摘 要:加快打造韌性城市是經濟全球化背景下提升城市風險應對能力，促進以人為本的新型城鎮化建設、推進政府治理體系與治理能力現代化的戰略選擇。由于城市系統具有復雜交互性和緊密耦合的特點，增強城市韌性需從多方面發力。面對新冠疫情，溫州在短時間內實現了“戰疫情”與“促發展”的雙目標平衡，其在疫情“大考”中表現出的城市韌性，為各地推進韌性城市建設提供了有益參考：弘揚價值創造和風雨同舟的精神、充分利用數智技術的優勢、建立提升社會韌性的教育體系、營造良好的營商環境。
關鍵詞:韌性城市 以人為本 社會韌性 溫州經驗
【中圖分類號】F290 【文獻標識碼】A
重大災害何時以何種方式來臨，往往很難預測。認識到重大突發事件發生的可能性，并在意外危險發生時調動資源成功應對并復原[1]，是經濟社會可持續發展的重要課題。常態意外理論（Normal Accident Theory）認為，組織存在結構上的復雜交互性和運行上的緊密耦合性，因此事故發生不能簡單以決策失誤、設備失靈等表面原因來解釋，而應深刻探討如何通過組織運轉讓城市增強抵御風險的能力[2]。建設韌性城市，是提升城市應對各種不確定性和重大風險能力水平的有效策略。
建設韌性城市的重要性
21世紀初，西方興起了韌性城市規劃與建設的浪潮。2018年，我國出臺《關于推進城市安全發展的意見》。隨后，國務院安全生產委員會牽頭開展“安全發展示范城市”創建與評價工作，城市韌性建設在我國開始大規模實踐[3]。北京、上海將韌性城市建設任務納入城市總體規劃；國家自然科學基金委員會配合“千年大計”和國家雄安新區建設，啟動了“韌性雄安”應急課題；黃石、德陽、海鹽和義烏入選了洛克菲勒基金會“全球100韌性城市”計劃，在韌性城市建設中積極探索國際合作。2020年，黨的十九屆五中全會首次從國家戰略的高度提出“建設海綿城市、韌性城市”。黨的二十大要求：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。”
建設韌性城市是經濟全球化背景下城市應對自然與社會風險的必然選擇。近年來，地震臺風、爆炸坍塌等自然災害、事故災難層出不窮，新冠疫情、烏克蘭危機等公共衛生、社會安全事件影響重大深遠。并且，隨著風險耦合和級聯效應的增強，災害鏈和受災范圍都極大延長。城市作為經濟與人口聚集的重要場所，往往受到原生災害和次生災害的多重沖擊，甚至波及周邊乃至全球范圍的其他城市。特別是在新冠疫情成為全球危機的背景下，各城市距離完全恢復還有很長的路要走。
建設韌性城市是順應以人為核心的新型城鎮化進程的戰略性決策。我國的城鎮化正處于快速發展中后期向成熟期過渡的關鍵階段，目前已形成以中心城市、城市群和都市圈為主體的城鎮發展格局。2021年常住人口城鎮化率達到64.72%，現有的19個城市群集聚了全國70%以上的人口和80%以上的經濟總量；2010—2020年間，部分大城市常住人口增量達數百萬，部分市轄區人口密度超2萬人/平方公里[4]。城市規模不斷擴張，各類要素快速流動并向城市聚集，加劇了城市風險與脆弱性，當社會系統的演進規律和生態系統的承載能力跟不上城市的發展速度時就會破壞社會與自然的平衡，引發許多城市安全問題，不少城市在疫情防控當中就暴露出韌性不足的問題。
建設韌性城市是推進政府應急管理體系和能力現代化的必然要求。韌性城市建設涉及多個利益相關者，要求增強政府的整體性，發揮政府權威作用，通過信息共享、政策溝通等手段實現行政機構之間、政府與社會之間的協調統一和城市治理一體化。跨界危機和風險級聯效應的強化機制強調政府的緊急動員、快速支援能力，以在最短的時間內防止風險擴散。城市問題的復雜性同樣呼喚多樣化的公共服務，政府要加快轉變職能，與社會組織良性互動，對民眾需求快速反應[5]。
韌性城市中的社會韌性
