摘 要:新型舉國體制是加快建設科技強國、全力建設社會主義現代化國家的強有力支撐。舉國體制往往是大國參與技術博弈的應對之策，但舊式舉國體制聚焦安全競爭而輕視經濟博弈、強調政府引導卻忽視市場激勵、重視技術生產而非技術消費、強調集中攻關而非分散試錯、重視技術自主而非技術分工。新型舉國體制要避免這些弊端，以國家戰略需求為導向推進創新資源優化組合，構建協同攻關的組織運行機制，構建高效強大的共性關鍵技術供給體系。
關鍵詞:新型舉國體制 高水平科技自立自強 科技強國 舊式舉國體制
【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A
黨的二十大提出到二〇三五年建成科技強國的目標。科技強國是社會主義現代化強國建設之基、發展之核、安全之要。在新一輪科技革命和產業變革重構全球創新版圖、重塑全球經濟結構的時代背景下，科學技術從來沒有像今天這樣深刻影響著國家前途命運，從來沒有像今天這樣深刻影響著人民幸福安康，要以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興，必須具有強大的科技實力和創新能力。健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制，對于牢牢掌握創新發展主動權，充分發揮我國制度優勢、市場優勢和人才優勢，加快構建新發展格局和建設科技強國意義深遠。
加快建設科技強國需要新型舉國體制的強有力支撐
科技強國是科技原創水平高，創新引領能力強，經濟實力、綜合國力和世界影響力強的國家，是由發展中大國向社會主義現代化強國邁進的必由之路，加快建設科技強國需要新型舉國體制的強有力支撐。
舉國體制在我國發展不同階段承擔不同的歷史使命，是我國科技事業實現歷史性變革，取得歷史性成就的基本經驗
舉國體制是在特定領域實現國家意志的一種特殊制度安排，世界主要創新大國在戰略高技術領域都采取過集全國資源、舉全國之力的做法。[1]舉國體制在我國發展不同階段呈現不同的形式，承擔不同的歷史使命，發揮不同的歷史作用。新中國成立以來特別是改革開放以來，我國將有限的人力、物力投入到國家重大戰略，集中有限目標，發揮出了“集中力量辦大事”的優勢，先后在“兩彈一星”、載人航天、探月工程、北斗導航、高速鐵路等領域取得了一批舉世矚目的重大成果。2006年發布的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》，提出16個重大科技專項，通過實施舉國體制實現核心技術突破和資源集成，在一定時限內完成重大戰略產品、關鍵共性技術和重大工程的攻堅任務。實踐證明，在科技起步和追趕階段，舉國體制是我國發揮社會主義制度優勢，從落后追趕到成功邁進創新國家行列的重要成功經驗。
進入新時代，舉國體制被提到新的高度。黨的十九屆四中全會提出“構建社會主義市場經濟條件下的關鍵核心技術攻關新型舉國體制”，五中全會提出“制定科技強國行動綱要，健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，打好關鍵核心技術攻堅戰，提高創新鏈整體效能”，黨的二十大提出“完善黨中央對科技工作統一領導的體制，健全新型舉國體制，強化國家戰略科技力量，優化配置創新資源”，賦予了舉國體制新的使命和內涵。進入新時代，舉國體制被提到新的高度。面對百年未有之大變局，國內外形勢正在發生深刻復雜變化。目前我國科技水平還不能充分滿足經濟社會發展和全面維護國家安全的需要，核心技術還受制于人，同發達國家相比還存在較大差距，自主創新的任務繁重而艱巨。[2]
科技強國建設需要聚焦國家戰略需求，通過新型舉國體制走出一條從科技強到產業強、經濟強、國家強的發展新路徑
在黨中央堅強領導、全國科技界和廣大科技工作者的共同努力下，我國科技事業發生了歷史性、整體性、格局性重大變化，成功進入創新國家行列，正在加快向科技強國邁進。建設科技強國是黨中央立足百年未有之大變局、實現中華民族偉大復興戰略全局的重大決策。我國要建成科技強國，首先要成為世界主要科學中心和技術發源地，產生影響世界科技發展和文明進步的重大原創性成果。根據我國國情，健全社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制，走出從科技強到產業強、經濟強、國家強的發展新路徑，對建成科技強國至關重要。
