摘 要:我國“三農”工作取得歷史性成就，同時農業農村仍是實現共同富裕最大的短板弱項。當前，我國城鄉發展主要面臨人口、經濟、生態、公共設施和公共服務五方面結構性失衡挑戰，必須加快健全城鄉融合發展的體制機制，促進農業農村共同富裕。城鄉失衡問題既是經濟轉型期收入分配格局變化一般規律的表現，又具有特殊的歷史性、制度性、市場性根源。梳理總結發達國家和新興經濟體的探索經驗，能為我國完善城鄉融合發展的體制機制和政策體系提供啟示。
關鍵詞:鄉村振興 城鄉融合發展 農業農村共同富裕
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
城鄉差距是阻礙全球包容性發展的重要癥結，也是對聯合國可持續發展議程核心承諾的重大挑戰。自黨的十六大明確提出“統籌城鄉經濟社會發展”的要求以來，中國堅持以“多予少取放活”的總方針開展“三農”工作，在全方位破解城鄉發展失衡問題方面取得了令人矚目的歷史性成就。一是開展稅費改革，逐步建立了包括轉移支付、成本補貼、價格支持、社會化服務和政策性保險等措施的農業支持體系。二是加快發展社會事業，健全了涵蓋義務教育、醫療衛生、養老保障、社會救濟等領域的農村民生保障網絡。三是推進農業供給側結構性改革和實施精準扶貧戰略，實現了農業農村的跨越式發展。尤其是十八大以來的十年，現行標準下的9899萬農村貧困人口、832個貧困縣、12.8萬個貧困村全部脫貧，對全球減貧事業的累計貢獻率超過70%。
城鄉融合發展的現實必要性
黨的十八大以來，農業農村現代化取得了重要進展，但著眼共同富裕目標要求，農業農村仍面臨發展短板。國家統計局數據顯示，截至2021年底，農村居民人均可支配收入和消費支出各比1978年高出139倍和114倍，分別達到1.89萬元和1.59萬元。但中國當前城鄉居民收入比仍然偏高。
首先，“人”的問題是農業農村發展中的核心約束。一方面農業人口老齡化問題日益突出，另一方面新農人“引不來”“留不住”“培養難”，這造成農業農村發展不僅缺少“勞力”，更缺少能夠適應新市場新產業新技術的“腦力”。其次，“地”的問題是阻礙農業提質增效和農村產業轉型的重要瓶頸。由于流轉制度不完善，土地閑置與緊缺現象廣泛并存。在依托農村集體盤活土地資源和提升土地收益的過程中，還面臨觀念性、歷史性和制度性管理障礙。同時，土地問題也是糧食安全與農民增收矛盾尚未有效解決的根源。第三，產業布局是制約農業農村發展的結構性因素。由于產業體系割裂、生產體系粗放、經營體系單一，農業附加值普遍較低，生產經營風險較大。農旅產業因為缺乏科學規劃和有效投入，形式化雷同化現象凸顯，自我“造血”能力往往不足。最后，基礎設施和公共服務相對欠缺不僅是農業農村共同富裕要解決的民生議題，也是實現共同富裕要滿足的發展條件。針對這幾項短板，中國必須通過城鄉融合發展促進農業農村共同富裕。
黨的十九大作出“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”的重大決策部署；十九屆五中全會提出要優先發展農業農村，實現“十四五”時期“城鄉區域發展協調性明顯增強”的經濟社會發展主要目標；黨的二十大報告指出要“著力推進城鄉融合和區域協調發展”。準確把握城鄉差距的特征與根源，破除城鄉二元結構等制約城鄉融合發展的主要障礙，是促進農業農村共同富裕的關鍵保障。
全球城鄉發展的基本規律與中國城鄉失衡的主要表現
城鄉發展失衡是許多國家在工業化城市化快速推進的經濟轉型期所面臨的共同挑戰
以農業與非農部門的勞均產值比衡量，農業相對發展指標往往在人均收入達到中等發達水平前后出現“U”型轉折的變化規律。從產業結構轉型視角看，初次分配中勞動收入份額變化是造成上述規律的根本原因。盡管工業化初期農村剩余勞動力轉移有助于縮小城鄉收入差距，但由于資本深化過程中非農部門的資本收入份額增加，城鄉差距就會在工業化推進過程中被拉大。過去60年是全球后發國家普遍出現工業化城市化加速的轉型期，城鄉差距的挑戰也變得日益嚴峻。從城鄉人口分布看，雖然全球農村人口占比從1960年的66%持續下降到2021年的43%（世界銀行數據），但高達近80%的貧困人口分布在農村。與上世紀90年代相比，除部分發達國家外，城鄉居民在通電率、衛生指數、兒童發育和學生出勤等方面的差距總體而言并未顯著改善，基礎設施和公共資源分布不均的現象持續存在。同時，資源環境要素從農村流向城市與排放物、廢棄物、高污染產業從城市流向農村這兩種現象一同出現，加劇了城鄉間生態環境承載能力與治理壓力的不平衡不對等。
中國城鄉差距演變的主要特點與表現