城市是包含社會、經濟、文化、生態等一系列子系統的復雜系統合集，韌性城市的構建包含多個維度，本文聚焦其中的社會韌性。城市社會韌性水平是城市韌性與可持續發展的保障，通過為城市經濟發展提供勞動力、為企業發展提供技術支持、為資源利用及環境治理提供方案等方式來提升城市社會發展韌性[6]。美國洛克菲勒基金會資助構建的“城市韌性指數”，涵蓋健康和福利、經濟和社會、基礎設施和生態系統、領導力和戰略四個維度。聯合國減災署提出的“韌性城市十大準則”，其中一個重要維度是“培訓、教育和公眾意識”，強調要培養公民參與創建韌性城市的集體責任感。浙江大學韌性城市研究中心提出了構建韌性城市四個維度，即技術、組織、社會和經濟，其中社會維度指“減少傷亡損害，能夠在災后提供緊急醫療服務和臨時避難場所，在長期恢復過程中可以滿足當地的就業和教育需求”。Jha等提出韌性城市由基礎設施韌性、制度韌性、經濟韌性和社會韌性組成，其中社會韌性被視為城市社區人口特征、組織結構以及人力資源等要素的集成[7]。
韌性城市建設的溫州經驗
新冠疫情給中國經濟社會發展帶來巨大沖擊，正常的經濟社會活動一度幾乎停擺。溫州不僅在短時間內控制住了疫情擴散態勢，而且迅速實現了復工復產，經濟穩中有升，成為浙江反彈回升最快的地區之一，實現了“戰疫情”與“促發展”的雙目標平衡[8]。溫州在疫情“大考”中表現出的城市韌性，既來自溫州政府的組織能力，也源自良好的政企、政民關系。
有為的服務型政府
努力構建“親”“清”新型政商關系，與企業建立健康而良性的互動。非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，在滿足人民多樣化需要、增加就業、促進國民經濟發展中起著積極作用。習近平總書記多次強調：“非公有制經濟在我國經濟社會發展中的地位和作用沒有變，我們毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展的方針政策沒有變，我們致力于為非公有制經濟發展營造良好環境和提供更多機會的方針政策沒有變。”他要求領導干部“對非公有制經濟人士多關注、多談心、多引導，幫助解決實際困難”，“同民營企業家的關系要清白、純潔，不能有貪心私心，不能以權謀私，不能搞權錢交易”。2018年改革開放40周年之際，溫州成功獲批創建“兩個健康”先行區。圍繞非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長，溫州在構建“親”“清”新型政商關系上進行了開創性的探索。比如，在全國率先通過法定程序，將每年11月1日設立為“民營企業家節”。創新“三清單一承諾”制度，推出政商交往“正面清單”“負面清單”和清廉民企建設“引導清單”各7條，3.5萬名領導干部書面簽訂“反對不按規則辦事行為承諾”，旨在改變“不按規則找熟人辦事”的路徑依賴。建立企業家緊急事態應對制度，實行重大涉企案件風險報告制度，全面推行涉企柔性執法制度，為企業家干事創業保駕護航。組織開展以“兩個健康”為主題的“萬名干部進萬企”專項行動，抽調干部與企業結對，幫助企業化解難題、代辦項目。著手健全“政府承諾+社會監督+失信問責”機制，嚴格兌現依法作出的政策承諾，防止“新官不理舊賬”，營造“一任接著一任干”的良好氛圍。
未雨綢繆、居安思危，強力推進重大突發事件應急保障體系建設。作為沿海城市，溫州經常會受到臺風、水文地質災害的影響。在常年應對自然災害的實踐中，溫州各級政府摸索出了一套有效的防災救災常態機制，建立了完善的應急救援隊伍和組織力量體系，理順了突發事件處置流程。疫情的暴發檢驗了這一應急保障體系的韌性，精準高效的疫情防控彰顯了黨委政府和各級黨員干部的有為和敢當；疫情后期快速有序推動復工復產，再次展現了自上而下的指導與動員、自下而上的配合與響應相互交融而形成的社會韌性與活力。
企業的快速響應與應對
增強企業抗風險能力。新冠疫情全球大流行，對世界經濟和貿易活動造成嚴重沖擊。溫州制造業發達，出口經濟活躍，若干企業通過踏實經營形成了獨特的優勢，產品的市場份額也相對穩定，企業普遍具有較強的抗風險能力。疫情發生后，溫州一些企業在同行業其他企業無法正常生產的情況下，想辦法突出重圍，努力響應國內外客戶訴求，保持住了業績增長勢頭，為后續復工復產奠定了良好基礎。