加快建設科技強國，目前需要聚焦制約經濟社會發展和國家安全的主要問題和瓶頸，加快突破關鍵核心技術短板，突破“卡脖子”問題。這是一項系統工程，需要我們加大創新要素供給，以解決戰略領域重大需求為牽引進行系統部署，構建完善的創新生態系統。2022年9月，中央全面深化改革委員會第二十七次會議審議通過了《關于健全社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的意見》（下稱《意見》），要發揮我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的顯著優勢，強化黨和國家對重大科技創新的領導，充分發揮市場機制作用，圍繞國家戰略需求，優化配置創新資源，強化國家戰略科技力量，大幅提升科技攻關體系化能力，在若干重要領域形成競爭優勢、贏得戰略主動。[3]《意見》將有力推動我國新型舉國體制進一步完善，著眼社會主義現代化強國建設全局，充分發揮我國制度優勢、市場優勢和人才優勢，形成關鍵核心技術攻關強大合力，搶占科技競爭和未來發展制高點，以科技創新的主動贏得國家發展的主動。
從大國技術博弈的歷史看關鍵核心技術攻關的新型舉國體制
舉國體制往往是大國參與技術博弈的有力手段，但各國相關政策卻相對單一。英國、美國在崛起過程中，采用關稅保護提升新興技術的國際競爭力；而蘇聯、日本則通過產業政策來促進戰略技術成長。蘇聯的舉國體制是舊式舉國體制的典型代表，既快速推進了工業化，提升了技術水平，夯實了世界科技強國地位，但某種程度上也讓蘇聯陷入嚴重困境。當前，黨中央提出要健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制，就是要發揮歷史上舉國體制的優勢，同時要提出新思路、采用新辦法、創造新環境來避免舊式舉國體制的弊端。通過歷史比較分析，我們認為，要讓新型舉國體制服務于關鍵核心技術攻關，需要做到五個方面的統一。
新型舉國體制要做到安全競爭與經濟博弈二者并行不悖
歷史上，舉國體制的形成往往離不開嚴峻的、緊迫的安全壓力。[4]十月革命后，蘇聯在嚴酷的國際斗爭中打造了舉國體制，由于相關技術努力緊密服務國家安全，因而舊式舉國體制往往忽視技術的經濟收益，在技術研發與市場回報之間沒有形成回路。大國技術博弈的一大特征是“耗費性”。蘇聯的太空探索、計算機開發等大型技術項目都耗資不菲。如果舉國體制不能做到“軍民融合”，不能讓服務安全的技術同時帶來經濟收益，一個國家就難以為技術進步提供持續的資金支持。在1970年代中后期，蘇聯領導人發現其軍事科研經費捉襟見肘，大量技術項目難以為繼。
當前，我們的新型舉國體制應強調“軍民融合”，軍事技術研發外溢民用技術；民用技術開發提升軍事技術；軍民兩用技術深度融合。在新型舉國體制下，在安全與經濟二者之間形成回路，打造可持續發展的舉國體制。
新型舉國體制要實現政府引導與市場激勵二者交融互補
二十世紀八十年代中期以前的日本，其技術開發舉國體制就是有力的政府引導與強大的市場主體互補共進。政府引導和市場激勵二者可以是共生的關系而非競爭的關系。在蘇聯，舊式舉國體制存在類似問題。蘇聯人發明的外科手術縫合器是傳統縫合技術的替代品，但由于沒有市場激勵，蘇聯人將其束之高閣。美國紐約商人利昂·赫希則利用該技術，創辦了價值數百萬美元的外科手術公司。
新型舉國體制不同于舊式舉國體制，政府引導與市場激勵是互補的，而不是替代的。激活市場的激勵機制，讓政府引導的關鍵核心技術有活躍的市場主體跟進，帶來持續的技術研發、轉化、利用、擴散動力。
新型舉國體制強調技術生產與技術消費二者齊頭并進
新技術的出現會改變大國權力投射，影響大國經濟地位，提升大國國際聲譽。在舊式舉國體制下，決策者和民眾往往將注意力放在新技術的發明、新產品的制造等生產環節。從歷史經驗看，贏得大國技術博弈的要義不僅在生產，還在消費。蘇聯曾依靠舉國體制開發出電子計算機。但蘇聯卻缺乏一個足夠龐大的市場。蘇聯沒有美國的消費群體，缺乏足夠的消費者購買私人飛機、私人游艇、錄像機、電視機、照相機、家用電腦等。
要健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制，重心不僅要放在技術的研發與生產，還要拓展新技術產品的消費。和蘇聯相比，當時美國的IBM公司在西方世界安裝了70%的計算機，它和另外三家美國公司一起占據了全球計算機市場90%的份額。收獲眾多消費者的美國計算機以及電子產品有更多的機會不斷試錯、不斷改良、不斷學習經驗、不斷積累能力、不斷回籠資金。通過有效減少貧困人口，推動共同富裕，中國政府讓更多民眾獲得發展機會，也為中國關鍵核心技術產品提供潛在的消費者。龐大的中等收入群體所支撐的消費能促成新技術產品實現經驗積累與資金回報。