由于產業結構轉型的規模大速度快，改革與發展在地區間的進程也不相同，與其他國家相比，中國城鄉差距演變呈現出失衡水平較高，空間差異大，以及經濟、社會、環境等多重失衡交織的三方面特點。具體而言，中國的城鄉發展失衡主要體現在五個方面。
一是以農村“空心化”“老齡化”加劇為主要表現的人口失衡。伴隨大量農村勞動力離農化，農村人口相對占比和絕對規模雙雙下降，老齡化、女性占比高和受教育程度低者占比高等特點日益突出。
二是以城鄉居民收入差距為主要表現的經濟失衡。正如黨的二十大報告中指出的“城鄉區域發展和收入分配差距仍然較大”。黨的十八大以來，隨著脫貧攻堅各項政策和鄉村振興戰略的縱深推進，農村居民人均可支配收入增速持續快于城鎮居民，城鄉居民相對收入差距也在持續縮小，但城鄉協調發展仍存在一定的提升空間，城鄉融合發展重點領域改革還有不少硬骨頭要啃。
三是以環境承載和生態治理壓力從城市向農村轉移為主要表現的生態環境失衡。全國耕地土壤點位超標率達19.4%，接近于其他類型土地的2倍，農業和農村生活水污染源排放占全國的70.7%，農村的管理設施和投入嚴重不足。
四是以“覆蓋不全、質量不均”為主要表現的公共設施失衡。農村路網、電網、通信網的質量水平相比于城市仍然偏低，清潔能源、高速通信、衛生廁所等覆蓋率有待提高。
五是以資源配置和保障水平差距為主要表現的基本公共服務失衡。當前農村義務教育和醫療衛生等方面的資源配置和保障力度與城市相比尚存在明顯短板，根據數據統計，農村居民養老金的替代率只有城市職工的27%，農村人均低保標準只有城市的73.6%。
近年來中國城鄉治理的邏輯演變規律
為加快補齊“三農”短板縮小城鄉差距，2015年12月的中央農村工作會議提出將農業供給側結構性改革作為農業改革發展的主線，指出要提高農業供給體系質量和效率，拉長農業這條“四化同步”的短腿。2017年的中央一號文件進一步明確，要以提高農業供給質量為農業供給側結構性改革的主攻方向。同年10月，黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，對實現以“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”為總體要求、城鄉融合發展為關鍵舉措的農業農村現代化作出部署。隨后，《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》出臺，成為首個全面推進鄉村振興戰略的五年規劃。2021年4月29日，《鄉村振興促進法》審議通過，為全方位保障鄉村振興戰略實施提供了綜合性的上位法支撐。
鄉村振興戰略改變了導致城鄉失衡問題的“央地發包、地方競爭、部門割裂”等現象，是中國城鄉治理邏輯從“城鄉統籌”到“城鄉一體化”再到“城鄉融合”不斷演進的重要體現。相比于“城鄉統籌”對政府作用的強調和“城鄉一體化”對發展目標的勾畫，“城鄉融合”將構建資源要素和產品服務的雙向流動與公共保障和生態文化的一體布局作為政策著力點，反映了鄉村振興在實現以全體人民共同富裕為重要特征的中國式現代化中發揮戰略突破口的全局地位轉向。
促進農業農村共同富裕的城鄉融合經濟理念框架
2019年，國際食物政策研究所提出城鄉融合經濟（Rurbanomics）理念框架，從五大驅動力角度為促進農業農村共同富裕提供了指導路線。根據該框架，農業農村發展首先要靠經濟驅動力，即要通過推動產業集群和融合發展實現農村傳統產業的價值鏈延伸、轉型升級和農民增收，通過土地和住宅制度改革促進財產權平等化。其次，要實施教育公平、營養賦能和女性賦權等行動夯實人口驅動力，通過促進農村人力資本積累和開放城鄉遷移等公共權利提升城市對脆弱群體的包容性。第三，要健全環境驅動力，通過對生態環境優勢的考量重新評估農村的發展資源和增長潛力，以農業食物系統轉型撬動生態環境治理保護與價值開發的一體化發展。第四，要推動城鄉基本公共服務均等化，創新有利于改善收入分配格局的經濟體制、財稅制度和社會組織體系，形成制度驅動力。第五，要以數字農業和數字基建等為切入點增強技術驅動力，通過完善農村道路、能源、環衛、文化和醫療等基礎設施拓展居民的發展機會，助推農業農村跨越式發展。
促進農業農村共同富裕的國際經驗與地方探索
城鄉融合發展的國際經驗
通過促進農業農村轉型發展，一些發達國家和新興經濟體在縮小城鄉差距的進程中取得積極進展，能為中國建立健全城鄉融合發展體制機制提供有益借鑒。
歐盟主要采取了“以共同農業政策構筑農村發展合力”的農業支持體系。為穩定二戰后農產品供給，歐共體于1962年出臺了包含三大支柱的共同農業政策。一是以自由貿易為抓手建立共同農業市場，以現代化生產為導向設計共同的農業支持和組織體系。二是從社會、經濟、環境等維度提出農業農村多功能性，出臺農業生產、基礎設施、災害保障、食品安全和環境保護等全方位的農村優先發展計劃。三是突破部門和層級間的限制，構建多元主體共同參與的發展規劃和資源匯聚機制。
