【摘要】隨著化學(xué)品的廣泛應(yīng)用，新污染物帶來的環(huán)境問題與健康風(fēng)險(xiǎn)正在逐步凸顯，黨的二十大報(bào)告明確要求“開展新污染物治理”。當(dāng)前，我國新污染物的污染形勢嚴(yán)峻，迫切需要將環(huán)境污染防治由原來的“霧霾天氣”“黑臭水體”“固體垃圾”等感官性指標(biāo)治理，向隱藏在藍(lán)天、碧水、凈土背后更具隱蔽性和長期危害性的新污染物治理延伸，進(jìn)一步深化我國的環(huán)境保護(hù)和污染防治工作，在更高水平上建設(shè)美麗中國和健康中國。

【關(guān)鍵詞】新污染物  防控  治理  全生命周期  中國特色    【中圖分類號(hào)】X505    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

隨著現(xiàn)代社會(huì)化學(xué)品的大量生產(chǎn)和應(yīng)用，一些新污染物對生態(tài)環(huán)境和人民健康的危害逐漸凸顯。2018年，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上提出“對臭氧、揮發(fā)性有機(jī)物以及新的污染物治理開展專項(xiàng)研究和前瞻研究”。2021年，“十四五規(guī)劃”再次提出要“重視新污染物治理”。2022年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《新污染物治理行動(dòng)方案》。同年10月，黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步要求“深入推進(jìn)環(huán)境污染防治”，“開展新污染物治理”。積極開展新污染物治理，是深入推進(jìn)環(huán)境污染防治、以更高標(biāo)準(zhǔn)打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)的必然要求，對于高水平推進(jìn)美麗中國和健康中國建設(shè)具有重要意義。

新污染物的內(nèi)涵及特點(diǎn)

所謂新污染物是指由人類活動(dòng)造成、新近被發(fā)現(xiàn)或關(guān)注的，對生態(tài)環(huán)境或者人體健康存在較大危害風(fēng)險(xiǎn)，但尚未被納入環(huán)境管理或者現(xiàn)有管理措施不足以有效防控其風(fēng)險(xiǎn)的新型污染物。

目前，國際上普遍關(guān)注和重點(diǎn)管控的新污染物主要包括四大類：第一類是持久性有機(jī)污染物（簡稱POPs），如滴滴涕、滅蟻靈、毒殺芬等有機(jī)氯類農(nóng)藥，以及多氯聯(lián)苯等工業(yè)化學(xué)品。前者主要來自農(nóng)、牧、林業(yè)的殺蟲劑，后者廣泛來自油漆、造紙、水泥、煉焦、有色金屬等生產(chǎn)過程中含氯化合物的使用和污染釋放。第二類是內(nèi)分泌干擾物（簡稱EDCs），也稱環(huán)境激素，主要指環(huán)境中存在的能夠干擾人或動(dòng)物內(nèi)分泌系統(tǒng)并使之產(chǎn)生異常的化學(xué)物質(zhì)，如有機(jī)污染物、重金屬等，我們使用的農(nóng)藥化肥及塑料穩(wěn)定劑和增塑劑等大部分屬于內(nèi)分泌干擾物。第三類是抗生素，其污染主要來自抗生素的過度使用。第四類是微塑料，即粒徑小于5毫米的塑料顆粒、纖維或薄膜，生產(chǎn)生活中塑料制品的廣泛使用是微塑料污染的主要來源。

雖然新污染物在環(huán)境中的總體濃度較低，但卻具有生物毒性大、隱蔽性高、遷移性強(qiáng)、來源廣泛和污染持久等特點(diǎn)。一是生物毒性大。新污染物具有多種生物毒性，能夠?qū)θ梭w和動(dòng)物的神經(jīng)、器官、生殖、發(fā)育、遺傳等產(chǎn)生較大危害，如導(dǎo)致人體內(nèi)分泌失調(diào)、免疫力下降、致癌、致畸等①。二是隱蔽性高。由于新污染物在環(huán)境中的總體濃度較低，大多非肉眼可見，且其污染是漸進(jìn)累積的，因而具有很強(qiáng)的隱蔽性，容易被公眾忽視。三是遷移性強(qiáng)。新污染物具有生物吸附性，可通過各種媒介長距離遷移和擴(kuò)散，即使在青藏高原和5000米深海等人跡罕至的地方科學(xué)家們也都檢測到了新污染物的存在。四是來源廣泛。化學(xué)物質(zhì)廣泛存在于人類的生產(chǎn)生活中，其生產(chǎn)和使用過程都可能產(chǎn)生新污染物排放。五是污染持久性。新污染物大多可長期蓄積在生物體或各種環(huán)境中，一旦蓄積很難降解。總體而言，新污染物帶來了新的環(huán)境和健康風(fēng)險(xiǎn)，其對生態(tài)安全及人類健康的威脅已經(jīng)被大量證實(shí)，成為引起全球廣泛關(guān)注的新環(huán)境問題。

