【摘要】 黨的二十大報告指出，要推進以人為核心的新型城鎮化。當前，我國正處于由資源、要素驅動的一次城市化向以創新、人才驅動的二次城市化邁進的關鍵階段。二次城市化是以人為核心、面向中國式現代化建設新征程的城市化，體現了人口流動由中心集聚向多點擴散轉型、空間格局由小城鎮向都市圈和城市群轉型、城市功能由產城分離向產城人融合轉型等多維度進階的特征。在實現二次城市化的過程中，要堅持以人為本、協調發展和可持續發展的原則，在創新引領、產城人融合、區域協同、綠色發展、文化交融和城市治理等方面破題發力，推動城市化發展路徑由“量”向“質”切換，更好發揮城市化對高質量發展的支撐作用。

【關鍵詞】二次城市化 創新引領 高質量發展 城市 新型城鎮化

【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A

中國二次城市化道路及其內涵

我國的城市化發展，在經歷了起點低、速度快的一次城市化發展階段后，已邁入城市化的后半程。截至2021年底，我國常住人口城鎮化率達到64.72%，城鎮人口由1978年的1.7億人上升至9.1億人。在開啟全面建設社會主義現代化國家的新征程之際，我國城市化面臨著更加緊迫的提質升級要求，迫切需要作出新的戰略決策和工作部署。國家發改委發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》明確提出要優化城鎮化布局形態，構建城市群－都市圈－中小城市－特色小鎮的新型空間格局。在國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要中，“城市化”的提法部分代替了“城鎮化”一詞，并更加強調發展壯大城市群和都市圈。在此背景下，多地政府基于重塑城市發展格局、帶動城市能級提升的初衷，提出二次城市化的任務安排。正確理解我國二次城市化的道路及其內涵十分必要。

國內對二次城市化的定義，主要有三種觀點。第一種觀點認為，二次城市化是指城市非戶籍人口入籍。2011年，學者王平和肖文在研究中使用了二次城市化這一概念，并將其定義為城市非戶籍人口獲得城鎮戶籍的過程，將二次城市化水平定義為城鎮戶籍人口占城鎮人口的比重，即戶籍人口城鎮化率。由于戶籍制度的約束，我國戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率始終存在明顯差異，戶籍人口城鎮化率增速低于常住人口城鎮化率增速。農業轉移人口市民化問題始終未能得到妥善解決，“人戶分離”尤其是“市內人戶分離”的人口規模日益擴大，加大了城市治理的難度。因為戶籍制度及其帶來的醫療、教育、土地等政策的影響，流動人口無法和當地戶籍人口享受同樣的福利待遇，呈現出一種“半城鎮化”的狀態。

第二種觀點認為，二次城市化是指城市向都市的轉型。當城市人口達到一定規模、顯現出以加工制造業和現代服務業為主的產業結構時，城市開始轉型為都市，代表著更先進的生產力、文化、科技水平和生活方式。一次城市化的人口轉移伴隨著城區面積的不斷向外擴張，這樣的城市化可能帶來城市空間形態和城市建設上的挑戰，表現在核心城市能級不高、中心城市引領能力不強、城市空間關聯和協調不足等方面。而二次城市化階段，則要求以科技創新引領城市建設，推進城市全面更新，打造宜居宜業的高能級都市區。同時，要抓住城市群和都市圈建設的戰略機遇，在都市區的規劃建設上實現與城市群和都市圈的協調發展。

第三種觀點是將二次城市化理解為“城市化2.0”。2021年11月1日，在《求是》發表的重要文章《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》中，習近平總書記指出，要“完善城市化戰略”。從“城鎮化”到“城市化”，這一表述的轉變可能意味著政府調整了過去“最好在城鎮完成城市化”的主張，未來的城市化道路可稱之為“城市化2.0”。隨著人口流動的進一步放開和加速，人口將繼續向重點城市化區域集聚，為高水平城市化區域帶來更大的規模效益，而低水平城市化區域的競爭力則會繼續下降，形成差異化的區域發展格局。

與非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的一次城市化相比，本文所指的二次城市化是一種體現多維度進階特征的城市化，即人口流動由中心集聚向多點擴散轉型、空間格局由小城鎮向都市圈和城市群轉型、城市功能由產城分離向產城人融合轉型，旨在促進人口紅利二次釋放、加快城市能級量級躍升、推進城市品質全面優化。

