摘 要:“建設更高水平的平安中國，以新安全格局保障新發展格局”是黨的二十大報告提出的重要課題。“新安全格局”可被視作為一種具有“大平安”特征的體系性框架，進一步可被概括為：“一個宗旨、兩個安全觀、五大統籌”。以“大平安”保障“新發展”，則需要對國際、國內、總體三個層面進行考量。在國際層面，“大平安”是為了建設一個持久和平與普遍安全的世界；在國內層面，“大平安”是為了開展更高水平的平安中國建設，以安全護穩定，以安全促發展，以安全保民生；在總體層面，需要努力統籌好可持續安全與可持續發展，統籌好高水平安全與高質量發展。

關鍵詞:大平安 新發展 新安全格局 價值排序

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

“建設更高水平的平安中國，以新安全格局保障新發展格局”是黨的二十大報告提出的重要課題。其基本含義有三：一是更加強調安全的重要性，突出安全是發展的前提與保障，把安全的價值排序置于發展之前；二是強調新安全格局的建構，即除了重視各安全要素外，還需要重視安全結構的優化與安全體系的升級；三是強調安全與發展的統籌，以安全服務于發展、追求更安全的發展。這一重要課題的提出，既給出了新時代國家治理的“新視角”，也確定了社會安全治理的“新使命”，有著極其重要的時代意義與理論意義。

平安建設是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容。早在2004年，時任浙江省委書記的習近平同志針對浙江經濟發展快速、社會更需和諧穩定的現實提出要開展寬領域、大范圍、多層面的平安浙江建設，使浙江成為全國最早提出并全面部署平安建設戰略的省份。從2013年習近平總書記提出要把平安中國建設置于中國特色社會主義事業發展全局中來謀劃，黨的十八屆三中全會提出全面推進平安中國建設，到“十四五”規劃綱要中提出“防范化解重大風險體制機制不斷健全”“發展安全保障更加有力”，再到黨的二十大報告提出“建設更高水平的平安中國，以新安全格局保障新發展格局”，無一不凸顯出建設平安中國、不斷續寫社會長期穩定的中國奇跡在國家發展中占據的重要地位。

平安既是人民幸福安康的基本要求，也是改革發展的基本前提，“平安中國”的目標是打造“經濟建設欣欣向榮，人民群眾安居樂業，社會治安秩序良好”的新局面。建構新安全格局以實現中國式現代化的“新發展”，需要從消極安全轉向積極安全，以在面對任何風險與危機挑戰的情景下，能擁有確保社會政治穩定、確保社會治安良好、確保經濟運行穩健、確保安全生產狀態穩定好轉、確保社會公共安全、實現人民美好生活需要的主動權。

本文將從三個方面展開解析“以新安全格局保障新發展格局”的重要內涵：一是闡述安全的價值排序不斷提升；二是闡釋以“大平安”為特征的“新安全格局”體系性框架；三是闡明新發展階段如何以“大平安”保障“新發展”。

安全的價值排序不斷提升

安全與發展是關涉人類命運的永恒主題。安全是發展的前提，發展是安全的條件；高水平安全保障高質量發展，可持續安全保障可持續發展。中國式現代化要求統籌發展與安全，但在不同的歷史時期，基于當時的社會環境與發展需求，安全與發展的價值排序會有所變動。改革開放后安全的價值排序不斷提升，總體上有三個階段。

第一階段：突出“發展是硬道理”，安全與發展的價值排序主要體現為“發展在先”。改革開放初期，時代主題從“戰爭與和平”轉變為“和平與發展”，我國將解放和發展生產力作為社會主義的根本任務，強調“貧窮不是社會主義”，國家戰略的重點是降低貧困線以下的人口數量。改革開放之前，我國經歷了極其困難條件下的新中國建設，尤其是“文化大革命”之后，中國的經濟陷入困境。因而在改革開放的初期，舉國上下謀發展，發展是第一要素，發展就是當時最大的安全，以“經濟建設為中心”是我們國家一切工作的大前提。

