摘 要:精細化管理是相比于傳統管理方式更加精細、效率更高的城市管理方式。在推動宜居城市高質量發展、加快推進新型城鎮化建設方面，精細化管理不可或缺。當前，城市精細化管理面臨著法律法規建設滯后、管理部門協調聯動緊密性不足、管理人員精細化管理能力建設不足等一系列問題，居民參與積極性不高也進一步限制著城市精細化管理效能提升。對此，必須加快城市精細化管理法律法規建設，健全集中統一領導機制，提升城市管理人員專業化素養，激發居民參與城市精細化管理積極性。
關鍵詞:精細化管理 宜居城市高質量發展 新型城鎮化 城市管理
【中圖分類號】C939 【文獻標識碼】A
城市是現代國民經濟發展的主要載體。黨的十八大以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，逐步完成了由“鄉土中國”向“城鎮中國”的蛻變。但當前，我國城市管理距離實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的高水平宜居宜業目標還有不小差距。這就需要在細微處下功夫，以精細化管理推動創建宜居宜業文明城市，推動新型城鎮化向更高水平發展。
城市精細化管理的基本要義
整體來看，城市精細化管理就是借鑒企業精細化管理思想，針對城市化過程中暴露出來的城市管理問題，利用更精準的操作、更細化的標準和更科學的手段，實現城市環境質量提升、人民生活水平改善和增強城市競爭力的城市管理理念和管理實踐。
就城市管理的主體而言，傳統的城市管理者以政府部門為主，市民這一城市管理主體的作用難以發揮。城市精細化管理則強調構建由政府提供公共服務、市民共管共治、市場提供專業服務、社會組織提供公益服務構成的四層服務管理體系，發揮社會各方作用，滿足城市居民各類精細化的管理服務需求。就城市管理的手段和方式來說，傳統的城市管理在運行過程中對城市新問題、新變化反映不及時，難以適應宜居城市高質量發展的需要。對比而言，城市精細化管理更加突出城市管理和城市服務的法治化、專業化、標準化和智能化，推動高效服務實現人群全覆蓋、區域全覆蓋、時間全覆蓋，推動城市治理體系和治理能力現代化，真正實現讓市民安居、讓城市宜居。就管理內容而言，傳統的城市管理主要包括基礎設施的建設與維護、公共服務提供等兩方面內容，城市精細化管理則在這兩大內容基礎上，通過優化城市管理服務，完善城市功能，改善人居環境，推動城市實現內涵式發展。
精細化管理在宜居城市高質量發展中的重要性
精細化管理是相比于傳統管理方式更加精細、效率更高的城市管理方式，在推動宜居城市高質量發展方面，城市精細化管理不可或缺。
精細化管理是滿足城市居民對美好生活向往的必然選擇
宜居城市高質量發展要以滿足城市居民日益增長的美好生活需要作為基本判斷標準，以居民滿意度和幸福感作為主要標尺。城市精細化管理堅持以人為本，充分發揮市民這一城市管理主體作用，在城市管理中打造共建共治共享的社會治理格局，有利于實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，讓人民群眾共享城市治理成果。同時，城市精細化管理強調“群眾利益無小事”，圍繞讓群眾生活更美好，通過地理空間上的網格化管理、管控時間上的全天候管理、技術手段上的智能化管理，直擊居民最期盼、最關切的訴求和突出問題，有效推動建設環境整潔美麗、生活方便快捷的宜居城市。因此，實現宜居城市高質量發展，滿足城市居民對美好生活的向往，城市精細化管理是必由之路。
精細化管理有利于營造高質量的營商環境
推動宜居城市高質量發展離不開高質量的城市營商環境做支撐。城市的精細化管理水平深刻反映了一個城市的品質和形象，是城市營商環境的重要影響因素。一方面，法治是最好的營商環境。只有尊重市場經濟規律，在法治框架內調整各類市場主體的利益關系，才能使市場在資源配置中起決定性作用，也更好發揮出“有形之手”的能量。城市精細化管理以法治化為著力點，充分運用法律法規、制度、標準來管理城市，發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，為各類市場化主體創造高質量的營商環境。另一方面，城市精細化管理有利于提升市場主體的獲得感。營商環境好不好，市場主體最有發言權。精細化管理不僅問需于民，而且問需于商，在提供完善的基礎設施和高效普惠性服務的同時，針對不同企業的發展訴求，提供精準化、細致化服務。
精細化管理有利于推動城市治理體系和治理能力現代化
