發展的重要農產品的生產上有一定短板，部分產品對國際供應鏈的依賴程度較高。二是國內農業現代化發展水平有待進一步提高，農產品市場競爭力總體呈下滑態勢。國內農產品生產經營主體規模偏小，生產成本不斷上漲，收益水平相對較低，抗市場風險能力較差。農業資源配置效率較低，可持續發展能力有待進一步提高。農業產業化、標準化、品牌化發展水平仍然有待于進一步提高。在市場競爭中，我國農產品競爭力總體呈下滑態勢，對我國進一步提高國內農業市場開放水平，服務建設“雙循環”發展格局構成了一定制約。
最后，部分農產品進口來源地集中度較高，一旦爆發重大突發事件，保障國內重要農產品供應穩定將有一定難度。加入世貿組織以來，我國主動加入全球農產品貿易市場。客觀上看，美國、巴西等國在生產我國不具備貿易比較優勢的土地密集型農產品上具備極強的貿易比較優勢。在市場力量的推動下，我國進口的土地密集型農產品主要來自少數幾個國家，導致我國農產品進口來源地集中度居高難下。從整體的宏觀環境上看，農產品貿易的政治、外交屬性不斷凸顯，國際農產品貿易環境日趨動蕩。同時，近些年來沖擊經濟社會平穩運行的公共衛生事件、地緣政治沖突、重大自然災害發生頻次顯著提升。一旦發生重大突發事件，當前我國農產品進口來源地結構可能會為我國保障相關重要農產品供給穩定造成一些障礙。
此外，推動更高水平對外開放與促進國內農業高質量發展的雙重背景下，國內農業支持保護政策亟須改革。入世以來，經過多年努力，我國初步建成了既尊重市場規律又發揮政府作用，符合多邊貿易規則和我國實際國情的農業支持保護政策體系，為促進我國農業發展提供了堅實保障。但是客觀上看，我國的農業支持保護政策不論是政策力度還是政策效率都還有很大的提升空間。具體在于，一是支持保護政策中“黃箱”類政策偏多，價格支持手段使用較多。事實上，價格支持措施在保護農民合理收益上發揮了重要作用，但是伴隨著農產品生產成本不斷攀升，價格支持力度不斷提高，部分品種甚至已經超過世貿組織規則下的微量支持許可政策空間。在推動更高水平對外開放的背景下，我國幾乎沒有再提高價格支持的空間。二是進口干預手段不足。受入世承諾制約，我國取消了所有非關稅措施，僅保留關稅、關稅配額等少數手段，相比于世貿組織其他成員，我國農產品進口調控水平非常有限。三是農業支持保護政策體系主要是針對糧棉油糖等大宗農產品和產業發展，受財力限制和政策經驗不足，對眾多的、廣泛的特色農業產業給予的政策支持遠遠不夠。
當前和今后一段時期促進農產品貿易高質量發展的政策建議
第一，世界百年未有之大變局加速演進，農產品貿易政治、外交屬性不斷增強，需要進一步完善中國農產品貿易的頂層設計。疫情加速百年未有之大變局加速演進，農產品貿易的政治、外交屬性進一步增強，全球農產品貿易體系正在逐步進入新一輪的重構期，外部農產品貿易環境將更加動蕩。加入世貿組織以來，我國政府依據發展階段國情和國際規則要求構建了農業支持保護體系，為國內農業的持續健康發展創造了良好的環境。黨的十八大以來，隨著新發展理念的深入貫徹實施，農業發展開始面臨著越來越多的新要求：對外開放水平全面提升、生產發展越來越環保綠色、消費者對高質量產品需求越來越旺盛等。此前針對農產品貿易的一系列安排已無法適應國內外貿易環境的新要求，迫切要求我們加快轉變發展思路和創新指導思想，盡快完善新形勢下中國農產品貿易的頂層設計，將全球農產品貿易體系的變革期轉變為提升中國在全球農產品貿易體系中話語權的戰略機遇期。
