摘 要:黨的十八大以來，平安中國建設成效顯著，但也面臨一些問題和挑戰。新安全格局的提出對平安中國建設的目標與任務有了更新、更高要求。新時代平安中國建設應當立足“以人民為中心”的宗旨，樹立“大平安”理念，堅持科學治理、依法治理和智慧治理。當前平安中國建設的重點工作應考慮以下內容：提升公共安全治理能力，完善矛盾糾紛多元化解機制，暢通和規范群眾利益訴求表達通道，強化網絡空間治理，推行網格化管理，建設熟人社區，加強特殊人群服務與管理。

關鍵詞:新安全格局 平安中國建設 公共安全 社會治理

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

黨的二十大報告指出：“建設更高水平的平安中國，以新安全格局保障新發展格局”。平安中國建設是維護國家安全與社會穩定的實踐行動，也是創新社會治理的“中國方案”。在新安全格局的大視野下，如何進一步推進和完善平安中國建設，使其更好地服務于我國的經濟社會發展，為中國式現代化提供有力的社會安全保障，是新時代賦予理論界的一個重要課題。

平安中國建設的成效與面臨的挑戰

自從2005年中央提出開展平安建設以來，我國平安建設工作一直穩步推進。尤其是黨的十八大以來，習近平總書記對平安中國建設作出一系列重要指示；2013年和2020年，中央先后兩次召開平安中國建設工作會議；2020年，中央成立平安中國建設協調小組，各地也普遍成立了相應的領導及工作機構，平安中國建設得以在更深層次、更廣范圍與更高水平推進，并取得了顯著效果，我國已成為世界上最安全的國家之一。

據統計，當前，我國每10萬人中命案數為0.56，是命案發案率最低的國家之一；每10萬人中刑事案件數為339，是刑事犯罪率最低的國家之一；持槍、爆炸案件連續多年下降，是槍爆犯罪最少的國家之一；截至2020年，全國刑事立案總量已實現五年連降，八類主要刑事案件和查處治安案件數量已實現六年連降；全國信訪總量也明顯下降，集體訪總量連續11年下降；全國法院受理的訴訟案件總數、民事訴訟案件數量在持續增長15年后首次實現“雙下降”。近年來，全國群眾安全感逐年上升，2020年達98.4%，較2012年提升11個百分點。[1]我國已有5年多未發生暴恐案件。另外，美國權威民調機構蓋洛普發布《2021年全球法律與秩序報告》，根據居民對當地警察信心、對自身安全感受以及盜竊、人身傷害或搶劫案件發生率等指標綜合評價，中國得分高達93，位列全球第二，并已連續三年上升。[2]

雖然近十年來我國社會治安明顯好轉、平安建設成效卓著，但是，應當清醒地認識到，當前的社會治安與社會治理也面臨嚴峻挑戰。我國作為超級人口大國，正處于發展的關鍵期、改革的攻堅期，面臨工業化、城市化、信息化“三化”疊加的局面，社會治理的難度極大。另一方面，雖然我國通過艱苦卓絕的脫貧攻堅行動，成功消除了絕對貧困現象，創造了人類減貧史上的奇跡，但正如二十大報告中指出的，“發展不平衡不充分問題仍然突出”，“城鄉區域發展和收入分配差距仍然較大”。同時，也面臨一定范圍內的道德滑坡、價值錯位、信任缺失等問題，基層治理中尚存在一些不作為、亂作為等權力失范現象。在這樣的社會背景下，矛盾糾紛增長的局面短期內不可能徹底扭轉。當前，詐騙犯罪、“食藥環”等領域犯罪屢禁不止，個人極端暴力犯罪、安全生產事故時有發生，刑滿釋放人員重新犯罪率有所上升，這些都成為社會安全面臨的突出問題。尤其是近幾年來，由于國際形勢動蕩與新冠肺炎疫情反復延宕等因素，我國經濟下行壓力增大，也給社會安全帶來一定的負面影響。此外，經濟發展與科技進步也會增加社會風險，加大社會治理的難度。例如，隨著信息技術的突飛猛進與在線新經濟的興起，侵犯公民個人信息、電信網絡詐騙、虛擬財產犯罪等日漸猖獗；犯罪結構也隨之發生一定變化，目前，輕罪上升勢頭很快，搶劫、殺人等嚴重暴力犯罪持續下降，而醉駕、擾亂市場秩序等危害經濟社會管理秩序的犯罪大幅上升。[3]