創新企業運營模式。著名社會學家費孝通曾說：“我體會到的溫州精神就是不甘心落后，敢為天下先，沖破舊框框，闖出新路子，并且不斷創新。” 近年來，數字經濟蓬勃發展，在推動生產力發展和生產關系變革的同時，對產業數字化轉型升級提出了新要求。溫州一些民營企業在無資源依賴的情況下，把智能化改造作為加快傳統產業升級和新興產業發展的關鍵性舉措，大力推動產業數字化和數字產業化。這一舉措降低了疫情對溫州企業生產運營的沖擊，并在很大程度上為其復工復產提供了重要保障。
韌性城市建設的方向
基于溫州建設韌性城市的經驗，我們認為，除了必要的硬件設施之外，建設韌性城市還需要從以下四個方面著手，提升社會韌性。
弘揚價值創造和風雨同舟的精神
充足的物質資源是應對風險挑戰的基礎，也是城市保持韌性的根本。經過改革開放以來四十多年的奮斗，我國的城市和鄉村都發生了天翻地覆的變化，現行標準下農村貧困人口全部脫貧。下一步，通過有效的措施在全社會弘揚價值創造和風雨同舟的精神，鼓勵人們互幫互助、同舟共濟，有助于進一步增強城市韌性和生命力。志愿服務是社會文明進步的重要標志，是廣大志愿者奉獻愛心的重要渠道。為鼓勵價值創造、健全志愿服務激勵機制，北美、歐洲的一些社區采用了“時間銀行”的概念——志愿者將參與工作或服務的時間都按小時記錄下來并存進時間銀行，當自己遭遇困難時可以從時間銀行中支取“被服務時間”。無論是保障民生還是疫情防控，志愿服務已成為城市社區治理中不可或缺的一環。各級黨委和政府應為志愿服務搭建更多平臺，更好發揮志愿服務在社會治理中的積極作用，進一步弘揚奉獻、友愛、互助、進步的志愿精神，推進志愿服務制度化常態化，為韌性城市建設奠定更堅實的社會基礎。
充分利用數智技術的優勢
人類已經進入了大數據、人工智能、移動互聯網和云計算的數智時代。數智化是在信息化和數字化能力基礎上，結合人工智能技術后形成的技術手段和工作系統。數智化在數據化的基礎上更加凸顯數據層面的治理與算法層面的智能，從而能夠深刻影響賦能及其價值創造的過程[9]。城市借助數智技術提升能力和韌性，是推動城市治理優化升級、提升居民獲得感幸福感安全感的重要手段。
近年來，一些地方大力發展數字經濟，推進數字政府建設。不過，僅僅通過基礎設施投入實現城市各個系統和部門間的信息化和數字化聯結是不夠的，還需要利用大數據和人工智能技術對與城市運營和發展相關的多模態數據進行分析，提升決策質量和效率。同時，要清楚地意識到，技術雖然能為搜集數據提供極大的便利，但搜集什么數據、在哪些情境下搜集數據、怎樣使用數據等問題，事關個人隱私乃至公共安全，亟需制度化規范化。另外，也不能將數字技術當作簡便的管控工具，更不能過于依賴數字系統而變得懶政、脫離群眾和遠離實踐。綜上，利用數字技術提升城市韌性是城市治理各個部門面臨的重大機遇與挑戰。
建立提升社會韌性的教育體系
從本質上講，組織良好運轉的關鍵在于人，以人為本是培養城市韌性的立足點。相比于城市風險與災害防護視角下的傳統城市韌性，人本主義視角下的城市韌性更注重城市中人的韌性[10]。個人和社會的韌性來自于應對危機的能力與素質，因而建立增強社會韌性的教育體系、提升公民風險防范能力尤為必要。第一步，通過素質教育讓每個以自我為中心的自然人轉變為考慮公共利益的社會人。第二步，通過職業教育讓人們從遵守社會規范的社會人轉化為組織人，即在組織里遵守組織制度、規則和工作流程。第三步，通過專業培訓使人們從組織人轉變為專業人，以更好應對各種風險挑戰、提高組織績效、為社會做出貢獻。這樣，就能最大程度發揮人口紅利，提升人力素質，以優秀的人力資源提升城市韌性。
營造良好的營商環境
營商環境是指企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件，是城市的重要軟實力。營造市場化、法治化、國際化、便利化的營商環境可以增強城市發展的內生動力，是打造韌性城市的關鍵著力點。為此，各個城市要精準定位，樹立標桿，補齊短板，著力優化營商環境。其一，營造公平競爭的市場環境，多措并舉優化融資環境，保障市場主體融資需求；加大研發投入和專利保護，以創新引領產業轉型升級；完善公平競爭制度，改革監管體制，加強行業自律；降低資源獲取成本；努力打造種類齊全、分布廣泛、功能完善的現代中介服務體系。其二，營造高效廉潔的政務環境，積極構建“親”“清”新型政商關系，加強對企業的關懷力度；深化“放管服”改革，提升政府服務效率和能力；加快建設廉潔政府、透明政府。其三，營造公正透明的法律政策環境，保證司法公正、公開；打通司法服務“最后一公里”；加強知識產權保護；完善社會治安防控體系，維護安定有序的社會治安環境。其四，營造開放包容的人文環境，堅持對外開放、互利共贏；培育和弘揚企業家精神，完善社會信用制度，提升城市人文魅力。最后，找準城市戰略定位，發揮城市特色和比較優勢，以城市群和都市圈為依托，實現資源共享、優勢互補、共贏發展。