中國新污染物發(fā)展形勢不容樂觀

新污染物的主要來源是人類生產(chǎn)和使用的各類化學(xué)物質(zhì)，涉及工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活消費(fèi)的廣泛領(lǐng)域。中國是化學(xué)品的生產(chǎn)和消費(fèi)大國（見表1），化學(xué)品生產(chǎn)總量占全球的1/3以上。根據(jù)《中國現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)名錄（2021）》，目前我國已記錄的化學(xué)物質(zhì)達(dá)到4.6萬余種，并且還在持續(xù)增補(bǔ)中，很多與新污染物相關(guān)的化學(xué)品產(chǎn)量及使用量都居世界前列②。例如，中國是世界上最大的化肥和農(nóng)藥生產(chǎn)國及使用國，化肥年使用量約占世界的1/3，農(nóng)藥使用強(qiáng)度約為世界平均水平的2.5倍，黨的十八大以來，隨著全國范圍內(nèi)的化肥農(nóng)藥減量行動(dòng)，其使用量雖然有所下降，但總體上仍處于高位。又如，中國抗生素的生產(chǎn)量及使用量均居世界第一位，抗生素濫用問題一度非常嚴(yán)重。從2011年起我國開始對抗生素的使用實(shí)行嚴(yán)格限制，使醫(yī)療臨床使用得到規(guī)范，但民間通過各種渠道購買和濫用抗生素的情況依然較為普遍。再如，我國是塑料制品的生產(chǎn)和消費(fèi)大國，自2008年實(shí)施“限塑令”以來，雖有效減少了一次性塑料袋的使用，但快遞包裝廢棄物卻隨著電商行業(yè)的快速發(fā)展呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，其中40%是各類塑料廢棄物。與此同時(shí)，我國農(nóng)用塑料薄膜的年使用量也比世紀(jì)之初大幅增加，2020年使用量約是2000年的1.8倍。這些塑料垃圾由陸地蔓延到海洋，根據(jù)2021年我國海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測，在海灘垃圾、海面漂浮垃圾和海底垃圾中，塑料類垃圾分別占75.9%、92.9%和83.3%。塑料廢棄物的大量產(chǎn)生帶來了與日俱增的微塑料污染，給生態(tài)環(huán)境和人民健康帶來巨大威脅。

資料來源：根據(jù)《中國工業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2012-2021）、《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》2020整理。

在此背景下，我國的地表水、地下水、土壤和大氣等環(huán)境中均不同程度檢出新污染物，局部區(qū)域已出現(xiàn)富集現(xiàn)象。例如，調(diào)查顯示，我國很多城市的自來水中含有較高水平的持久性有機(jī)污染物——全氟化合物，部分區(qū)域的人體攝入量超過歐盟耐受標(biāo)準(zhǔn)值③。中國科學(xué)院的一項(xiàng)研究表明，我國主要河流均不同程度受到抗生素的污染④。

總體來看，當(dāng)前我國新污染物的污染形勢嚴(yán)峻，迫切需要將環(huán)境污染防治由原來的“霧霾天氣”“黑臭水體”“固體垃圾”等感官性指標(biāo)治理，向隱藏在藍(lán)天、碧水、凈土背后更具隱蔽性和長期危害性的新污染物治理延伸，進(jìn)一步深化我國的環(huán)境保護(hù)和污染防治工作，在更高水平上建設(shè)美麗中國和健康中國。

新污染物治理面臨的問題與挑戰(zhàn)

