【摘要】基層“信息避責”是一些基層政府和基層干部出于避責需要，在向上呈報信息時采取一些策略性行為，致使上報信息失真的一種現象。“信息避責”呈現出選擇性、粉飾性、摻水性、投機性、敷衍性五種基本類型。其既降低政府治理效能，危害民眾利益，減損政府公信力，又挫傷基層干部干事創業的積極性。治理基層“信息避責”，可從德、能、制三個維度共同發力，讓基層政府和基層干部既擔得起責，也避不了責。

【關鍵詞】“信息避責” 權責配置 治理效能 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

一國之治理，離不開信息的通暢傳達與交流。社會學家費孝通指出：“一個健全的、能持久的政治必須是上通下達，來往自如的雙軌形式。”美國管理學家切斯特·巴納德認為，信息交流是復雜的正式組織生存與發展的必要條件，作為協作系統的組織的一切活動都以信息交流為基礎。在當今信息時代，信息之于國家治理的重要性尤甚。在現代國家治理中，政府運作過程最基本的內容可以抽象為：公眾意愿的表達——公眾意愿的搜集和綜合——政府的決策規劃——政府組織實施——對政府工作的監督與檢查，整個過程都需要并依賴于信息的流動、傳遞與交換。正因為此，推進國家治理體系和治理能力現代化，需要構建完備的信息傳遞渠道和機制，確保信息的順捷、無障礙流通。但在具體的治理實踐中，存在基層“信息避責”現象，既阻塞了基層信息真實、客觀、全面地向上傳遞，更影響了國家治理效能的提升。

基層“信息避責”的表征

就詞義而言，避責即主觀上有意地規避責任，其本質是對責任的甩鍋或轉嫁。避責現象早已有之，是人類社會政府運行過程中的一種古老行為，并非某個國家或某個時代的特例。從類型來看，避責既可分為事前的避責、事中的避責和事后的避責，也可分為自上而下的避責和自下而上的避責。自下而上的避責是下級通過采取隱瞞、修飾、篡改等手段，使上級無法掌握下級的真實情況，從而達到規避責任的目的。基層“信息避責”作為一種自下而上的避責方式，是一些基層政府和工作人員出于避責需要，在向上呈報信息時采取一些策略性行為，致使上報信息失真的一種現象。基層“信息避責”現象的生成既受問責壓力、“權責分立”等外在因素的影響，也與能力不足、為官不為等內在因素有關。具體來看，基層“信息避責”主要有以下幾種類型：

一是選擇性上報。選擇性上報是指一些基層政府和基層干部從自身利益出發，在向上級呈報信息時，將對自己不利的信息進行過濾、遮掩、屏蔽，挑選出對自己有利的信息進行上報，企圖搪塞、蒙混過關。選擇性上報的基本特征是下情上傳的不全面、不充分。一些基層政府和基層干部在面對考核時，只挑選個別好的做法、事跡、成效等資料向上報送，以偏概全，以期通過考核。選擇性上報中，并非“只報好不報壞”，有時上報的信息會故意往“差”里挑、往“壞”選，以期為到期完不成任務、達不成指標找借口和由頭作鋪墊。

二是粉飾性上報。與選擇性上報不同，粉飾性上報是現代信息技術興起后在基層“信息避責”中才更常使用的一種類型，其是指基層政府和基層干部在向上呈報信息時對信息進行“美容”修飾，美化治理成效、夸大自身政績。粉飾性上報的基本特征是包裝、美化、修飾、夸大、渲染真實信息，玩圖片、視頻、數字和表演游戲。在全媒體時代，有的基層政府和基層干部信奉“做得好不如說得好、拍得好、剪輯得好、包裝得好”，利用現代信息技術修改圖片、嫁接視頻、捏造數據，挖空心思包裝粉飾真實信息。

三是摻水性上報。有的基層政府和基層干部為了通過上級考核、逃避問責風險，在向上呈報信息時會在原有工作的基礎上進行適量“注水”，篡改上報信息，拔高考核對象。在一些地方層層加碼、考核“過密”的大環境下，摻水性上報成為基層“信息避責”的慣用手段。