第二，需要從全局角度和國際視野重新審視農產品貿易的特殊性和重要性，加強各層次的農產品貿易談判工作，做好重點農產品貿易救濟保障。鑒于農產品貿易在各國政治外交中的地位和作用不斷提升，農產品貿易的政治性、經濟性和外交性疊加效應日趨明顯，預期未來農產品貿易摩擦，乃至農產品貿易安排調整的發生頻率都將顯著提升。農產品貿易談判和貿易救濟工作在此期間顯得格外重要。因此一要強化多、雙邊農產品貿易談判和貿易規則制定參與力度，始終堅持把農業作為保護的重點，在爭取優勢農產品出口準入機會的同時，維護好我國較有限的國內支持和貿易調控政策空間。二要加快相關產品的產業安全監測和預警，特別是要做好貿易比較劣勢較為明顯的土地密集型農產品的監測預警，制定好相應預案。三要加快農產品貿易救濟體系建設，建立健全農產品貿易爭端解決和貿易救濟的專門機構、隊伍和體系，妥善應對與國外的貿易摩擦。加強農產品進口的跟蹤預警，開展產業損害調查等所需的基礎性工作，有效利用反傾銷、反補貼、保障措施等手段，針對過度進口的農產品及時實施貿易救濟措施。四要高度重視和充分利用各種技術手段，加強對大豆、乳制品等重點進口農產品的質量監控和檢驗檢疫，充分利用國際規則手段保護國內產業與食品安全。
第三，加快優化主要農產品進口來源布局，提高我國重要農產品全球供給保障能力。從目前我國農產品進口來源地結構來看，市場集中度依然較高，農產品進口來源結構優化程度還有待提高。尤其是國內需求量大，進口量在全球貿易中占有較大份額，出口國家和地區又相對集中的農產品，亟需優化進口來源布局。在全球經濟不確定性上升，貿易環境日趨動蕩，疫情和地緣政治沖突沖擊導致全球農業供應鏈、價值鏈區域化特征日趨明顯的大背景下，需要從全球的視野和長期的角度，從重構以我國為核心的全球農業價值鏈出發，加快優化重要農產品的貿易保障格局，提高我國重要農產品保供給能力。一方面，需要加快挖掘“一帶一路”國家農產品的生產和出口潛能，利用多邊和雙邊自由貿易協議，為農產品供給提供新的增長點。另一方面要鼓勵國內農業企業“走出去”，加快綜合利用財政、稅收、對外投資等多種手段，提高我國涉農企業在全球重要農產品供應鏈和價值鏈中的地位。
第四，根據國內外發展形勢新要求，加快改革和優化我國農業支持保護政策體系。一是對口糧等重要農產品保留并增強最低收購價政策彈性，加大規模經營支持力度，穩定農機購置補貼力度，在世界貿易組織規則范圍內用足用好微量許可支持措施。二是完善大豆產業支持政策，在大食物觀指導下，從耕地資源向國土資源拓展，加強國內重要農產品生產。三是盡快系統研究和擴大“綠箱”政策的適用范圍，不僅是擴大保險投入和資源環境保護補貼，也要創新與使用開放過程中農民就業轉移補貼以及產業結構調整援助補貼等“綠箱”政策，建立起多層次的農民收入安全網。四是要針對部分具備較大出口潛力的特色農產品提供出口基地建設和國際品牌培育等相關扶持政策。五是加快創新和完善我國農產品貿易的方式和手段，加快發展跨境電商等農產品貿易新形式，在跨境支付、跨境物流上創新監管方式。六是加強對“一帶一路”沿線等國家的農產品供求和貿易等方面的監測預警工作，為我國擴大農產品進口來源地選擇提供決策依據。
第五，以“穩定大宗、突出特色”為發展思路，全面提升我國農業國際競爭力。我國地域廣闊、生態條件多樣以及數千年形成的悠久農耕文明是世界上大多數國家都不具備的獨特條件，上千種特色優勢產業蘊含著巨大的競爭優勢，是實現鞏固拓展脫貧攻堅成果與全面推進鄉村振興戰略相銜接的重要抓手。因此，我們建議要以“穩住大宗、突出特色”為主線，創新我國的農業發展思路，對現行農業產業支持保護政策體系進行大幅度改革和調整。加強糧棉油糖等大宗農產品產業支持保護的同時，要加快對遍布全國的各類特色農業探索建立產業支持政策體系，有針對性地對特色農業的薄弱產業環節給予大力支持，全面提升高度開放條件下我國農業產業的國際競爭力水平。
（作者為中國農業大學經濟管理學院教授、國家農業市場研究中心主任；中國農業大學經濟管理學院博士研究生紀承名、閆一凡對本文亦有貢獻）
責編/韓拓 美編/宋揚
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