新安全格局與平安中國建設的理念重塑

2020年12月，中央政治局就切實做好國家安全工作舉行第二十六次集體學習，習近平總書記提出“堅持系統思維，構建大安全格局”。新安全格局與大安全格局一脈相承，是總體國家安全觀理論的進一步發展。新安全格局的要義，在于更加強調以下幾個方面的內容：一是強調國家安全工作的特別重要地位，要把維護國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程；二是強調必須統籌發展和安全的關系，安全是發展的前提，發展是安全的保障，安全和發展要同步推進，以高水平安全促進高質量發展，有效應對各種風險挑戰；三是強調堅持系統思維，樹立大安全理念，統籌推進各方面、各領域、各層級安全，不斷健全國家安全體系，增強維護國家安全能力。

黨的二十大報告不僅把國家安全作為獨立部分進行論述，而且把公共安全治理與社會治理納入國家安全的范疇與體系之中，從而更為準確、科學地厘清了國家安全、公共安全與社會治理三者之間的關系，體現了大安全理念與新安全格局的要求，是總體國家安全觀的具體展開和詮釋。同時，也體現了黨和國家在統籌外部安全與內部安全的同時，更加重視內部安全，更加強調人民安全的地位，即國家安全工作歸根結底是要保障人民利益和人民安全。需要注意的是，公共安全與社會治理具有極為密切的聯系，公共安全治理實質上是社會治理的重點內容，黨的二十大報告突破傳統，將公共安全治理從社會治理中單列出來加以闡述，其價值意蘊在于彰顯人民至上、生命至上的理念，因為公共安全的核心內涵就是多數人的生命健康安全，但不能因為表述方式的變化而割裂公共安全治理與社會治理的關系。

黨的二十大報告關于國家安全的論述，尤其是新安全格局的提出，意味著黨和國家對平安中國建設的目標與任務有了更新、更高要求。事實上，平安中國建設在實踐中是一個動態發展的過程，其內容不斷拓展，標準要求也不斷提高。在2005年中央出臺的關于平安建設的第一份政策性文件《關于深入開展平安建設的意見》中，平安建設的內容以治安與維穩為主。2013年在蘇州召開的深化平安中國建設工作會議上，提出了“大平安”理念，平安從人身財產安全、治安好、犯罪少，上升到安業、安居、安康、安心等方面；工作范圍從打擊犯罪、維穩延伸到維護政治、經濟、文化、生態安全等各領域；工作重點從打擊、防范、管控轉向服務、管理、建設并重。2020年在北京召開的平安中國建設工作會議上，中央對建設更高水平的平安中國作出重大部署，把平安中國建設融入“五位一體”總體布局，同時，明確將市域社會治理現代化、基層社會治理創新納入平安中國建設的內容，使得平安中國建設的內涵更為豐富，領域更加寬廣。

在新安全格局之下，平安中國建設作為維護國家安全和社會穩定的基礎性社會工程，對于確保人民安居樂業、確保經濟社會健康發展、確保國家長治久安具有重大而深遠的意義。新時代平安中國建設應當適應新安全格局要求，重塑工作理念，以更有力、更有效地推動各項具體工作。具體而言，新時代的平安中國建設應當堅持以下五個方面的基本理念。

堅持“以人民為中心”

要把增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為平安中國建設的最高目標，作為一切工作的出發點和落腳點；要充分發揮人民群眾的主體作用，發展壯大群防群治力量，促進多元主體共建共享，不斷推進平安中國建設中的社會參與。要將人文關懷滲透于社會治理的各個環節，杜絕“粗暴管理”“野蠻執法”“機械司法”等不良傾向，倡導人性化執法、恢復性司法，強調執法司法過程中的情理法融合、法律效果與社會效果統一。