四是投機性上報。投機性上報亦即在向上呈報信息時進行投機取巧，其主要包括兩種形式，一是只報重點任務。黨建、鄉村振興、生態環境整治和發展經濟等事務是目前重要的政治任務，為確保考核檢查萬無一失，在實際工作中，有的基層政府和基層干部會集中關注這些任務，其他工作則任其“躺平”，并圍繞這些重點任務組織材料、上報信息，這是考核達標百試不爽的妙招。二是投領導所好。將上級領導的喜好作為上報信息的重點，濃墨重彩，而對其他方面則輕描淡寫。

五是敷衍性上報。敷衍性上報是指有的基層政府和基層干部在工作中信奉“多做多錯、少做少錯、不做不錯”的所謂“準則”，“守攤子”“保位子”，不思進取、不求創新。在向不同部門上報信息時，炮制四平八穩、“包無過錯”的模板，采取“復制粘貼”的方式，敷衍應付。敷衍性上報的基本特征是應付交差，“不求出彩、但求無責”，實質是懶政怠政不作為。與投機性上報相反，敷衍性上報的信息一般是主要領導很少關注的事項，有的基層政府和基層干部在面對此類任務時，經常按照“做一次報十次”的準則“充分利用”資料。例如，在某些周報月報時，拿著模板式信息向上匯報，甚至連基本表述都不做更新，直接應付交差。

基層“信息避責”的危害

我國作為一個超大規模國家，政府層級鏈長且區域差異大，客觀上影響政府層級間信息流通的因素本就較多，而基層“信息避責”更是人為制造“信息難題”，具有多重危害。

其一，降低政府治理效能。公共治理的過程是信息的發送、傳遞、呈現和利用的過程，完整、準確、真實、有效的信息對國家治理體系的運行尤為重要。政策制定者只有充分了解和掌握真實信息，才可能在復雜多變的環境下作出科學決策，但無論是選擇性上報、粉飾性上報、摻水性上報，還是投機性上報、敷衍性上報，其實質都是信息的失真，很難想象上級依據這些信息如何能作出完全科學的決策。科學性受損的決策一經作出且被加以執行，極有可能會帶來有限公共資源的無謂耗損，增加治理成本，降低政府治理效能。

其二，危害民眾利益。基層“信息避責”現象，尤其是發生在重大突發公共危機事件中的謊報、瞞報行為會嚴重危害公眾利益。德國社會學家烏爾里希·貝克指出，當今人類社會已步入“風險時代”。風險與危機是一對孿生兄弟，在風險社會危機無處不在，而危機的解決能力和處理時效不僅考驗著一國的治理能力，而且直接關乎人民群眾的切身利益。眾所周知，危機事件尤其是重大突發危機事件的應對在時間上具有緊迫性，只有處于一線的基層政府和基層干部及時準確地上報信息，上級才能在最短的時間內作出正確的指示，將危機損害降到最低。但在應急處理中，一些基層政府和基層干部為了避免被追責，采取“捂蓋子”策略，刻意延報、瞞報、漏報、謊報相關信息，最終會延誤危機處理的最佳時機，給人民生命財產安全帶來巨大損失。

其三，減損政府公信力。從信息傳輸鏈條的三個節點即信源、信道和信宿來看，在從下往上的信息傳遞途徑中，基層政府和基層干部作為信息發送方，具有操縱信息的空間，在信息鏈條中本就處于優勢地位。此外，在“互聯網+政務服務”改革的推動下，“數字化”成為信息傳輸的主要方式，這進一步為一些基層政府和基層干部包裝、加工甚至捏造信息提供了便利。然而畢竟“紙是包不住火的”，再精美的包裝也是偽裝，下級基于避責需要上報的失真信息終究會有被暴露的可能，一旦被公眾發現，很可能引發負面輿論，負面輿論的發酵、擴散自然會消減政府權威，減損政府公信力。