中國二次城市化呈現的新特征

從人口流向看，由中心集聚向多點擴散轉型。中心集聚是一次城市化的鮮明特征，在城鄉關系上表現為農村人口大量向城市尤其是大城市集中，在區域分布上表現為中西部地區人口向東南沿海城市群集中。一次城市化的人口遷移以就業為導向，人口呈現“跳躍式”轉移，從中西部農村直接轉移到一、二線城市，且主要向東南沿海發達地區集中。但是，傳統的人口遷移方式也導致我國一次城市化發展過程中出現了一系列負面效應，主要表現為：城市人口集聚和產業集聚的不匹配；市民化進程滯后，大量農業轉移人口難以獲得配套住房和基本公共服務，難以獲得文化認同感；城市宜居程度不高，高投入、高消耗、高排放的粗放式發展模式導致城市生態環境壓力不斷加大。

與一次城市化相比，二次城市化呈現多點擴散的新特征。人口遷移的主要原因由單一的就業需求轉變為對美好生活和優質居住環境的更高要求，在空間上主要表現為就近城市化和向各區域中心城市集聚兩個鮮明的特征。首先，是人口的就近城市化。在二次城市化進程中，農村人口將更傾向于就近遷移到家鄉附近的城市或城鎮，從而推動形成以具備一定規模的地級市和縣域為核心的就近城市化格局。其次，是人口向各區域中心城市集聚。隨著各地對于戶籍限制的進一步放開，已在城鎮就業的農業人口將逐步落戶城市，基本公共服務也將更加完善和均衡，這意味著人口的跨區域流動將更加便利。未來人口將繼續向國家中心城市及其周邊地區集中，形成京津冀、珠三角、長三角、長江中游、成渝、西安咸陽、鄭州開封地區等若干集聚區。

從空間格局看，由小城鎮向都市圈和城市群轉型。一次城市化浪潮中，小城鎮的發展顯著推進了我國的城鎮化進程。過去很長一段時間，我國一直采取“嚴格控制大城市規模，合理發展中小城市，積極發展小城鎮”的城市發展戰略，迅速推動了鄉鎮對農村人口的接納、縣城向城市的晉級以及城市功能的基本形成。然而，由于小城鎮的規模效應和集聚效應不強，集聚產業和人口的能力較弱，難以創造大規模的就業崗位，更難以提供高質量的教育、醫療、住房等公共配套服務，對人口的吸引力明顯不足。此外，小城鎮在發展制造業的過程中不乏違法違規用地的情況，大量農業用地被轉為工業用地，這也不利于土地的集約利用。過去的城市化道路已不符合現實需求，需要向新的發展模式轉型。

與一次城市化相比，二次城市化在空間格局上更多體現出區域協同的特征，主要表現為以跨城市空間為載體，以都市圈和城市群為核心，以構建大中小城市和小城鎮協調發展為目標的城市化模式。二次城市化更加強調人口與經濟社會活動在城市的集聚，注重城市群的一體化發展和對現代化都市圈的培育。城市群作為推進城市化的主體，具有重要的戰略引領地位。我國發展至今，僅京津冀、長三角、珠三角三大城市群就以不足7%的國土面積匯聚了全國28.7%的人口和41.9%的國內生產總值，各大城市群的綜合承載能力不斷提升。未來10-15年，城市群的核心地位將不會改變，其高速度成長、高密度集聚和高強度運轉的基本特點亦將強化，會繼續成為全國人口和各種生產要素的重要空間載體。都市圈是以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以較短通勤時間覆蓋區域為基本范圍的空間形態。作為城市群高質量發展的重要支撐，都市圈的戰略地位已經得到明確，未來將進一步向更高效率、更高質量和高度同城化方向發展，形成空間結構清晰、城市功能互補、產業分工協調、交通往來順暢、公共服務均衡、環境和諧宜居的現代化都市圈。從強調城市規模均衡發展的小城鎮模式，到重點發展人口和經濟活動高密度集聚的都市圈和城市群，二次城市化所表現出的城市間協同發展格局更加注重于促進人口、土地、技術、資本等創新要素的流動，這有助于縮小圈群內城市的發展差距，實現圈群內城市的共建共享、共同繁榮。