第二階段：強調“發展與安全互為條件”，安全與發展的價值排序體現為“同等重要”。隨著我國經濟的快速發展與貧困人口數量的逐漸下降，發展帶來的環境問題與社會建設相對滯后等問題越來越凸顯，國家面臨非傳統安全威脅的挑戰越來越嚴峻。主要的安全威脅有：“非傳統戰爭”，如恐怖襲擊、經濟戰、生物戰、資源戰、信息戰等，廣泛發生于金融、生態、國防、能源與科技等領域；“非常規災害災難”，如外來有害物種入侵、重大傳染疾病蔓延、環境污染損害、公民海外安全等，并隨之釋放出了多領域、易突發、廣傳播、快擴散的破壞力；“非常態危機”，如因連續性暴恐襲擊引發的邊疆治理危機，因關鍵性資源供給不足引發的能源危機，因多發性公共危害引發的政府公信力危機，因公權力使用不當引發的社會治理危機等；“非敵意沖突”，如由政策不合理或執法不當導致的種種利益沖突，以及民眾面對食品藥品不安全現象時所急劇上升的“生存性焦慮”與“前景性恐慌”，使社會安全的脆弱性大大增加。[1]這使得社會風險、社會穩定、社會安全成為國家發展的首先考慮的因素。這一階段我國以科學發展為主，強調“安全”與“發展”是車之兩輪，缺一不可，安全與發展互為條件與保障。

第三個階段：強調“安全是發展的前提”，追求“更安全的發展”，安全與發展的價值排序體現為“安全在先”。隨著國際問題國內化、國內問題國際化的新形勢，特別是世界百年未有之大變局給我國國家發展帶來前所未有的新挑戰，國際戰亂、動亂層出不窮，國內大事、急事頻頻出現，我們不得不再次審視科學與安全發展的缺失，不得不深思“全方位守住安全底線”之于發展的根本性意義。

首先是關于和平與安全的關系有了更深入的思考。和平不等于安全的全部，而且“和平”背后可能掩藏著結構性危機，包括認同沖突、意識形態滲透、平臺暴力、資源爭奪、數據泄露、技術霸權等，無一不在影響著世界安全。因而“安全”有著比“和平”更寬廣的含義，安全不僅指“沒有戰爭”，還指免于一切風險、危機、災害及突發事件的秩序狀態，“安全觀”或“平安觀”是一種內涵更寬闊、意向更積極、量綱更高級的和平觀，更加切實刻畫了新時代的主題。

其次是關于發展與安全的關系有了更全面的思考。經過幾十年的高速發展，我們認識到不當發展、不平衡發展、不科學發展甚至是惡性式發展，通常會帶來竭澤而漁、財富分配不公、極度貧困、大規模自然災害、傳染病擴散、經濟金融危機頻發、外交爭端紛起、文明沖突加劇等難題。“不安全的發展”和“不可持續的發展”，與發展的初衷相背離，遠不能滿足人民對美好生活的向往與追求，也與聯合國可持續發展目標相違背。

通過對和平與安全、發展與安全關系的重新審視與反思，人們逐漸達成新的共識：安全是發展的前提，是發展的保障。發展的目標是人民獲得感、幸福感、安全感的增強，不能以安全為代價換取一時的發展。這三個階段安全與發展價值排序的變化，體現出國家經濟發展與安全建設之間的辯證關系。隨著經濟發展水平的提升，安全建設有了更好的條件，而為了與高質量發展相呼應，高水平安全也受到了更高的重視。黨的二十大報告對安全及相關內容作出了大量闡述，“安全”成為報告中的高頻與關鍵詞匯之一，報告中就“推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定”作出全面論述與部署。隨著國內外安全風險與發展不確定性的增加，在強調統籌發展與安全的同時，國家安全越來越被置于經濟發展之上的優先地位，“以新安全格局保障新發展格局”成為了需要努力解答的時代命題。

構建以“大平安”為特征的“新安全格局”