新型舉國體制要實現集中攻關和分散試錯二者協力互助
大國技術博弈的一大特點是不確定性。舊式舉國體制的優勢在于集中攻關，得益于集中攻關，國家能集中研究人員、研發資金、產品采購，以集中的方式突破以往的技術瓶頸。冷戰期間，美國在開發互聯網等諸多技術時，就用“集中”“計劃”的辦法來解決技術難題，美國國防部、能源部、衛生部等部門以及國防部高級研究計劃局（DARPA）等政府機構都高度卷入大國技術博弈。蘇聯技術趕超之路更是仰仗舉國體制的“集中攻關”。不過，舊式舉國體制卻難以避免這一問題：“把所有的雞蛋放到同一個籃子”會帶來系統風險。技術的不確定性意味著：首先，有投入未必有產出；其次，有產出未必有市場。無論是重大技術的推進，還是技術產品的開發，都要考慮“不要把所有雞蛋放到同一個籃子里”。
蘇聯在信息革命中顯著落伍，其中一個重要原因在于缺乏足夠的、分散化的參與者。蘇聯信息技術的參與者主要是國防部；而美國信息技術的參與者不僅有軍人、官員、學者、商人，乃至還有電子游戲愛好者。即便在學者群體內部，也有著不同的組合在分散地嘗試、競爭。由于技術進步的不確定性，萬眾創新將是新型舉國體制的重要補充。在鞏固集中攻關優勢、強化有組織科研的同時，也要有相應的制度安排，讓其他科研人員和團體有分散試錯的空間和機會。集中攻關的科研能培養分散試錯的人才，而分散試錯的成果則能鞏固、補充集中攻關的缺漏。
新型舉國體制要推動技術自主與技術分工二者相互促進
在大國技術博弈中，大國技術政策的一項重要目標就是實現技術自主。新中國建立了一個健全的工業體系，就是要保障技術自主，進而保障國家安全。蘇聯的舊式舉國體制在很大程度上實現了技術自主，也取得了巨大的技術成就。蘇聯成功研制核武器、和平利用核能、成功建造世界上第一艘原子能破冰船、成功完成首次太空載人飛行。同時，蘇聯也依靠自身力量，開發具有自主能力的電子計算機。但在美蘇競爭中，在強調技術自主的同時，蘇聯卻忽視了相應的技術分工。比較而言，美國主導了一個較高程度的國際技術分工。不僅美國民用企業高度參與其中，美國軍工企業也積極參與。美國的維爾丁（Verdin）武器系統，有163個外國分包商參與其中，它們來自26個國家和地區，包括奧地利、丹麥、芬蘭、馬來西亞、新加坡、瑞典、瑞士、乃至扎伊爾和津巴布韋等中小國家。
和蘇聯相比，參與全球技術分工顯著降低了美國技術開發的成本。不僅如此，通過全球技術分工，美國還與參與分工的國家形成了持續的利益互換，加強了經濟聯系，鞏固了盟友關系。尤其值得注意的是，由于美國在分工中掌握核心技術與集成能力，其他國家對美國的依賴也得以加深。美國布局的全球技術生產網絡反而鞏固了美國在相關技術領域的自主性。因此，新型舉國體制和舊式舉國體制不同在于，我們不僅要重視技術自主，同時也要通過全球價值鏈、全球生產網絡推動技術的國際分工，開發國際與國內兩個市場。通過技術自主與技術分工的相互促進，提升我國關鍵核心技術的技術水平和集成能力。
健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制的思路與實施路徑
加快構建新發展格局和建設科技強國，對完善支持全面創新的基礎制度提出了新的更高的要求，健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制更是重中之重。健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制，就是要發揮歷史上舉國體制的優勢，同時要提出新思路、采用新辦法、創造新環境來避免舊式舉國體制的弊端。
目標與思路
健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制，要在事關國民經濟和社會發展重大需求和戰略必爭領域筑長板、補短板、強能力，實現關鍵核心技術取得突破，在若干重大科技領域實現引領，推動我國原始創新能力大幅度躍升，以創新為核心的一系列重大改革取得突破性、根本性進展，推動科技創新治理體系和治理能力現代化，不斷完善國家創新體系，激發全社會的創新活力，使科技支撐國家發展與經濟、國防安全的基礎能力更加強勁。