從城市建設看，由產城分離向產城人融合轉型。在城市建設過程中，一次城市化表現出過于倚重生產功能配套和基礎設施建設的特征，忽視了城市功能和產業發展的協同。大量農業轉移人口在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等公共服務方面無法享受城鎮居民的基本待遇，產業功能和城市功能不匹配，產業集聚和人口集聚不同步。這必然導致對“人”的發展的關注缺失，從而陷入“產城分離”的發展困境當中。

產城人融合正成為二次城市化的又一新特征。產城人融合指的是產業發展、城市功能和人的需求三者的有機融合，在集聚產業的同時集聚人口、完善城市功能，防止新城新區空心化。“產”與“城”的協同互動，根本上是以“人”的需求為出發點的互動。隨著經濟的快速發展，我國的產業結構發生重大轉變，產業結構的轉變意味著人對于城市功能的需求也在同步轉變。隨著人民群眾的需求從“住有所居”轉變為“住有優居”，二次城市化不能僅局限于物理范疇的城市建設，而是要綜合考量城市發展的經濟、社會、人文和生態環境，將產業轉型、消費升級、美好生活、文化傳承緊密結合。在未來的城市建設中，如何統籌產業發展和城市功能，以更好地服務于“人”的需求，是各地政府需要重點關注的領域。

推動二次城市化向更高質量邁進的實現路徑

二次城市化是不同于以往的全新版本的城市化發展道路。在實現二次城市化的過程中，要堅持以人為本、協調發展和可持續發展的原則，在創新引領、產城人融合、區域協同、綠色發展、文化交融和城市治理等方面破題發力，推動城市化發展路徑由“量”向“質”切換，更好發揮城市化對高質量發展的支撐作用。

注重創新引領。科技創新是經濟實現持續增長的源泉，也是二次城市化實現由普到優的關鍵驅動力。在城市化的新階段，要堅持把創新作為引領發展的第一動力，因地制宜地發展新產業，促進產業結構的轉型升級，對創新載體配套資金，提升城市競爭力和人口吸引力。一是要全面落實資金支持政策。高水平保障科技資金投入，鼓勵和引導全社會更加重視基礎研究、應用研究。二是要積極構筑創新載體集聚地。積極布局高端實驗室、高水平大學、高水平新型研發機構、創新型企業等創新載體，吸引來自國內外的高水平科技創新人才。三是要切實打造高效率的創新生態系統。促進高校、科研院所、企業、政府之間的人才和知識流動，建立從知識生產到市場化應用的創新流通鏈，促進人才鏈創新鏈產業鏈有機銜接。四是要著力構建有利于創新的服務環境。努力培養人才、吸引人才、留住人才和用好人才，激發各類人才的創新意愿，讓人才在城市中充分發揮才能。

注重產城人融合。在產業發展方面，要推動符合城市自身比較優勢的產業發展，更有效地實現資源的合理配置。通過打造產業集聚區、完善產業生態鏈，推動建設更多功能布局合理、主導產業明晰、雙創活力迸發的綜合性高質量發展平臺，促進資金、技術和人力資本的積累，為城市功能更新建立堅實的產業基礎。在城市功能配置方面，要統籌生產區、辦公區、生活區、商業區等功能區的規劃建設，使人既能樂業也能安居。要持續推進城市更新，圍繞“人”的需求切實優化城市功能，打造宜居宜業城市。在服務人的需求方面，要推動實現新市民的教育覆蓋，推進優質教育資源均衡發展，積極擴大公辦學位資源，保障農業轉移人口隨遷子女平等享有基本公共教育服務。要大力開展適合農民工就業的技能培訓和新職業新業態培訓，提升農業轉移人口人力資本和專業技能，提高就業創業能力，增強勞動者致富本領。要實現新市民的醫療覆蓋，不斷完善醫療保障制度，進一步強化對全體市民基本醫療需求的保障。要進一步完善醫療衛生轉移支付辦法，統籌安排農業轉移人口基本公共衛生服務經費，支持將符合條件的農業轉移人口及其他常住人口納入城鎮醫療衛生服務體系。