黨的二十大報告首次以專章論述國家安全，明確指出“國家安全是民族復興的根基，社會穩定是國家強盛的前提”，并指出要“建設更高水平的平安中國”。在這些重要論斷之下，新安全格局更加具有了一種“大平安”的特征，其體系性框架可概括為：一個宗旨、兩個安全觀、五大統籌。

“一個宗旨”，即以人民安全為宗旨

美蘇“冷戰”后，安全研究形成了“人類安全”“國家安全”“人民安全”在范疇上的分統結合。聯合國提出的“人類安全”（Human Security）范疇包括七方面內容：經濟安全、食品安全、健康安全、環境安全、人身安全、共同體安全以及政治安全。這標志著國家安全在“戰爭—和平”非此即彼中的兩極思維的終結，進而把人類安全與國家安全統一在“人民安全”與“人類發展”議題上，促成了無論是全球安全還是國家安全都以“人民性”為價值基點，以可持續發展為價值目標。

中國的總體國家安全觀開宗明義地提出“以人民安全為宗旨”，這是國家安全理念的歷史性飛躍。總體國家安全觀圍繞“人民安全”這一宗旨而展開并提出以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、科技、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托。結合“人民性”，我們可以進一步將之概括闡釋為：維護政治安全，保障人民當家作主；維護經濟安全，保障人民生存發展；維護社會安全，保障人民安居樂業；維護生態安全，保障人民綠色共享；維護國土安全，保障我國國民安全；維護公共衛生安全，保障人民生命健康。[2]

“兩個安全觀”，即總體國家安全觀和全球安全觀

一是“總體國家安全觀”。安全觀是對安全的一種理論化的體系性認知，是安全的感性認識上升到理性認識的標志。“總體”一詞置于“國家安全”之前，凸顯了對安全作“系統性”考察與研判的新境界。安全是多重時空關系狀態與多種活動性質特點的組合，是復合的、非線性的、整體的、技術與價值混合的現實狀態。因此，總體國家安全觀在歷史維度上實現了國家安全理念的體系化，超越更加注重政治意識形態的國家生存安全觀，更多地強調“發展安全觀”“共同安全觀”“可持續安全觀”；在現實維度上實現了國家安全對策的具體化，眾多的安全領域被納入國家安全體系；在理論維度上實現了國家安全體系的全面化，且呈現有明確安全價值排序的國家安全總體圖景。[3]在“維護誰的安全”“什么威脅國家安全”“誰來維護國家安全”“如何維護國家安全”等諸方面，總體國家安全觀均體現了“人民性”“系統性”“開放性”，為我們進一步把握國家安全提供了全新的指導。

二是“全球安全觀”。要建設一個持久和平與普遍安全的世界，首先需要有基于自覺的全球安全意識與基于共識的全球安全觀。20世紀90年代起中國開始用“和平與發展”取代“戰爭與和平”，并提出了共同、綜合、合作、可持續的安全觀。[4]2022年習近平主席在博鰲亞洲論壇上代表中國向世界提出的“全球安全倡議”是對全球安全的新宣示，以共同、綜合、合作、可持續的安全觀為理念指引，賦予了“共同、綜合、合作、可持續安全”以新的內涵：“共同安全”摒棄了西方陳舊狹隘地緣政治安全思想，把安全指涉對象擴展到全世界人民，尊重和保障每一個國家安全；“綜合安全”摒棄了西方的冷戰思維與單邊主義立場，強調全球安全不可分割，并指出安全治理內容涵蓋傳統安全與非傳統安全；“合作安全”摒棄了西方本國優先、集團政治、陣營對抗模式，強調安全治理主體的多元性與平等性，通過對話合作促進各國和本地區安全；“可持續安全”摒棄了西方“雙重標準、單邊制裁、長臂管轄”等霸權式治理，強調“安全治理目標”是構建均衡、有效、可持續的安全架構，通過發展和安全并重實現持久安全。

