【摘要】當前，關鍵核心技術(shù)攻關的嚴峻性、重要性前所未有，需要進一步完善相關的組織運行、權(quán)責劃分、資源配置等制度，構(gòu)建面向國家戰(zhàn)略需求的關鍵核心技術(shù)攻關高效組織體系。根據(jù)統(tǒng)籌發(fā)展和安全的國家戰(zhàn)略需求，基于關鍵核心技術(shù)分類理論，從發(fā)展形勢、實踐基礎、制約因素、新型舉國體制等方面進行分析，可提出完善關鍵核心技術(shù)攻關組織管理的政策性思考，包括強化關鍵核心技術(shù)攻關頂層設計，明確關鍵核心技術(shù)分類和優(yōu)先級，賦予牽頭機構(gòu)更大自主權(quán)，探索建立核心技術(shù)組織體系數(shù)字孿生平臺，完善關鍵核心技術(shù)攻關的創(chuàng)新生態(tài)等方面。
【關鍵詞】關鍵核心技術(shù) 新型舉國體制 國家戰(zhàn)略需求 國家創(chuàng)新體系
【中圖分類號】F124.3/G322 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.01.002
李哲，中國科學技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院科技創(chuàng)新理論研究所所長、研究員，智庫建設與科研管理辦公室主任。研究方向為國家創(chuàng)新體系、科技創(chuàng)新政策、新型舉國體制等。主要著作有《大轉(zhuǎn)制：中國科研機構(gòu)管理體制改革二十年》、《中國的科技創(chuàng)新之路：經(jīng)驗與反思》、《從“大膽吸收”到“創(chuàng)新驅(qū)動”——中國科技政策的演化》、《中國國家創(chuàng)新體系發(fā)展報告》（編著）、《中國科技創(chuàng)新政策體系報告》（編著）等。
引言
黨的十八大以來，習近平總書記高度重視關鍵核心技術(shù)攻關，圍繞科技創(chuàng)新和加強關鍵核心技術(shù)攻關作出一系列重要論述，提出一系列新思想、新論斷、新要求。面對世界百年未有之大變局，面對國內(nèi)外環(huán)境的新變化，推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、保障國家安全面臨諸多挑戰(zhàn)，迫切需要科技創(chuàng)新在一些重點領域取得關鍵性突破。黨的十九屆四中全會要求“完善科技創(chuàng)新體制機制”，并明確提出“構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟條件下關鍵核心技術(shù)攻關新型舉國體制”。[1]經(jīng)過多年積累，我國科技體制改革實現(xiàn)歷史性突破，科技創(chuàng)新基礎相對以往呈現(xiàn)重大變化。黨的二十大報告提出“完善科技創(chuàng)新體系”，并強調(diào)“健全新型舉國體制”，同時提出“加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”，要求“以國家戰(zhàn)略需求為導向，集聚力量進行原創(chuàng)性引領性科技攻關，堅決打贏關鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)”。[2]在黨中央堅強領導下，在全國科技界和社會各界共同努力下，我國科技實力正在從量的積累邁向質(zhì)的飛躍、從點的突破邁向系統(tǒng)能力提升，科技創(chuàng)新取得新的歷史性成就。但是，制約關鍵核心技術(shù)攻關的機制障礙依然存在，權(quán)責劃分、資源配置等制度也需要根據(jù)新的形勢需求進行同步完善，以高效對接國家戰(zhàn)略需求，完善關鍵核心技術(shù)攻關的組織管理模式。
關鍵核心技術(shù)攻關文獻概述
關鍵核心技術(shù)攻關對于推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、保障國家安全、不斷開辟“中國之治”新境界意義重大，是黨和國家適應國際形勢變化和國家戰(zhàn)略需求的重大戰(zhàn)略部署。近年來，學界圍繞關鍵核心技術(shù)攻關的理論內(nèi)涵[3]、實施路徑[4]、資源關系[5]等議題展開了一系列探索研究。在理論研究層面，部分學者基于政治邏輯、資源配置的方法論、國家治理理論等研究視角，分析了新型舉國體制在關鍵核心技術(shù)攻關中的實踐場景，解釋了新型舉國體制推動關鍵核心技術(shù)攻關的實踐邏輯和內(nèi)在機理。[6]在實踐研究層面，學者們聚焦航空航天[7]、大飛機[8]、高鐵[9]、半導體[10]等領域和新冠疫苗研發(fā)[11]等重大項目的關鍵核心技術(shù)攻關組織過程，提出推動關鍵核心技術(shù)攻關的動力和機理。