首先，新污染物的社會(huì)認(rèn)知普遍不足。相對于霧霾、垃圾、黑臭水體等看得見、摸得著、聞得到的傳統(tǒng)污染物，社會(huì)公眾對于看不見、摸不著、短期內(nèi)感受不到的新污染物所帶來的環(huán)境危害及其健康風(fēng)險(xiǎn)普遍認(rèn)知不足。例如，社會(huì)上過度使用和隨意丟棄塑料包裝的現(xiàn)象非常普遍，很多農(nóng)民依然秉持“莊稼一枝花、全靠肥當(dāng)家”的傳統(tǒng)觀念致使農(nóng)藥化肥的使用量一直處于高位，老百姓濫用抗生素的現(xiàn)象依然較為突出等。受認(rèn)知局限，目前我國企業(yè)和居民在生產(chǎn)和使用化學(xué)品的過程中極少會(huì)針對新污染物采取主動(dòng)減排或防控措施。

其次，新污染物防控治理體系尚不健全。一是新污染物監(jiān)測體系尚未建立。目前大多數(shù)新污染物尚未被納入我國常規(guī)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系中，也缺乏必要的監(jiān)測手段和技術(shù)。例如，在全國污染源普查、地表水質(zhì)量監(jiān)測、土壤污染狀況詳查等環(huán)境監(jiān)測和普查中均未將新污染物納入其中，新污染物治理面臨底數(shù)不清、目標(biāo)不明的困境。二是新污染物防控體系尚不完善。目前我國在化學(xué)品及其污染物排放的管理登記、調(diào)查監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評估、進(jìn)出口管理等方面的制度建設(shè)不完善，大氣、土壤等污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)也未將新污染物治理作為重要問題納入其中，系統(tǒng)性的新污染物風(fēng)險(xiǎn)防控體系亟待建立。三是新污染物治理缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。目前我國大多數(shù)行業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)尚未涉及新污染物，大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也未將一些重要的新污染物納入其中。總體而言，新污染物治理在環(huán)境質(zhì)量管理體系中尚未得到足夠重視，其污染防治能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)實(shí)需求。

再次，新污染物治理的法律建設(shè)相對滯后。黨的十八大以來，我國在生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法方面取得長足進(jìn)步⑤，但新污染物防治法律建設(shè)存在空缺，既缺乏對各類新污染物生產(chǎn)和排放的限制性條款，更缺乏專門針對新污染物的環(huán)境管理?xiàng)l例，這使得新污染物治理在實(shí)踐中缺乏國家上位法的有力支撐和具體指導(dǎo)。

最后，新污染物治理的科技支撐能力相對薄弱。相較于傳統(tǒng)污染物，新污染物的監(jiān)測治理技術(shù)往往更加復(fù)雜，但我國在新污染物治理的科技研發(fā)投入方面卻明顯滯后，對新污染物的生物毒性、來源分布、特征機(jī)理、作用途徑等方面的基礎(chǔ)研究相對不足，新污染物監(jiān)測、防控、治理的科技支撐能力較為薄弱。

探索構(gòu)建中國特色的新污染物治理路徑

新污染物治理是一項(xiàng)具有長期性和復(fù)雜性的系統(tǒng)工程。我國是全球化學(xué)品的生產(chǎn)消費(fèi)及進(jìn)出口大國，面臨著復(fù)雜嚴(yán)峻的新污染物治理形勢：既要面對國際社會(huì)普遍存在的共性污染問題，又要解決中國特定發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下所產(chǎn)生的特殊性問題，亟需立足中國國情，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，突出問題導(dǎo)向，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，加快探索構(gòu)建中國特色的新污染物風(fēng)險(xiǎn)防控治理體系。