“五大統籌”，即統籌外部安全和內部安全、統籌國土安全和國民安全、統籌傳統安全和非傳統安全、統籌自身安全和共同安全、統籌維護和塑造國家安全

一是統籌外部安全和內部安全。外部安全主要指世界格局是否安寧，全球發展是否平衡，地區形勢是否動蕩，國家間交往是否和平友好，大國博弈是否加劇，以及各國面對全球性問題的挑戰能否達成共識等。內部安全主要是指國家安全體系是否健全，國家安全能力有否增強，公共安全治理水平有否提高，社會治理體系是否完善。能否統籌好外部安全和內部安全，直接關系到中華民族偉大復興的安全環境營造，關系到中國特色國家安全道路的開創。

二是統籌國土安全和國民安全。國土安全是國家安全的基本內容，主要指一個國家主權范圍內的領陸、領水、領空和底土，以及不斷拓展的網域、天域和經濟海域等空間的安全。國民安全是國家安全的核心內容，主要指國民的安全和利益，更多的是關涉民生與人的日常生活、工作的安全，如就業安全、食品安全、健康安全、人身安全、環境安全、社群安全、社會公共安全等。能否統籌好國土安全和國民安全，關系到總體國家安全觀能否得到很好的貫徹落實。

三是統籌傳統安全和非傳統安全。安全從“傳統”向“非傳統”擴展，是二十世紀中下葉以來全球安全形勢的一大特征。如果說傳統安全主要是關涉主權與政權的國土安全、軍事安全與政治安全的話，那么非傳統安全主要是關涉社會與民生的經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全以及新興領域安全。隨著全球化的推進，挑戰人類的非傳統安全問題、威脅、危機超乎意料地接踵而來，甚至以軍事武力為標志的傳統戰爭也開始向“不對稱戰爭”“超限戰爭”“金融戰爭”“網絡戰爭”“混合戰爭”等“非傳統戰爭”形式擴展。[5]現實中，傳統安全與非傳統安全是相互交織、相互轉化、相互替代的，能否統籌好傳統安全與非傳統安全，標志著全球安全治理能力高低與可持續安全實現的程度。

四是統籌自身安全和共同安全。自身安全主要是加強綜合國力，獨立自主地發展自己的工業、農業、國防和科學技術現代化，堅定地維護國家政權安全、制度安全、意識形態安全，加強糧食、能源、資源等重點領域安全能力建設。共同安全主要是反對冷戰思維與零和博弈，通過互惠互利、合作共贏獲得安全，國家間形成“安全互助”的良好態勢，促成“安全互保”的戰略環境，攜手構建“安全共享”的全球安全治理體系。能否統籌好自身安全和共同安全，體現著國家安全能力是否得到提升，全球治理體系的改革和建設有否得到推進。

五是統籌維護和塑造國家安全。維護國家安全和塑造國家安全是內在統一的兩個方面，當然塑造是站位更高、更具發展性的維護。首先，維護國家安全，在國內要切實維護人民利益、社會穩定、經濟增長與文化繁榮；在國際要堅持更高水平的改革開放，切實維護我國主權、安全、發展利益。其次，塑造國家安全，在國內要夯實國家安全和社會穩定基礎，推進國家安全體系和能力現代化；在國際要走和平發展道路，遵守聯合國憲章宗旨和原則，完善全球治理體制機制，走共建、共享、共贏的安全之路，推動構建人類命運共同體。能否統籌好維護和塑造國家安全，標志著國家安全體系和能力現代化能否得以推進，共同應對各種全球性挑戰是否得以可能。

以“大平安”保障“新發展”的實踐路徑

以“大平安”保障“新發展”為角度來解析“以新安全格局保障新發展格局”命題，是一種學理式的詮釋，也是一種理論性的創新。至于如何以“大平安”保障“新發展”，則需要從國際、國內、總體三個層面進行考量。