目前學界圍繞關鍵核心技術(shù)攻關的研究呈現(xiàn)兩大特點：一是將研究聚焦于關鍵核心技術(shù)攻關和新型舉國體制的內(nèi)在聯(lián)系，并從歷史經(jīng)驗和國內(nèi)外比較兩個維度展開實踐研究。二是針對關鍵核心技術(shù)攻關組織模式的研究大多集中在中觀、微觀層面，一些重點領域的實踐總結(jié)較為充分，但從宏觀視角對構(gòu)建關鍵核心技術(shù)攻關組織體系的研究十分缺乏。雖然個別學者對高新技術(shù)類型進行了劃分，[12]分析了中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)突破性創(chuàng)新的生成過程，但從總體上看，現(xiàn)有文獻中罕見從國家戰(zhàn)略需求視角對關鍵核心技術(shù)的分類研究。同時，部分研究將關鍵核心技術(shù)攻關與新型舉國體制綁定，對兩者關系的理解存在偏差，將新型舉國體制等同于關鍵核心技術(shù)攻關組織模式，擴大了前者的適用范圍。在現(xiàn)有研究的基礎上，本文擬按照“目標—結(jié)構(gòu)—行動”分析框架，立足理論和實踐基礎，提出并分析面向國家戰(zhàn)略需求的關鍵核心技術(shù)攻關組織模式。
關鍵核心技術(shù)攻關是統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要抓手
當前和今后一個時期，我國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機遇期，但機遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化。[13]統(tǒng)籌發(fā)展和安全是貫穿扎實推進中國式現(xiàn)代化的主線，是以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局作出的工作部署。從內(nèi)部看，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨由“量大”到“質(zhì)強”的迫切需求；從外部看，中國面臨著個別國家的科技遏制打壓、逆全球化思潮的興起、烏克蘭危機帶來的世界秩序的變化，以及全球疫情對經(jīng)濟社會的沖擊，等等。這些有關國家安全、經(jīng)濟發(fā)展的新形勢、新問題需要我們堅持走中國特色自主創(chuàng)新道路，把關鍵技術(shù)掌握在自己手中，真正掌握競爭和發(fā)展的主動權(quán)。
保障國家安全亟需打破關鍵核心技術(shù)受制于人的被動局面。當前，世界百年未有之大變局加速演進，大國博弈的重心進一步轉(zhuǎn)向圍繞科技創(chuàng)新優(yōu)勢的競賽以及技術(shù)權(quán)力的爭奪和秩序構(gòu)建。一方面，美國視我國為“主要戰(zhàn)略競爭對手”，《美國印太戰(zhàn)略》《美國芯片與科學法案》等系列文件的出臺，暴露了美國保持全球技術(shù)創(chuàng)新領域領導地位的決心和持續(xù)打壓圍堵我國科技發(fā)展的戰(zhàn)略方針。從美國的一系列做法來看，其對我國的戰(zhàn)略遏制和技術(shù)封鎖絕不會減弱。我國長期以來通過原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、消化吸收、吸收再創(chuàng)新等綜合方式縮短科技發(fā)展差距的外部條件已經(jīng)發(fā)生深刻變化，核心技術(shù)被“卡脖子”的風險在一段時期內(nèi)仍然存在，特定情境下甚至會被激化。另一方面，從烏克蘭危機中以美國為首的北約對俄羅斯的制裁可以看出，大國博弈趨向白熱化，重點領域的技術(shù)落后會影響全局，關鍵核心技術(shù)攻關任務緊迫。從歷史經(jīng)驗看，大國博弈越激烈，越需構(gòu)建有針對性、前瞻性的技術(shù)攻關組織體系。例如，冷戰(zhàn)時期美國在蘇聯(lián)發(fā)射“斯普特尼克1號”衛(wèi)星背景下建立美國國防先進研究計劃局（Defense Advanced Research Projects Agency, DARPA），旨在保持美國軍事科技較其他潛在敵人更為尖端的態(tài)勢。面向2035年國家安全體系和能力全面加強，基本實現(xiàn)國防和軍隊現(xiàn)代化的發(fā)展目標，亟需進一步完善適用于重點領域核心技術(shù)攻關的組織體系，以切實保障國家安全。