構建適應新時代發展需要的現代城市治理體系，不僅僅是宜居城市高質量發展的重要內容，也是推動宜居城市高質量發展的重要支撐。實現城市治理能力現代化，城市精細化管理是必然要求。一方面，精細化管理以智能化賦能城市治理，夯實了城市治理的數字底座，有利于推動城市信息交互和資源共享，實現城市治理的組織重構、流程再造，加快由“管理”向“高效治理”轉變。另一方面，城市治理體系和治理能力現代化要求必須重塑城市與政府、社會、市場之間的關系，推動城市治理向社會本位、民本位、市場本位轉變。與之相對應，精細化管理強調構建由政府、市民、市場和社會組織構成的多元化管理服務體系，針對不同管理服務需求提供不同的資源和服務，推動城市治理方式科學化、治理主體多元化、資源對接高效化，加快城市治理路徑向多主體共建共享共治轉變。
推動實現宜居城市精細化管理的重點
2017年3月5日，習近平總書記在參加十二屆全國人大五次會議上海代表團審議時提出：“城市管理應該像繡花一樣精細”。這為城市管理指明了前進方向。各地以習近平總書記重要指示為指導，紛紛開啟了城市精細化管理實踐并取得了廣泛成效，有力推動了宜居城市的高質量發展。圍繞推動宜居城市高質量發展，各地城市精細化管理實踐主要包括如下幾方面內容：
提升宜居城市綜合治理能力
精細化管理強調城市管理的法治化、專業化、標準化和智能化，成為各地區推動宜居城市高質量發展的重點工作。一是提升宜居城市管理法治化水平。即強調城市管理要依法管理、依法治理，推動重點領域法規規章的立改廢釋，提高專業執法與綜合執法水平，充分運用法治思維和法治手段解決城市管理頑癥難題。二是提升宜居城市管理專業化水平。即強調對城市運作的深度了解和細致把控，通過專業化人才隊伍提供專業化城市服務，滿足城市居民日益增長的高品質服務需求，實現城市管理服務水平提升。三是提升宜居城市管理標準化水平。即通過建立健全城市管理標準體系，對城市管理涉及的范圍、職責、流程、責任等作出明確規定，為城市精細化管理提供標尺和依據，使城市管理領域的法律法規政策有細化落實的載體，從而提高城市精細化管理水平。四是提升宜居城市管理智能化水平。即加大現代信息技術使用密度，充分發揮物聯網、云計算、大數據、人工智能等技術在城市管理中的優勢作用，以數字化手段實現對城市突出問題、熱點問題的專業分析、提前預警，提升城市管理智能化水平。比如北京市于2019年提出要推進城市精治共治法治，推動城市管理法治化、標準化、智能化、專業化、社會化，加強城市日常運行管理，推動城市管理向城市治理轉變。
提升市政基礎設施精細化管理水平
市政基礎設施既是滿足城市居民日益增長的美好生活需要的必需品，更是推動實現宜居城市高質量發展的重要物質基礎。由于市政基礎設施建設水平和發展需求的不同，不同城市、不同區域對提升市政基礎設施精細化管理水平的重點舉措并不相同。對于大城市而言，現有市政基礎設施基本可以滿足居民生活和城市經濟發展的需要，因此大城市在推動精細化管理過程中重點發力新型基礎設施建設，打造面向未來的智慧城市。比如上海市在《推進新型基礎設施建設行動方案（2020—2022年）》中提出，要推進5G等新一代網絡基礎設施建設，加快建設人工智能等一體化融合基礎設施，為上海加快構建現代化產業體系厚植新根基，打造經濟高質量發展新引擎。對于中小城市以及大中城市的近郊區和老舊小區而言，原有市政基礎設施建設相對滯后，精細化管理重在補齊市政設施短板，提升市政設施維護管理水平，從而破解市政基礎設施建設不平衡不充分問題。
推動城市公共服務管理精細化
提供便捷高效的公共服務是城市管理者的基本任務，也是檢驗城市文明程度的重要標尺，因而成為以精細化管理推動宜居城市高質量發展的重要任務。當前，城市公共服務精細化管理的重點主要集中在兩個方面。一是為市場主體提供精細化的公共服務，包括深化“放管服”改革，簡化辦事流程，提高效率，加大信息化手段使用密度，推動政府數據共享開放、深化“互聯網+政務服務”，讓數據多跑路、市場主體少跑腿，有效提升了宜居城市的營商環境。二是為城市居民提供精細化的公共服務，包括推動干部“走出去”，行到問題現場、走到市民中間，實現問需于民，問計于民，加強居民熱點問題多樣化收集，根據問題類別、成因、處置反饋等進行統計分析，構建居民問題長效化解決機制。
提升城市環境精細化管理水平
保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。沒有良好的生態環境，宜居城市就不會有好的營商環境、發展環境，高質量發展則更加無從談起。宜居城市建設關于提升城市環境精細化管理水平的重點工作主要集中在如下三方面：一是提升城市綠化質量。建立城市綠化養護分級管理機制，明確不同級別城市綠化精細化養護管理標準，提升城市綠化養護管理效率。同時，加大城市綠化養護管理人員標準化培訓力度，提升城市綠化養護管理水平。二是提升城市衛生環境治理能力。主要通過制定城市衛生環境管理方案，明確衛生環境管理工作目標、標準、流程，實現城市衛生環境管理長效化、制度化。通過強化城市衛生保潔人員管理培訓力度、細化作業標準，實現城市衛生保潔工作質量提升。