其四，挫傷基層干部積極性。處于行政鏈條底層的不少基層干部任務重、壓力大且待遇相對較低、上升通道較窄，干事創業的動力存在不足，而基層“信息避責”現象的滋生蔓延會進一步削弱基層干部的工作獲得感，挫傷其奮勇爭先的積極性。基層“信息避責”現象是形式主義的一種表現。習近平總書記指出：“形式主義實質是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實實的落實，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題。”形式主義作為基層治理難題，不僅會讓不少負荷超載的基層干部步履維艱，而且還會帶來負面激勵、反向引導。一些年輕干部開始在基層工作時也曾想腳踏實地好好干事，但當發現周邊有同事憑借修圖、注水等就能通過考核甚至拿到“優秀”，而自己辛辛苦苦扎實干事還不一定能“及格”時，心理就會失衡，久而久之干事創業的熱情逐漸消減。

基層“信息避責”的治理

基層“信息避責”現象與國家治理體系與治理能力現代化的要求截然相左。化解這一難題，可從德、能、制三個維度共同發力，讓基層政府和基層干部既擔得起責，也避不了責。

第一，以德為魂，加強基層誠信建設。“百行以德為首”，解決基層“信息避責”需要以德為魂，加強誠信建設。一是要重視基層誠信政府建設。在現代政府的“道德譜系”中，誠信處于毋庸置疑的基礎性地位，決定著整個政府道德體系的性質，也影響著政府其他道德規則的實現。政府應具備誠信品質，勇敢地承擔起對社會和公眾的義務和責任。政府的誠信不僅體現于對社會、對公眾，也體現于政府系統內部。基層“信息避責”現象的滋生甚至蔓延反映出基層誠信政府建設存在一定短板。基層政府處于行政執行的末端，是落實國家政策、服務民眾的“最后一公里”，其特殊的地位決定了基層誠信政府建設尤為重要，需要將其與基層法治政府、服務型政府建設一體化擘畫與推進。

二是要強化基層干部的誠信操守。在人類行為倫理中，誠信是使一切道德行為和德性真正成為道德的基礎。回顧中華民族數千年的歷史可見，對誠信的推崇綿延不絕。孔子強調：“人而無信，不知其可也。”孟子認為：“誠者，天之道也；思誠者，人之道也。”荀子指出：“夫誠者，君子之所守也，而政事之本也。”周敦頤更是直言：“誠，五常之本，百行之源也。”基層干部作為國家公職人員，要以誠信為本。在此方面，國外針對公職人員出臺專門的倫理道德法規和我國香港地區設置公務員品行管理專門機構的做法值得借鑒。

第二，以能為本，提高基層治理能力。國家治理實踐中，治理能力的高低與強弱，直接關系著制度優勢是否可以順利轉化為治理效能。基層“信息避責”的生成與基層政府和基層干部治理能力不足、無力擔責密不可分，故而，解決基層“信息避責”難題需要從提升基層治理能力上下功夫。一是要提高協調整合基層治理資源的能力。基層治理事務包羅萬象、紛繁復雜，僅憑基層政府和基層干部依靠自身力量“孤軍奮戰”，往往手忙腳亂、焦頭爛額。可見公共事務的應對應該跳出公共機構的邊界，尋求政府、市場與社會等多元力量的協同合作。依照現代治理理論，國家治理中政府應通過伙伴關系，把市場、社會中的其他行動者、其他資源吸納、整合起來，形成合力。所以面對復雜的基層治理任務，基層政府和基層干部應學習如何高效組織、協調、整合基層各種治理資源，學會“指揮樂隊”而不僅僅是只會“獨奏”，以協同治理基層公共事務。比如，與鄉村賢達、民間志愿者、基層社會組織、基層行業協會等形成穩定的治理網絡；將外來人力資源、物質資源、權力資源與本地資源聚合轉換、互嵌共融，充分激活本地治理資源，等等。