健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制，要加強戰略謀劃和系統布局，聚焦國家戰略需求，把政府、市場、社會有機結合起來，科學統籌、集中力量、優化機制、協同攻關，優化科技資源配置，提升體系化能力和重點突破能力，不斷完善高效、協同、開放的國家創新體系，為關鍵核心技術攻關提供重要的制度保證，有效提高國際科技競爭力。
健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持和加強黨中央集中統一領導，建立權威的決策指揮體系；堅持科技是第一生產力、人才是第一資源、創新是第一動力，不斷開辟發展新領域新賽道，不斷塑造發展新動能新優勢；堅持國家戰略需求為導向，集聚力量進行原創性引領性科技攻關，堅決打贏關鍵核心技術攻堅戰；堅持有效市場和有為政府更好結合，強化企業技術創新主體地位，加快轉變政府科技管理職能，營造良好創新生態，激發創新主體活力；堅持目標導向和問題導向相統一，提升科技創新體系化能力和重點突破能力；堅持底線思維，增強憂患意識，統籌發展和安全，把科技的命脈牢牢掌握在自己手中，為全面建設社會主義現代化國家提供有力支撐，為實現中華民族偉大復興的中國夢提供強大保障。
路徑與措施建議
未來我們將面臨愈加復雜的國際環境和諸多新問題、新任務。第一，以國家重大目標和任務為導向，瞄準事關我國產業、經濟和國家安全的若干重點領域及重大任務，以關鍵共性技術、前沿引領技術、現代工程技術、顛覆性技術創新為突破口，重點研發具有先發優勢的關鍵技術和引領未來發展的基礎前沿技術。第二，加強有組織科研，構建協同攻關的組織運行機制，構建高效強大的共性關鍵技術供給體系，加強戰略科技力量建設，向體制化、體系化、協同化方向發展。高效配置科技力量和創新資源，強化跨領域跨學科協同攻關，形成關鍵核心技術攻關強大合力。[5]全面鏈接創新鏈、產業鏈、資金鏈、人才鏈，強化跨部門、跨學科、跨軍民、跨央地整合優勢資源和力量，為我國實現高水平科技自立自強提供強大內核和有力保障。第三，把國家的發展和安全作為科技發展的著力點，夯實維護國家安全的科技能力基礎，在安全中謀發展，以發展保安全，兼顧追趕與超越。第四，不僅重視技術自主，同時也要通過全球價值鏈、全球生產網絡推動技術的國際分工，開發國際與國內兩個市場。通過技術自主與技術分工的相互促進，提升關鍵核心技術的技術水平和集成能力。具體措施建議如下：
第一，以國家戰略需求為導向推進創新資源優化組合，強化國家實驗室、國家科研機構、高水平研究型大學、科技領軍企業為重要組成的戰略科技力量。優化研發任務和科技力量布局，加強原創性、引領性科技攻關，堅決打贏關鍵核心技術攻堅戰。充分發揮國家作為重大科技創新組織者的作用，要推動有效市場和有為政府更好結合。以全球視野謀劃和推動創新，積極融入全球創新網絡。激發各類人才創新活力，更加重視人才自主培養，更加重視科學精神、創新能力、批判性思維的培養培育。
第二，推進科研院所、高等院校和企業科研力量要素配置、人才隊伍體系化、協同化。基礎研究更要應用牽引、突破瓶頸，從經濟社會發展和國家安全面臨的實際問題中凝練科學問題，弄通“卡脖子”技術的基礎理論和技術原理。科技攻關要堅持需求導向和問題導向，要從國家急迫需要和長遠需求出發，要在事關發展全局和國家安全的基礎核心領域，加快突破一批關鍵核心技術。瞄準未來科技和產業發展的制高點，前瞻部署一批戰略性、儲備性技術研發項目。改革重大科技項目立項和組織管理方式，實行“揭榜掛帥”“賽馬”等制度。
第三，增強企業創新動力，發揮企業出題者作用，推進重點項目協同和研發活動一體化。加快構建科技領軍企業牽頭、高校院所支撐、各創新主體相互協同的創新聯合體，發展高效強大的共性技術供給體系，提高科技成果轉移轉化成效，鼓勵社會以捐贈和建立基金等方式多渠道投入，形成持續穩定的投入機制。完善國家創新體系、優化區域創新系統、發揮多元主體創新聯合體動能，使國家實驗室、全國重點實驗室等重大平臺在服務國家戰略目標，貫通基礎科學、技術科學和產業化示范中發揮關鍵作用，促進科學研究產生社會和經濟影響，提升重大科技突破的系統效能。
【本文作者 丁明磊，中國科學技術發展戰略研究院研究員，上海市創新政策評估研究中心高級研究員；黃琪軒，上海交通大學國際與公共事務學院教授，上海市創新政策評估研究中心高級研究員。本文是科技部研究專項“面向科技強國建設的科技能力體系化構建與提升路徑研究”和國家高端智庫重點研究課題“開放合作支撐科技自立自強的路徑、政策和保障措施研究”階段性研究成果。中國科學技術發展戰略研究院博士秦錚對本文亦有貢獻】