日本主要實施了“以組織化和體制化建設推進鄉村振興”的農業農村發展戰略。為應對20世紀50年代后城鎮化和進口開放雙重壓力下的城鄉失衡問題，日本采取了高度組織化和體制化的鄉村發展戰略。一是出臺以農業規?；l展和剩余勞動力轉移為關鍵舉措的農工同酬政策。二是通過“造村運動”提升“六次產業化”水平，將村域特色農產品和農文旅項目作為推動城鄉融合發展的抓手。三是成立農村振興局和都市農業室，以“農協”為樞紐拓展城鄉間產品、要素和服務的雙向流動。
美國主要采取了“以完善制度和服務體系為重點的城鄉共生型發展”。為應對農村人口流失、就業增長放緩和貧困率居高不下等問題，美國從制度和服務體系入手構建城鄉發展共同體。一是持續修訂農業綜合法案，健全農民收入、資源環境和食物供給三大“安全網絡”。二是聚焦高質量就業、商業繁榮和可持續能源供給，多措并舉激活農村經濟。三是依托職能部門對農村基礎設施建設、公共服務保障和居民就業提供針對性支持，保障城鄉共生發展。
泰國的城鄉融合模式主要體現了“以地方特色潛力強化城鄉利益聯結”的特點。通過深挖地方特色農業潛力，泰國探索出一條“自上而下”和“自下而上”結合的融合發展路徑。一是由中央和地方專委會實施“一村一品”戰略，制定嚴格的等級標準，將地理標識打造為城鄉利益聯結紐帶。二是發展“營養敏感型農業”改善農村人力資本。三是在決策權下放的同時加強地方領導者的能力建設與評審體系建設，提升農村基層治理水平。
促進農業農村共同富裕的浙江經驗
作為全國農業農村現代化進程最快和城鄉收入差距最小的省份之一，浙江在促進農業農村共同富裕的地方探索中充分展現出城鄉融合經濟理念框架提出的五方面驅動力。這些探索集中體現為五種發展模式。
一是“產業造富型”，基于主導產業和特色產業打造三產融合發展模式，通過開展以“自愿、依法、有償、規范”為原則的土地預流轉等改革優化土地利用效率，將農業產業品牌建設作為擴大產品銷路、促進農民增收和帶動鄰近農村共同發展的重要手段。桐鄉桂花村和開化縣楊林鎮是這一模式的典型代表。
二是“抱團增富型”，通過相鄰村莊的“抱團”發展推進農業全產業鏈建設和農村產業集群發展，通過以“山海協作”為代表的發達地區與欠發達地區“抱團”壯大邊遠山區薄弱的農村集體經濟。該模式的典型代表包括桐鄉永越村和磐安后塢村。
三是“能人帶富型”，依靠技術能人帶動和技術“傳幫帶”等促進高效農業發展，緊扣鄉村傳統文脈和鄉情紐帶撬動鄉賢反哺農村公共事業和產業振興。溫嶺民益村和后嶺村均采用了該模式。
四是“綠色優富型”，通過采納親環境技術和綠色生產方式促進經濟與生態效益雙贏，以“美麗鄉村”建設為契機開展“田水林河村”系統治理、土地綜合整治和高標準農田建設，利用“三生”融合空間促進農村生態價值轉化。這一模式在桐鄉濮院鎮和溫嶺新二塘廟村被運用。
五是“鄉風顯富型”，通過舉辦風俗節日和體育活動建設鄉村文化品牌和制度型供給模式，提升村民在農村公共事務中的參與度和對農村發展的凝聚力，以德孝文化等優良鄉風為紐帶構筑鄉村治理的新格局。該模式的主要代表有開化華聯村和桐鄉新聯村。
健全城鄉融合五重驅動力的農業農村共同富裕對策建議
以權利開放保障制度驅動力，實現城鄉居民發展權平等化
開放權利是實施城鄉融合發展的重要舉措。為此，要促進城鄉要素雙向流動，推動城鄉間經濟融合和農工同酬。通過建立享受城市發展紅利的有效機制，提升農民收入和財富水平。要加快村落形態、要素和空間重構，加強地方能力建設，探索都市、鄉村和城鄉結合地區等不同區域的土地制度改革創新舉措。其中，尤為迫切的是要健全農地經營權融資擔保等權能，適度放活宅基地和村居使用權，讓農民享受土地增值收益，提高其財產性收入比重。要切實解決農民工住房、子女教育和社會保障問題，讓農民工與城市居民享有同等基本公共服務權利。
以縣域為載體提升經濟和技術驅動力，構建城鄉經濟紐帶
相關研究證明，距離城市越近的農村所銷售的農產品價格越高，對現代農業技術的采納率和農業生產率也越高。同時，發展縣域經濟有利于促進產業集群，通過細化分工降低資金門檻，發揮農村勞動力密集的比較優勢。為此，要加快構建以小城鎮為載體、大中小城市緊密連接的城鄉空間布局。借鑒日本經驗發展垂直農業、都市農業、數字農業和數字基建，改善城鄉經濟政策和公共投資的協同性。借鑒泰國經驗圍繞糧食和營養安全發展村域特色農產品體系，構建城鄉間高效包容的農食產業價值鏈。浙江的實踐經驗還表明，農村地區在承接產業轉移的過程中應當避免盲目“招大引強”，要重視扶持本土小微企業和產業集群發展。
以生態產品供給能力建設夯實環境驅動力，助推城鄉融合