首先，在國際層面，“大平安”是為了建設一個持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界。這也與“全球安全倡議”相呼應，需要各國踐行共商共建共享的全球治理觀，堅持真正的多邊主義，推進國際關系民主化，推動全球治理朝著更加公正合理的方向發展。“全球安全倡議”是人類命運共同體理念在全球安全治理中的具體化，也是中國向世界提供的又一全球性公共產品。“全球安全倡議”倡導堅持共同、綜合、合作、可持續的安全觀，堅持尊重各國主權領土完整，不干涉別國內政，堅持遵守聯合國憲章宗旨和原則，堅持重視各國合理的安全關切，堅持通過對話協商以和平方式解決國家間分歧和爭端，堅持統籌維護傳統領域和非傳統領域安全，從而在國際層面上給出了以新安全格局保障新發展格局的重要框架設計。面對國際社會存有安全共識不足、安全觀念沖突、安全戰略競爭、安全利益對沖、安全體制滯后等等困境，中國將積極參與全球治理體系改革和建設。中國的立場與態度是：“始終做世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者。”[6]

其次，在國內層面，“大平安”是為了開展更高水平的平安中國建設，以安全護穩定，以安全促發展，以安全保民生。“大平安”視角下的公共安全是廣義的，指社會公眾在公共領域中，生命、健康和財產的災險防控與相應社會秩序及生存環境的良善保護，公共安全體系包括生命安全、財產安全、生產安全、公共產品安全和公共場所安全等。“大平安”建設應“堅持安全第一、預防為主，建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型”“在社會基層堅持和發展新時代‘楓橋經驗’”“強化社會治安整體防控”“發展壯大群防群治力量”[7]。通過更高水平的平安中國建設，著力提升社會治理社會化、智能化、法治化、專業化水平，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

第三，在總體層面，需要努力統籌好可持續安全與可持續發展，統籌好高水平安全與高質量發展。“大平安”建設也是推進可持續發展的必然要求。在常態情景下，安全與發展密不可分，二者的辯證關系為：安全是發展的前提，是發展的保障；發展是安全的基礎，是安全的條件。在非常態情景下，安全與發展的價值排序會產生巨大改變。如果生存得到保障，發展環境沒有災禍，那么“發展優先”或許是必然的選擇；然而，如果生存得不到保障，發展環境災禍連連，那么“安全優先”“安全第一”無疑是必須的選擇。“發展優先”須建立在“安全第一”的基礎之上，沒有安全穩定，就談不上和平與發展。因此，在全面建設社會主義現代化國家新征程上統籌發展和安全，既要求通過發展提升國家安全實力，又要求深入推進國家安全思路、體制、手段創新，營造有利于經濟社會發展的安全環境，在發展中更多考慮安全因素，努力形成在發展中保安全、在安全中促發展的格局，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。[8]

總之，以“大平安”保障“新發展”，目的在于掌握安全與發展的主動權，有效解決影響黨長期執政、國家長治久安、人民幸福安康的突出矛盾和問題，健全作為人民生活安全網的社會保障體系，推動共同富裕不斷取得新成效，共同開創人類更加美好的未來。

【本文作者為浙江大學非傳統安全與和平發展研究中心主任、公共管理學院教授】

注釋

[1]余瀟楓：《構建積極的綜合性社會公共安全體系》，《探索與爭鳴》，2014年第8期，第15—17頁。

[2]顏曉峰：《人民安全是國家安全的基石》，人民網，2020年6月12日更新，http://theory.people.com.cn/n1/2020/0612/c40531-31744671.html。

[3]余瀟楓：《中國未來安全的重要議題：質量安全——兼談總體國家安全觀的貢獻與完善》，《人民論壇·學術前沿》，2018年第8期，第53—54頁。

[4]凌勝利、楊帆：《新中國70年國家安全觀的演變：認知、內涵與應對》，《國際安全研究》，2019年第6期，第3—29+153頁。

[5]余瀟楓：《跨越邊界：人類安全的現實挑戰與未來圖景》，《國家治理》，2022年第6期，第14—15頁。

[6]《習近平在博鰲亞洲論壇2022年年會開幕式上發表主旨演講》，《人民日報》，2022年4月22日，第1版。

[7]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民日報，2022年10月26日，第1版。

[8]陳文清：《統籌發展和安全 筑牢國家安全屏障》，《人民日報》，2020年12月31日，第9版。

責編：李 懿／美編：石 玉

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