注重區域協同。二次城市化進程中，要以城市群和都市圈的建設為契機，促進區域協同發展。一是要助力城鄉協同發展。以貫徹落實鄉村振興戰略為抓手，建立建全城鄉協同發展的政策體系，推進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置。通過戶籍制度改革和土地管理制度改革，破除城鄉體制鴻溝，釋放農村發展潛力，促進城鄉協同發展。二是要聚焦都市圈和城市群協同發展。探索建立中心城市引領的都市圈和城市群發展協調推進機制，充分發揮城市間協同作用，以都市圈和城市群為重點空間載體，構建有序高效、互利共贏的城市協同發展格局和跨區域空間布局，促進城市間的知識技術溢出、經濟關聯和要素自由流動，改善資源配置效率。三是要推動東、中、西部地區協同發展。按照宜工則工、宜商則商、宜農則農、宜糧則糧、宜山則山、宜水則水的要求，深入實施區域協調發展戰略，健全更加有效的區域協調發展新機制。

注重綠色發展。隨著居民對生活環境和品質提出更高要求，綠色發展已成為營造舒適生活體驗、保障二次城市化成果可持續的關鍵要求。一是要加強城市生態功能。把人與自然和諧共生融入城市規劃建設管理全過程，努力打造生態宜居城市。要豐富完善城市生態體系，為居民提供多層級、多功能、互聯互通的綠色福利空間。二是要促進形成綠色生產方式。推進能源、工業、建筑、交通等重點領域低碳化發展，以碳達峰、碳中和促進城市綠色生產方式的全面轉型。三是要推動城市綠色消費和生活方式實踐。建立健全統一的綠色產品標準、認證、標識體系，全力引導綠色消費。要加大綠色低碳生活宣傳引導，深入開展綠色生活創建行動，引導公眾踐行綠色低碳行為規范，形成綠色生活風尚。四是要注重綠色治理。對標全球先進城市，構建完備的生態環境法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴格的法治監督體系、有力的法治保障體系。

注重文化交融。二次城市化進程中，人口流動的范圍將更廣、類型也更加多元。在體制機制上，要多措并舉引導文化交融，提升城市文化治理能力，建立多元包容的文化體系，打造城市多維文化空間。把新市民融入與經濟社會發展深度融合，與城市發展戰略、產業轉型升級布局同步謀劃、同步推進，實現新市民進步和城市發展的共贏。在基礎設施上，要構建優質均衡、便捷高效的文化設施網絡。要優化文化館、圖書館、綜合性文化服務中心等公共文化設施布局，提升公共文化設施覆蓋范圍。要考慮不同群體的文化設施需求，建設具有多元文化內涵、傳承多元文化理念的建筑與基礎設施。在活動形式上，要開展文化和公益活動。要積極開展鄰里節、社區運動會、慈善救助、志愿服務等豐富多彩的活動，形成相互理解、尊重、包容的社會氛圍，使新市民盡快融入社區和城市。要推動各類文化交流協會、驛站的形成，讓新市民在精神文化生活上有更多“歸屬感”“獲得感”。

注重城市治理。由于人口和城市規模擴張帶來的“城市病”問題影響著人們的生活體驗，也制約著人們了解城市、留在城市和融入城市，打造優質舒適的生活環境是二次城市化進程中亟需解決的問題。為此，要不斷推動城市治理體系和治理能力現代化，從社會全面進步和人的全面發展出發制定城市發展規劃。一方面，要提高政府效能。充分運用前沿技術推動城市治理手段、治理模式、治理理念創新，建設“城市大腦”，走“智慧城市”發展之路。要推進系統治理，堅持系統觀念、運用系統思維，將全生命周期管理理念貫穿城市規劃、建設、管理的全過程和各環節，統籌推進經濟發展和社會治理，形成暢通高效的治理系統。另一方面，要全面優化營商環境。加強指導、優化服務、精簡審批、開放資源，營造公平競爭的市場環境，提供便利的政務服務，消除勞動力流動的市場壁壘，增強市場主體的活力。要促進有為政府和有效市場結合，共同推進城市治理邁向更高水平的現代化。

（作者為北京師范大學創新發展研究院院長、教授，首都科技發展戰略研究院院長）

【參考文獻】

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③關成華：《中國創新能力的現狀研判與前景展望》，《人民論壇》，2020年第36期。

④李蘭冰、高雪蓮、黃玖立：《“十四五”時期中國新型城鎮化發展重大問題展望》，《管理世界》，2020第36期。

責編/李一丹 美編/楊玲玲

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