堅持“大平安”理念

要把國家安全治理與公共安全治理、社會治理通盤謀劃，把平安中國建設同經濟建設、社會建設、文化建設等一體化推進。要樹立動態的穩定觀，以穩定促發展，以發展保穩定，通過追求良法善治、推動共同富裕、實現公平正義來減少社會矛盾，增進社會和諧。要健全公共安全治理與社會治理的領導體制與運行機制，形成黨委領導、政府負責、部門聯動、社會協同、公眾參與的治理格局，構建權責清晰、良性互動、密切配合的治理共同體，為有效治理奠定體制保障。

堅持科學治理的理念

要理性認識社會矛盾的產生、演變與發展的規律。矛盾糾紛增多是經濟繁榮和社會開放的伴生現象，通過良好的制度設計、有效的社會治理，可以減少矛盾糾紛發生的數量，并對已經發生的矛盾糾紛及時發現、有效化解。要準確區分敵我矛盾與人民內部矛盾，實行類型化治理。對于危害國家安全犯罪、暴恐犯罪、個人極端暴力犯罪、有組織犯罪等具有敵我矛盾性質的嚴重犯罪，必須依法嚴厲打擊。另一方面，應當認識到，當前我國社會絕大多數矛盾屬于人民內部矛盾，屬于“裂痕性不穩定” ，而不同于敵我矛盾導致的“顛覆性不穩定”。[4]對此，應采取較為靈活、寬和的應對之策，如完善矛盾糾紛的多元化解機制。改進輕罪治理體系，貫徹少捕慎訴慎押司法政策，推進輕微犯罪的非刑罰化、非司法化處置。要防止對社會矛盾的“不當治理”，擯棄片面強調維穩、社會管制過度的誤區，尤其要避免社會治理中用刑過度，防止泛刑化、重刑化現象。要強調治理的主動性和主導型，改變以往被動應對的“滅火式”治理模式，加強系統治理、綜合治理、源頭治理，強調預防為主，標本兼治，構建人防、物防、技防、心防并舉的治安防控體系，提高預測預警預防能力，促進矛盾糾紛的源頭預防、前端化解。在平安建設工作中，還要善于運用一定的市場機制，如推行有獎舉報、懸賞征集破案線索、通過政府購買服務引入社會力量等。但要明確市場機制是有邊界的，有的基層管理者曲解“花錢買平安”，甚至出現“人民內部矛盾就是人民幣可以解決的矛盾”這一怪論，凡事企圖用錢搞定，如對無理纏訪鬧訪者無原則的妥協，這是必須杜絕的有害做法。

堅持依法治理的理念

參與治理的公共機構和公職人員應當堅守法治思維，而法治思維的精髓在于規則意識、權利意識、平等意識和程序意識。法治是現代治理活動中不可逾越的紅線。在平安中國建設中，公權力不可率性而為，權力的運行必須于法有據。特別是在刑事司法中，要堅守罪刑法定、疑罪從無等基本原則，加強人權司法保障，杜絕運動化、形式化等傾向，即使“嚴打”行動也要在法治軌道上推進。在社會治理中，要處理好維穩和維權的關系，依法維護群眾的正當合法權益。樹立利益平衡觀念，善于在復雜的利益關系和沖突中尋找平衡點，兼顧各方主體正當利益。在注重依法治理的同時，也要看到法治的局限性，力推“三治”（法治、德治、自治）融合，以彌補法治不足。在我國傳統文化中，有“禮法并用”“明德慎刑”“以德化人”“教化為先”等深厚的德治傳統，亦有鄉規民約、鄉賢等悠久的自治文化。在依法治理前提下，創造性地發掘和傳承傳統文化的有益資源，發揮德治的柔性治理作用，并激發各類社會組織的自治能量，有助于提升治理效能。以往在基層普法宣傳教育中，曾經出現一些誤區，如簡單地把法治理解為訴訟，把維權理解為“打官司”，甚至一度有媒體片面倡導“為權利而斗爭”，對一些沒有公益價值的所謂“一元錢官司”大加贊譽，對“訴訟膨脹”起到了推波助瀾作用，浪費了有限的司法資源，這有悖于現代法治精神。