第一，分級(jí)分類建立新污染物調(diào)查監(jiān)測評估體系。加強(qiáng)調(diào)查監(jiān)測評估是開展新污染物防治的重要前提。現(xiàn)代社會(huì)中化學(xué)物質(zhì)被廣泛生產(chǎn)和使用，產(chǎn)生的新污染物種類繁多且不斷增加，從可行性和必要性的角度不可能也沒必要對所有新污染物采取“一刀切”的治理措施。我國化學(xué)品及其衍生的新污染物種類繁多、分布廣泛、地區(qū)差異很大，需立足國情，按照不同化學(xué)物質(zhì)、行業(yè)、區(qū)域的優(yōu)先級(jí)別，加快構(gòu)建包括“基本調(diào)查——詳細(xì)調(diào)查——重點(diǎn)監(jiān)測——風(fēng)險(xiǎn)評估”等流程、分級(jí)分類的新污染物監(jiān)測評估體系。首先，建立化學(xué)物質(zhì)基本信息調(diào)查制度，對化學(xué)物質(zhì)特別是重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)使用情況開展基礎(chǔ)調(diào)查，將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較大的化學(xué)物質(zhì)列入優(yōu)先評估計(jì)劃。其次，建立重點(diǎn)化學(xué)物質(zhì)詳細(xì)調(diào)查制度，進(jìn)一步摸清其生產(chǎn)、使用、污染排放和分布等情況。再次，依托現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)逐步建立新污染物環(huán)境監(jiān)測體系，對重點(diǎn)流域、重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)園區(qū)開展新污染物的重點(diǎn)監(jiān)測。最后，建立化學(xué)物質(zhì)、新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，科學(xué)識(shí)別出環(huán)境污染大、健康風(fēng)險(xiǎn)高的化學(xué)品及新污染物，及時(shí)發(fā)布重點(diǎn)管控化學(xué)物質(zhì)及新污染物清單，再采取針對性措施實(shí)現(xiàn)分級(jí)分類精準(zhǔn)防治。

第二，源頭發(fā)力加強(qiáng)新污染物全生命周期管控。實(shí)施全生命周期管控是強(qiáng)化新污染物治理的有效路徑。新污染物主要來源于化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)和使用，涉及行業(yè)多、分布范圍廣、產(chǎn)業(yè)鏈條長、治理難度大，應(yīng)注重從源頭發(fā)力，以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大的有毒有害化學(xué)物質(zhì)為重點(diǎn)，實(shí)施從源頭到末端的全生命周期精準(zhǔn)管控。一是加強(qiáng)源頭管理。全面落實(shí)新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記、有毒化學(xué)品進(jìn)出口環(huán)境管理等制度，對進(jìn)入重點(diǎn)管控清單的化學(xué)物質(zhì)采取針對性的禁止、限制、減量或淘汰等管控措施，加快推進(jìn)有毒有害物質(zhì)的綠色替代，從源頭上減少新污染物的產(chǎn)生。二是推動(dòng)過程減排。加快推進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，開展綠色企業(yè)、綠色產(chǎn)品認(rèn)證工作，實(shí)施綠色稅收、綠色金融制度，引導(dǎo)和倒逼企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，最大限度地減少新污染物排放。三是深化末端治理。建立新污染物環(huán)境污染排查制度，加強(qiáng)大氣、水、土壤等多環(huán)境介質(zhì)協(xié)同治理；嚴(yán)格規(guī)范各類化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)過程中危險(xiǎn)廢棄物的收集處理，防止有毒有害物質(zhì)的滲漏擴(kuò)散。四是強(qiáng)化試點(diǎn)示范。選取重點(diǎn)流域、重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)園區(qū)開展新污染物治理試點(diǎn)，圍繞重點(diǎn)新污染物實(shí)施污染治理攻堅(jiān)工程，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并加以推廣，提升新污染物治理能力。

第三，頂層設(shè)計(jì)構(gòu)建新污染物治理的制度保障。強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)是有效推動(dòng)新污染物治理的重要保障。發(fā)達(dá)國家普遍重視通過法律、制度、規(guī)劃、戰(zhàn)略等頂層設(shè)計(jì)來推動(dòng)新污染物的防控治理，同時(shí)還通過制定具體的戰(zhàn)略、行動(dòng)計(jì)劃等來推動(dòng)新污染物防控的落實(shí)。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，可以在以下幾方面強(qiáng)化新污染物治理的頂層設(shè)計(jì)：一是加強(qiáng)法律建設(shè)。適時(shí)推動(dòng)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的修訂，增加新污染物防治的相關(guān)條款，加快研究出臺(tái)《有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理?xiàng)l例》。二是加強(qiáng)制度建設(shè)。建立健全化學(xué)物質(zhì)信息調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評估、管理登記、污染治理等制度，逐步建立覆蓋新污染物全生命周期的管控制度體系。三是強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。加快修訂水、大氣、土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，增加典型新污染物的環(huán)境濃度和排放限值；修訂完善涉及新污染物的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境排放安全標(biāo)準(zhǔn)，逐步健全化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)體系。四是注重戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)。根據(jù)我國新污染物的污染情況，逐步將重點(diǎn)污染物的防控治理納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及土壤、海洋、地下水等各專項(xiàng)規(guī)劃；各地應(yīng)圍繞貫徹落實(shí)《新污染物治理行動(dòng)方案》，結(jié)合自身情況盡快研究制定具體的行動(dòng)方案和專項(xiàng)規(guī)劃。