生態融合是城鄉融合發展理念下農村轉型發展的關鍵。為此，要借鑒歐盟經驗因地制宜地發展高效生態農業、特色優質農業、休閑創意農業等多功能現代涉農產業。要加大綠色導向的農業補貼制度改革，加強對綠色生產方式的資金和技術支持，促進符合地方現實條件的生態產品供給能力建設。完善農村污染共防共治和聯合監管機制，在區域內發展種養結合等促進物質內循環的生產模式，改善農村生態環境。有條件的“低小散”村莊應借鑒浙江的經驗，以“村際一體化”發揮地區間的資源和產業互補優勢，推動生態產品供給方與需求方、資源方與投資方的精準高效對接。
以人力資本投資改善人口驅動力，保障城鄉代際間融合發展
將教育平等作為保障城鄉居民代際間融合發展的關鍵舉措。根據不同地區的經濟發展水平和教育普及程度，要在優化教育資源配置的基礎上改革義務教育制度，建立有利于城鄉公平和長期人力資本積累的普通教育和職業教育分流機制。此外，農村兒童早期教育投資相對不足的問題亟待引起高度重視，應當通過完善學前教學設施、健全學前教育保障機制和開展兒童早期教育培訓等有力舉措，縮小城鄉兒童的早期教育差距。
【本文作者為浙江大學中國農村發展研究院教授；中國農業科學院、浙江大學中國農村發展研究院、浙大-國際食物政策研究所國際發展聯合研究中心對本文的調研提供了資助；浙江大學中國農村發展研究院研究員史新杰、博士后金鑫和博士生周云逸對本文亦有貢獻】
參考文獻
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責編：董惠敏／美編：石 玉
Principles of Logical Evolution and Coping Tactics of China’s
Urban-Rural Integration: With International Experience and Local Exploration
Mao Rui
Abstract: China has made historic achievements in agriculture, rural areas, and rural people, but agriculture and rural areas are still the biggest shortcomings and weaknesses in achieving common prosperity. At present, China’s urban and rural development is faced with challenges of structural imbalance in five aspects, i.e., population, economy, ecology, public facilities, and public services so it is necessary to accelerate improving the institutions and mechanisms of integrated urban-rural development to promote common prosperity in agriculture and rural areas. The imbalance between the urban and rural areas is a manifestation of the general rule of changes in income distribution patterns during the economic transition but has its historical, institutional, and market-based roots as well. To summarize the exploratory experience of developed countries and emerging economies can provide insights for China to improve the institutions, mechanisms, and policy systems of integrated urban-rural development.
Keywords: rural revitalization; integrated urban-rural development; common prosperity in agriculture and rural areas
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