堅持智慧治理的理念

要積極擁抱互聯網、大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等現代科技，促進社會治理專業化、智能化。引入互聯網思維，樹立開放、平等、合作、共享等現代治理理念。形成大數據思維，改變“也許、大概、差不多”的粗放式、經驗式思維和管理模式，強化數據意識，建立起用數據說話、用數據管理、用數據決策的治理理念，推動精準治理。

優化平安中國建設的具體路徑

平安中國建設是一個參與主體多元、涉及范圍廣泛、內容手段豐富、任務復雜艱巨的社會系統工程，在此，筆者就加強和完善新時代平安中國建設的若干問題略述管見。

提升公共安全治理能力

在風險社會背景下，公共安全面臨更多的風險和挑戰，除了自然災害之外，各種人為的事故災難和社會安全事件，不斷侵蝕著人民群眾的安全感，諸如舌尖上的安全、頭頂上的安全、腳底下的安全等，都引發公眾廣泛關注和擔憂。黨的二十大報告要求“建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型”。提升公共安全治理能力，更充分有力地維護公共安全，無疑是新時代平安中國建設的重中之重。

首先，要牢固樹立人民至上、生命至上、安全第一的理念，強化風險意識、底線意識，決不能犧牲安全而盲目追求經濟增長。其次，要通過嚴密的制度建設和嚴格的日常安全管理，從源頭上防范化解重大安全風險，尤其是對于同公民生命健康密切相關的食品藥品、交通運輸等產業，以及煤炭、建筑、危化品、爆破等高危行業，加強行業安全監管；加強對危險物品的管控和對重點場所、重大活動的安全保衛，對于大型群眾活動等，務必制定安全預案，落實安全責任；要重視對民眾的安全防范教育，提升公民的應急自救能力。在新形勢下，生物安全和信息安全在公共安全體系中的重要性不斷提升，而現實中這方面的安全管理機制還存在短板和疏漏，亟待健全和完善。第三，要建立有效的安全風險監測和預警機制，實現對安全隱患的迅速排查、及時處理。第四，要提高應急處置能力，一旦有自然災害、安全事故或社會安全事件發生，第一時間啟動應急響應程序，有序地處理危機、有效地控制局面、有力地開展救援，最大程度地減少災害、事故或安全事件造成的損失和不良影響。

完善矛盾糾紛多元化解機制

現代社會中，糾紛解決的手段是多種多樣的，各種手段都有其優勢，但也存在一定的局限，只有根據具體情況選擇最適合的糾紛解決手段，同時加強各種手段之間的銜接與配合，才能實現糾紛解決的最佳效果。應當明確不同性質和形式的糾紛解決手段的法律地位、法律效力、管轄范圍及其相互關系，使公力救濟、社會救濟、私力救濟的分工與邊界相對明晰；應當完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化矛盾糾紛解決機制。要特別注重矛盾糾紛的依法化解、公正化解，堅決抵制片面強調平息糾紛而不問是非，甚至損害當事人權利的不當做法。

暢通和規范群眾利益訴求表達通道

應當采取積極主動態度，將工作向前延伸，對于同群眾利益密切相關的重要公共決策、重大社會事項，依法及時公開，采取召開聽證會、公開征求意見等方式，滿足群眾知情權，并傾聽利益攸關者的意見和訴求，尤其要多聆聽來自弱勢群體的聲音，給他們更多的話語權和平等表達機會，在決策及實施中多關注他們的處境和利益。通過讓相關群眾早知道、多參與、提意見、想點子，避免決策不當的風險，將可能發生的矛盾糾紛化解于未然。

應當積極搭建各種表達平臺，擴大群眾訴求表達渠道。在信息社會背景下，網絡與自媒體成為民意表達的重要途徑，對此應給予足夠重視，在充分研判的基礎上予以及時回應。要鼓勵代表公共利益和弱勢群體利益的人民團體、社會組織的介入，如工會、基金會、慈善機構等公益組織、環保團體等，發揮其專業化的利益表達機能，促進政府與民眾之間的良性互動與合作。