結語
當前討論城市韌性具有特別的意義。城市是落實國家頂層設計和宏觀戰略最重要的單位。在中國經濟和社會發展步入新階段的過程中，需要更多城市以科學系統的方式提升自身韌性，擁有識別或打造本地比較優勢、激活市場主體和民眾創新創造的能力，從而積累更加充足的物質資源和社會資源，成功應對各種挑戰和不確定性。
【本文作者 張志學，北京大學光華管理學院博雅特聘教授、中國社會科學調查中心主任；張三保，武漢大學經濟與管理學院副教授。本文系國家自然科學基金重大研究計劃集成項目“數智化情境下人機協同中的管理決策與組織行為研究”（項目編號：92146003）和面上項目“中國營商環境、總經理自主權與企業技術創新”（項目編號：72072137）的階段性成果；武漢大學經濟與管理學院碩士研究生陳晨對本文亦有貢獻】
注釋
[1]Wildavsky, A. B. Searching for safety. Taylor and Francis, 2017: 1-2.
[2]Perrow, C., Normal Accidents: Living with High Risk Technologies (updated edition). Princeton University Press, 2011: 62-100.
[3]朱正威、劉瑩瑩：《韌性治理：風險與應急管理的新路徑》，《行政論壇》，2020年第5期，第81—87頁。
[4]《〈“十四五”新型城鎮化實施方案〉系列專家解讀之三 | 優化城鎮化空間布局和形態 推動“十四五”新型城鎮化高質量發展》，國家發展和改革委員會，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/ztzl/xxczhjs/ghzc/202207/t20220728_1332075.html?code=&state=123，2022年7月28日更新。
[5]Yosef, J., Planning the Resilient City: Concepts and Strategies for Coping with Climate Change and Environmental Risks, Cities, 2013(31): 220-229.
[6]趙瑞東、方創琳、劉海猛：《城市韌性研究進展與展望》，《地理科學進展》，2020年第10期，第1717—1731頁。
[7]Jha, A. K., Miner, T. W., and Stanton-Geddes, Z., Building Urban Resilience: Principles, Tools, and Practice. World Bank Publications, 2013: 11-22.
[8]張志學、易希薇：《在溫州，看見中國城市的韌性》，《溫州日報》，2020年12月9日，第1版。
[9]陳國青、任明、衛強、郭迅華、易成：《數智賦能: 信息系統研究的新躍遷》，《管理世界》，2022年第1期，第180-195頁。
[10]肖越：《基于人本主義視角的城市韌性度評估——以長株潭城市群為例》，《面向高質量發展的空間治理——2020中國城市規劃年會論文集（01城市安全與防災規劃）》，2021年，第486—498頁。
責編：羅 婷／美編：王嘉騏
聲明：本文為《國家治理》周刊原創內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。