注釋
[1]趙永新：《強化國家戰略科技力量——訪科技部黨組書記、部長王志剛》，《人民日報》，2021年1月2日，第4版。
[2]陳建剛：《創新中國——〈國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）〉出臺始末》，《經濟日報》，2019年1月16日，第13版。
[3][5]《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第二十七次會議強調 健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制 全面加強資源節約工作》，《人民日報》，2022年9月7日，第1版。
[4]黃琪軒：《大國權力轉移與技術變遷》，上海：上海交通大學出版社，2013年，第35頁。
責編：董惠敏／美編：石 玉
A New System for Mobilizing the Resources Nationwide: Strong Support for China to Become a Scientific and Technological Powerhouse at a Faster Pace
Ding Minglei Huang Qixuan
Abstract: A new system for mobilizing the resources nationwide, often serving as large countries’ approach to their technology competition with other countries, can provide strong support for China to become a scientific and technological powerhouse and a modern socialist country at a faster pace. The old system, in contrast, focuses on security competition at the cost of economic competition, emphasizes the government’s guiding role while ignoring market incentives, values technology production rather than technology consumption, stresses on a concerted effort to solve key problems rather than individual efforts of trial and error, and places emphasis on self-reliance in science and technology rather than its division of labor. The new system should avoid these shortcomings. It should optimize integration of innovation resources in line with China’s strategic needs, build an organizational and operational mechanism for collaborative research, and build an efficient and powerful supply system of key common technology.
Keywords: a new system for mobilizing the resources nationwide; self-reliance and self-improvement in high-level science and technology; a scientific and technological powerhouse; the old system for mobilizing the resources nationwide
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