要改革和完善信訪制度。信訪是公民表達利益訴求的重要途徑，還能起到出氣孔、減壓閥的作用，在一定程度上緩解社會矛盾。在新形勢下，信訪工作面臨諸多問題與挑戰。應推進信訪工作的規范化和法治化。在修改現行的《信訪條例》基礎上，適時制定《信訪法》，明確信訪的性質定位、適用范圍與程序、相關部門的權限與義務等。應當推行訴訪分離，避免涉法涉訴問題涌入信訪渠道，以維護司法權威，同時緩解信訪壓力。

在暢通群眾利益訴求表達通道的同時，應當對其進行合理規范，引導群眾以合理合法的方式來表達自己的意愿和主張，努力避免激進化、極端化的利益表達方式。對于采取違法手段進行利益表達的，應進行必要的說服教育；對于嚴重破壞社會秩序的，依法追究法律責任；若其利益訴求有正當性，要在依法解決其合理利益訴求的同時，對其違法手段行為依法追責，不能以目的的正當性否定其手段的違法性，這樣才有利于塑造公民的法治意識。

強化網絡空間治理

網絡空間治理是新時代平安中國建設的重點和難點。要持續開展“凈網”專項行動，及時清理網上違法有害信息，依法懲治各種網絡違法犯罪，包括利用網絡實施的危害國家安全、侮辱誹謗他人、侵犯公私財產等犯罪，以及侵犯公民個人信息、幫助信息網絡犯罪等網絡黑灰產犯罪。要監督落實互聯網企業的主體責任，全面整治網絡亂象。提高網絡輿情引導與處置能力是網絡治理的另一重要內容。應當依托網站、版主和信息員，構建統一高效的網絡安全預警體系。對重要時間節點、重要輿情苗頭、重大輿情事件進行全方位引導，形成上下聯動、協調順暢的輿論導控格局，全力擠壓負面信息的傳播空間。[5]

推行網格化管理

近年來，我國一些地區紛紛探索網格化管理，從而促進了基層治理的精細化。例如，“楓橋經驗”的發源地——浙江省諸暨市，將全市村（社區）劃分為1000多個網格，每個網格建立由網格長、專職網格員和兼職網格員組成的網格隊伍，網格員履行上下聯絡、信息采集、隱患排查、矛盾調解等職責。網格員以智能手機作為終端，同相關的信息平臺聯網，實現了上報、受理、辦理、結案的無縫銜接。網格員已經成為平安建設和基層治理的重要力量，做到了“大情小事不出網格，服務覆蓋每個角落”。黨的二十大報告提出要“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺”，推行網格化管理將成為健全城鄉社區治理體系的重要支點。

建設熟人社區

改革開放后，我國社會結構的一個明顯變化，就是傳統的以血緣、居住地或單位為基礎形成的熟人社會，逐步演變為陌生人社會。在大量社會成員擺脫單位或地域束縛的同時，城市的居住環境也發生了巨大變化。現在以單元樓為主的居民建筑中，居民生活空間相對獨立和分隔，“門對門、不來往”的局面十分普遍。在這樣的“陌生人社區”中，基層組織的社會整合功能受到一定限制，也給治安防范、緊急救助等帶來障礙。

犯罪學理論認為，社區在犯罪預防過程中起著關鍵作用，正是由于現代化進程中“社區的瓦解”才造成違法犯罪的大量滋生。反過來，犯罪預防的關鍵是社會組織性和凝聚力的加強，以及社區的開放。[6]在我國，社區是社會的基本單元，是黨和政府政策措施落實的“最后一公里”。近年來，一些地區致力于打造“熟人社區”，即通過各種方式和途徑，推動居民之間的交往互動，增強居民對社區的認同感和歸屬感，促進居民參與社區公共事務。例如，發揮基層黨組織引領作用和社區自治組織的牽頭作用，開展扶困助殘、關愛老人和未成年人等社區服務，提高社區的凝聚力；開展豐富多彩的文體活動，組建各種興趣性團隊或志愿者服務隊；發動社區居民開展治安聯防等活動。 建設“熟人社區”的做法，有利于增進社區的團結和凝聚力，進而發揮社區在基層治理中的巨大潛能，值得各地普及推廣。