二是要提高現代新技術的運用能力。進入新世紀以來，以互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈、物聯網等為代表的新技術突飛猛進，以磅礴之勢改變著時代場景，對國家治理產生廣泛而深遠的影響。在此背景下，基層政府和基層干部一方面要轉變理念，充分認識到現代新技術在基層治理中“倍增器”式的賦能作用，在工作中積極接納、主動擁抱新技術。另一方面應有計劃地開展各種形式的技能培訓，提升在基層治理具體場域中運用現代新技術的技能。比方說，采取現場教學的方式，深入到一些大型線上購物平臺和高科技企業，現場感知、體認大數據、人工智能等現代新技術的具體應用場景；與現代新技術領域知名企業、高等院校、科研院所等開展深度合作，對基層政府業務骨干和年輕干部開展現代新技術應用的輪訓，等等。

第三，以制為重，加強基層治理制度建設。“仁圣之本，在乎制度而已”，制度建設具有根本性，破解基層“信息避責”難題需要以制為本，不斷加強基層治理相應制度建設。一是要完善激勵制度和容錯制度。首先，要完善問責制度。基層政府和基層干部作為“理性經濟人”，當面對一些地方問責“過多、過濫、過嚴、過重”的工作環境時，想法設法避責就容易成為其本能反應。問責權力的行使，務必要把握好尺度，需要有清晰的邊界、統一的標準和程序，防止問責泛化。其次，要重視正向激勵制度建設。激勵機制除問責懲處等負面激勵之外，還應有相應的正向激勵手段，如拓寬基層干部的晉升通道，改善一些地方基層干部在住房、醫療、子女教育等方面面臨的實際困難，提高基層政府公共治理的硬件水平等，以充分激發基層政府和基層干部“勇于擔當”的內生動力。最后，要健全容錯制度。“人非圣賢，孰能無過”，因為人類知識的有限性，面對基層紛繁復雜的治理環境和層出不窮的新生事物，基層政府和基層干部在干事創業的過程中難免出錯，對待這些錯誤，應嚴格按照“三個區分開來”進行分析，明確錯誤“可容”和“不可容”的邊界，寬容因客觀條件或勇敢擔當等原因造成的錯誤。

二是要建立權責動態調整制度。責任的承擔和權力的行使是進行公共事物治理的一體兩面，有權力無責任易導致腐敗，有責任無權力會誘發避責，基層“信息避責”與基層政府和基層干部“責大權小”甚至“有責無權”密不可分。一方面，要進一步深化改革，優化政府層級間的權責配置，從“權責分立”走向“權責匹配”，改變基層政府“責任超載”而“權力缺位”的現狀，使基層政府和基層干部有多少權力就擔多大責任。另一方面，隨著經濟社會的發展，政府與市場、社會的邊界會相應變動，政府的整體職能和各級政府的職能也會因之變化，因而應動態調整各級政府權責，其中一個可嘗試的途徑是進一步優化政府權責清單制度。

三是要完善信息報送監督制度。一些基層政府和基層干部之所以能通過謊報、瞞報、虛報信息等手段加以避責，一個重要的原因是信息傳送過程中的監督缺位。為保證基層上報信息的客觀真實性，可以利用大數據、人工智能等技術手段，對上報的信息進行比對分析，以精準甄別出上報的異常信息、虛假信息和抄襲信息。此外，也可以將基層上報的非涉密信息通過官方網站、官方微信等“曬”在網上，接受民眾監督，讓謊報、瞞報、虛報等行為無處藏身。

（作者為中國政法大學政治與公共管理學院教授、博導；中國政法大學政治與公共管理學院博士研究生康芳對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社會科學基金重大項目“健全城鄉基層治理體系研究”（項目編號：20ZDA080）階段性成果】

【參考文獻】

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④楊華：《縣鄉中國：縣域治理現代化》，北京：中國人民出版社，2022年。

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⑥劉松山：《論政府誠信》，《中國法學》，2003年第3期。

責編/于洪清 美編/楊玲玲

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