創新監督考核機制，實現衛生環境管理日常監管、定期考核和不定期抽查相結合，確保城市衛生環境細化管理措施的有效落實。三是提升城市污染防治精細化水平。強化城市污染防治管理機制建設，細化污染防治工作流程，通過網格化管理等手段實現城市污染快速響應和閉環管理。優化城市污染防治方案，綜合城市生態環境承載力和宜居城市高質量發展需要，合理設定城市污染物排放標準，加大環境執法力度。比如，內蒙古額爾古納市于2019年開始在全市范圍內實施“城市精細化管理三年行動”，將提升市容環境衛生管理水平作為城市精細化管理的首要任務，重點提升市容環境品質、城市環衛保潔水平、城市園林綠化水平，加強施工工地揚塵治理，打造整潔、有序、文明的城市環境。
以精細化管理推動宜居城市高質量發展面臨的挑戰
結合各地區以精細化管理推動宜居城市高質量發展的實踐，當前，城市精細化管理存在著如下問題：
城市精細化管理法律法規建設相對滯后
目前，各地已經出臺了“實施精細化管理意見”“精細化管理三年計劃”等指導性、計劃性方案，相比法律法規建設，此類方式能快速推進城市精細化管理進程，但是由于缺乏相關法律作為保障，容易導致城市精細化管理缺乏“持久動力”。同時，法律法規建設滯后還導致城市管理執法部門執法行為缺乏統一性，不僅與城市精細化管理要求的法治化、標準化、專業化原則相悖，還容易引發城市居民對精細化管理的不滿。
城市管理部門協調聯動緊密性不足
城市精細化管理是一項復雜而艱巨的系統性工程，牽扯面廣、涉及部門多、綜合性強，需要各部門協調配合。但在推動城市精細化管理的操作實踐中，由于各部門常常缺乏充分的信息溝通和數據共享，在面對共同問題時，容易出現片面強調自身困難、工作責任相互推諉現象，城市精細化管理工作難以形成合力，導致城市精細化管理效能低下。此外，部分城市還存在管理部門職責不清、管理執法邊界模糊現象，進一步加劇了開展城市精細化管理工作的難度。
城市管理人員精細化管理能力不足
城市管理人員在一定程度上存在能力與責任不匹配，人崗不相適、人事不相宜問題。一是精細化管理不斷對相關人員專業化能力提出新要求。城市精細化管理強調推動城市管理專業化，通過采用新技術、新裝備、新模式，全面提升專業化服務管理水平。但對于小城市的管理人員尤其是年齡偏大的管理人員，其文化水平有限，能力建設逐漸難以滿足精細化管理的需要。二是部分城市管理人員用于能力提升的時間不足。部分城市管理人員尤其是基層工作人員工作頭緒多，日常事務忙，日常工作疲于奔波，用于專業技能提升的時間嚴重不足。
城市居民參與城市精細化管理的積極性不高
城市精細化管理需要城市管理人員的不斷探索和實踐，更需要廣大城市居民的積極參與，但在精細化管理實踐中城市居民的參與積極性并不算高。一是城市居民參與城市精細化管理的渠道仍然相對狹窄。在傳統管理體制下，城市居民更多地是被動參與城市管理，城市管理人員并未有太多動力去為居民創造參與城市精細化管理的渠道，目前這種態勢尚未從根本上實現逆轉。二是城市居民主人翁意識不強。長久以來，城市居民并未形成主動參與城市管理的意識，加之部分居民忙于生計，從而參與城市精細化管理的動力更加不足。
進一步提升城市精細化管理水平的對策建議
考慮到現實中存在的問題，城市精細化管理還需要在以下幾個方面進行完善和創新：
健全城市精細化管理法律法規體系，推動法治理念貫穿城市管理全過程
城市精細化管理法律法規建設滯后已經成為阻礙宜居城市以精細化管理推動高質量發展的首要障礙。為此，要持續健全城市精細化管理法律法規體系。重點圍繞城市精細化管理的城市環境提升、市政設施建設等方面內容，在實地調研基礎上推動城市精細化管理重點領域法律法規的立改廢釋，為持續推進城市精細化管理提供完善的法律基礎。此外，還應當合理規范城市管理執法者執法權限，認真落實行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核“三項制度”，規范執法行為。
建立健全集中統一領導機制，消除城市精細化管理空白點
城市精細化管理的各項舉措能否高效推進，關系到宜居城市高質量發展的成敗。破解城市精細化管理過程中管理部門協調聯動緊密性不足難題，一是要建立健全集中統一領導機制，按照集中統一領導的原則統籌城市管理各部門之間的關系，明確各城市管理部門執法邊界，推動多部門聯合管理執法，凝聚城市管理合力；二是加強城市精細化管理綜合服務平臺建設，以平臺為媒介實現城市管理信息數據跨部門共享，推動部門間資源整合與力量融合，全面消除城市精細化管理的空白點。
完善城市管理人才隊伍建設機制，提升城市管理人員專業素養