加強特殊人群服務與管理

特殊人群主要指兩類群體：一類是社會弱勢群體，包括未成年人、老年人、外來務工人員等；另一類是社會邊緣群體，包括社區矯正對象、刑滿釋放人員、吸毒人員等。這些人群因為生理、心理原因或特殊的生活經歷、社會境遇，在適應社會方面面臨一定障礙，容易受到犯罪侵害，或者存在較高的犯罪風險，都屬社會治安防控關注的重點，加強對其服務與管理是平安建設的重要方面。

對于未成年人、老年人、外來務工人員等社會弱勢群體，持續完善相關的保護服務體系是工作的重心。未成年人保護事關國家未來，這一工作在新形勢下面臨不少新挑戰，尤其是農村留守兒童、城市流浪兒童、服刑人員子女等困境兒童的保護更是突出問題。當前我國獨居老人、空巢老人已經有近1億人，老年人成為詐騙等犯罪的重點目標人群。我國還有超過兩億的外來務工人員，其中不少人受到權利失衡問題的困擾。一方面，要加大對這些人群的保護力度，強化其被害預防能力。另一方面，要高度關注這些人群的犯罪問題：以外來務工人員為主體的流動人口犯罪是多年以來的突出問題；近年來，犯罪主體低齡化趨勢明顯，根據2022年10月28日最高人民檢察院就未成年人檢察工作向全國人大常委會提交的報告，2018年—2021年，全國檢察機關受理審查起訴未成年人犯罪24.9萬人，年均上升8.3%；隨著老齡化時代的來臨，被稱為“銀色犯罪”的老年人犯罪亦有上升趨勢。尋求更為有效的針對這些人群的犯罪處遇措施，是值得關注的課題。

社區矯正對象、刑滿釋放人員、吸毒人員等群體，本身屬于犯罪的高危人群，而過往的犯罪或違法經歷，使他們容易遭受社會的歧視與排斥，從而增大了社會融入的難度。對這些人群，既要加強社會管控，也要強化社會支持，積極落實各項救助、幫教及治療措施，從而最大程度地降低再次違法犯罪的風險。

【本文作者為西北政法大學刑事法學院院長、刑事法律科學研究中心教授】

注釋

[1]熊豐：《治國理政紀事：建設更高水平的平安中國》，《瞭望新聞周刊》，2022年第15期，第12頁。

[2]熊豐、朱超：《“最有安全感的國家之一”底氣何在？》，《新華每日電訊》，2021 年11 月27 日，第2版。

[3]陳琳：《最高檢：開展掃黑除惡三年行動，起訴涉黑涉惡犯罪23萬人》，《新京報》，2022年7月18日，第2版。

[4]劉二偉主編：《社會矛盾指數研究》，北京：中國民主法制出版社，2013年，第241—242頁

[5]馮衛國、茍震：《基層社會治理中的信息治理：以“楓橋經驗”為視角》，《河北法學》，2019年第11期，第72—82頁。

[6][英]戈登·休斯著，劉曉梅、 劉志松譯：《解讀犯罪預防：社會控制、風險與后現代》，北京：中國人民公安大學出版社，2009年，第148頁。

責編：董惠敏／美編：石 玉

Reconceptualization and Path Optimization of the Peaceful China

Initiative under the New Security Paradigm

Feng Weiguo

Abstract: Since the 18th National Congress of the CPC, the Peaceful China Initiative has made remarkable progress. But the initiative is also faced with problems and challenges. The new security paradigm has put forward new and higher requirements for the initiative to achieve its goals and tasks. The Peaceful China Initiative in the new era should put the people first, maintain security in all areas, and adhere to sound, law-based, and technology-supported governance. The current priorities of implementing the initiative should include the following: 1) to improve public security governance; 2) to improve the mechanism of solving conflicts and disputes with multiple solutions; 3) to standardize the channels for public complaints and requests and keep these channels open to the public; 4) to upgrade cyberspace governance; 5) to implement grid-based management; 6) to encourage community members to become acquaintances; 7) and to improve services for people with special needs.

Keywords: the new security paradigm; the Peaceful China Initiative; public security; social governance

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