第四，聚焦強(qiáng)化新污染物治理的科技支撐。強(qiáng)化科技支撐是提升新污染物治理能力的重要保障。新污染物防控治理是科學(xué)研究的前沿領(lǐng)域，很多發(fā)達(dá)國家都將其列入了優(yōu)先計(jì)劃，對新污染物治理研究給予支持。我國也亟需加大這方面的科研布局和研發(fā)投入力度。首先，加強(qiáng)新污染物治理的基礎(chǔ)研究。將新污染物防治研究納入國家重大科技專項(xiàng)，加強(qiáng)對新污染物環(huán)境排放、毒理特征、遷移規(guī)律、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等方面的科學(xué)研究，為有效開展新污染物防治奠定基礎(chǔ)。其次，強(qiáng)化新污染物治理的技術(shù)研發(fā)。將新污染物防治技術(shù)納入國家科技研發(fā)計(jì)劃，加大研發(fā)力度，促進(jìn)相關(guān)科研成果轉(zhuǎn)化落地。最后，提升新污染物治理的智慧化水平。充分發(fā)揮我國的數(shù)字化優(yōu)勢，構(gòu)建空-天-地-人一體化的智慧化環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，搭建新污染物治理大數(shù)據(jù)平臺(tái)，為企業(yè)的清潔化改造和新污染物防治提供信息與技術(shù)支持。

第五，多元共治夯實(shí)新污染物治理的社會(huì)基礎(chǔ)。現(xiàn)代社會(huì)中化學(xué)品的使用已經(jīng)深入人們生產(chǎn)生活的方方面面，因此新污染物防治既不能單純依靠政府行為，也絕不僅僅是企業(yè)責(zé)任，而是需要政府、企業(yè)、居民共同努力，加快構(gòu)建“企業(yè)主體、政府監(jiān)管、公眾參與”的多元共治格局，夯實(shí)新污染物防治的社會(huì)基礎(chǔ)。首先，建立企業(yè)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。企業(yè)是各類化學(xué)品生產(chǎn)的主要受益者，也是產(chǎn)生新污染物的主要責(zé)任人，在新污染物管控中處于源頭和核心位置。政府應(yīng)通過立法建立企業(yè)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，明確企業(yè)生產(chǎn)者在清潔生產(chǎn)和治污減排等方面的責(zé)任，引導(dǎo)企業(yè)更好落實(shí)新污染物防治的主體責(zé)任。其次，完善新污染物跨部門協(xié)同治理機(jī)制。按照國家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)、生態(tài)環(huán)境部門牽頭的原則，加快建立跨部門協(xié)同治理機(jī)制，全面落實(shí)新污染物防治的屬地責(zé)任。最后，引導(dǎo)推動(dòng)多元主體積極參與社會(huì)共治。加大對新污染物的宣傳科普力度，幫助社會(huì)公眾充分認(rèn)識(shí)新污染物的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，自覺減少塑料制品、抗生素等的使用，推動(dòng)形成綠色健康的生產(chǎn)生活方式。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國社會(huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究所研究員）

【注：本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“基于人與自然耦合的黃河流域城市群高質(zhì)量發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21AZD043）和國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“健全國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20ZDA086）的階段性成果】

【注釋】

①吳天偉、孫藝、崔蓉等：《內(nèi)分泌干擾物壬基酚與辛基酚的污染現(xiàn)狀與毒性的研究進(jìn)展》，《環(huán)境化學(xué)》，2017年第5期。

②張叢林、劉寶印、鄒秀萍等：《我國新污染物治理形勢、問題與建議》，《環(huán)境保護(hù)》，2021年第10期。

③陳桂淋、武廣元、蘇帆等：《我國地下水抗生素污染及生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)研究進(jìn)展》，《地下水》，2020年第5期。

④ZHANG Q Q,YING G G,PAN C G,et al.Comprehensive evaluation of antibiotics emission and fate in the river basins of China: source analysis, multimedia modeling, and linkage to bacterial resistance .Environmental Science & Technology, 2015,49 （ 11 ） :6772-6782.

⑤單菁菁、武振國、董亞寧：《綠水青山擘畫美麗中國》，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》，2022年6月8日。。

責(zé)編/李丹妮    美編/楊玲玲

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