城市管理人員專業化能力建設必須貫穿于城市精細化管理全過程。一是源頭提升。根據城市精細化管理需要，推動編制向城市精細化管理所需專業人才傾斜，精心設計招錄崗位、精心組織人員招考，確保專業人才滿足所需、質量過硬。二是加強培訓。按照“缺什么培訓什么”的原則對城市管理人員進行精準化培訓，邀請專家教授、先進工作者授課。在條件允許情況下，還可以組織管理人員赴上海、北京等精細化管理水平較高的城市進修學習，提升專業化技能。三是引進人才。針對精細化管理所需的部分工作崗位專業化水平高，難以在短期內培養出專業化人才的現實難題，應當通過專業化人才引進、政府購買服務等方式進行應急性補充。
暢通居民參與城市管理渠道，提升居民參與城市精細化管理積極性
構建共治共享的城市精細化管理格局，離不開城市居民的積極參與。為此，一是要暢通居民參與城市精細化管理渠道。通過城市管理人員走進街道社區、走進居民家中等方式，搭建居民與城市管理人員面對面的溝通平臺。此外，還要加快居民參與城市精細化管理數字通道建設，讓微信、微博等互聯網平臺成為居民參與城市管理的新渠道，提升居民參與城市精細化管理的便捷性。二是加強宣傳引導，喚醒城市居民主人翁意識。充分利用各類媒體大力宣傳城市精細化管理的重要性，讓居民充分了解到自身利益和城市整體利益有著高度關聯性。同時，還可以通過“有獎舉報”“有獎熱線”等方式鼓勵居民參與城市管理。
【本文作者為北京師范大學中國鄉村振興與發展研究中心教授；北京師范大學中國鄉村振興與發展研究中心博士研究生薛亞碩對本文亦有重大貢獻】
注釋
[1]謝煒：《法治是最好的營商環境》，云南網，https://yndaily.yunnan.cn/content/202203/07/content_56547.html，2022年3月7日。
[2]計永超、焦德武：《城市治理現代化:理念、價值與路徑構想》，《江淮論壇》，2015年第6期，第11-15頁。
[3]孫博洋：《標準化助推城市精細化管理提升城市管理質量》，人民網，http://finance.people.com.cn/n1/2017/0916/c1004-29539725.html，2017年9月16日。
責編：王 克／美編：王嘉騏
Promoting High-Quality Development of Livable Cities with Refined
Management
Zhang Qi
Abstract: Refined management is a more refined and efficient way of urban management than traditional management. It is indispensable in promoting the high-quality development of livable cities and accelerating the construction of new-type urbanization. At present, refined urban management is faced with a series of problems such as lagging laws and regulations, inadequate coordination and linkage between management departments, and insufficient capacities of refined management personnel. In addition, the residents’ lack of enthusiasm for participation has further restricted the effectiveness of refined urban management. Therefore, we should accelerate the building of laws and regulations, improve the centralized and unified leadership mechanism, improve the professionalism of urban managerial personnel and stimulate residents’ enthusiasm to participate in refined urban management.
Keywords: refined management; high-quality development of livable cities; new-type urbanization; urban management
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