實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展迫切需要前沿領域核心技術(shù)引領開拓新動能。我國經(jīng)濟發(fā)展的要素條件、組合方式、配置效率正在發(fā)生改變，面臨的硬約束明顯增多，只有創(chuàng)新驅(qū)動才能推動我國經(jīng)濟從外延式擴張真正上升為內(nèi)涵式發(fā)展。世情國情發(fā)生深刻變化，量子技術(shù)、腦機接口等顛覆性技術(shù)已顯現(xiàn)出重塑人類社會的巨大潛力，特別是新一代信息技術(shù)已全面融入人類社會生產(chǎn)生活，成為全球研發(fā)投入最集中、創(chuàng)新最活躍、應用最廣泛、輻射帶動作用最大的科技創(chuàng)新領域，是全球技術(shù)創(chuàng)新的競爭高地。創(chuàng)新前沿顛覆性技術(shù)攻關組織管理模式將成為化解我國技術(shù)供需結(jié)構(gòu)失衡矛盾、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的破局之舉。
提升國家創(chuàng)新體系整體效能迫切需要在關鍵核心技術(shù)攻關組織模式上進行新探索。2021年，我國全社會研究與實驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費占GDP比重為2.44%，已接近OECD國家疫情前2.47%的平均水平。[14]但現(xiàn)行“疊床架屋”式的科研組織方式?jīng)Q策鏈條長，對前沿技術(shù)快速迭代和敏捷能力生成的適應性不足，科研人員的科學家精神和主觀能動性難以被激發(fā)，技術(shù)與市場結(jié)合不夠緊密，前沿創(chuàng)新的總體效果不夠理想。因此，迫切需要破除制約科技創(chuàng)新的深層次體制機制障礙，探索新的關鍵核心技術(shù)攻關組織體系，提升科技創(chuàng)新體系化能力。
面向國家戰(zhàn)略需求的關鍵核心技術(shù)分類機制
黨的十八大以來，習近平總書記圍繞網(wǎng)絡、信息、能源、航天、糧食、生物等領域提出了一系列重要論述，要求統(tǒng)籌發(fā)展和安全，加快推進高水平科技自立自強，把國家發(fā)展建立在更加安全、更為可靠的基礎之上。這明確了關鍵核心技術(shù)攻關的總體方向，也對細化技術(shù)分類、凝練技術(shù)重點、構(gòu)建技術(shù)體系提出了更高要求。目前，國內(nèi)外對關鍵核心技術(shù)的界定和分類沒有統(tǒng)一標準。2020年10月，美國白宮發(fā)布了《關鍵和新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》（National Strategy for Critical and Emerging Technology），列舉了其所認定的核心技術(shù)；2022年2月，美國國家科學技術(shù)委員會（NSTC）發(fā)布了新版關鍵和新興技術(shù)（Critical and Emerging Technologies, CETs）清單，對關鍵和新興技術(shù)領域列表進行了調(diào)整，確定了19類技術(shù)并列出其各自核心技術(shù)子領域。我國工信部、農(nóng)業(yè)部也先后公布過各自領域的核心技術(shù)清單。這些核心技術(shù)涉及方方面面，既有需要跨領域協(xié)同攻關的綜合性技術(shù)，也有具體領域的技術(shù)。關鍵核心技術(shù)攻關的形勢越嚴峻，越要合理配置創(chuàng)新資源，精準判定各類核心技術(shù)，分類施策，防止核心技術(shù)泛化。
關鍵核心技術(shù)可按不同維度進行劃分：按時間可分為緊急技術(shù)和常規(guī)技術(shù)；按復雜性可分為復雜技術(shù)和一般技術(shù)，例如，光刻機、航空發(fā)動機等屬于復雜核心技術(shù)，元器件、部件和材料等屬于一般核心技術(shù)；按創(chuàng)新程度可分為延續(xù)性技術(shù)和顛覆性技術(shù)，[15]例如，在數(shù)字技術(shù)領域，既有硅基半導體設備、材料、設計、工藝等延續(xù)性技術(shù)，也有面向未來的強人工智能、量子計算、新型半導體存儲計算等現(xiàn)與國外基本同步，但需超前謀劃、搶先占領制高點的顛覆性技術(shù)。從當前的國際競爭環(huán)境看，最需要政府關注的是兩類技術(shù)：延續(xù)性的復雜技術(shù)和顛覆性的一般技術(shù)（圖1中的區(qū)域2、區(qū)域3）。相對而言，延續(xù)性的一般技術(shù)應由企業(yè)通過市場化的合作競爭實現(xiàn)，而顛覆性的復雜技術(shù)是技術(shù)演化競爭的結(jié)果，無法提前進行設計和安排。
關鍵核心技術(shù)攻關與新型舉國體制
黨的十九屆四中全會提出構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟條件下關鍵核心技術(shù)攻關新型舉國體制，明確了以國家戰(zhàn)略需求為導向的技術(shù)攻關組織模式的重要發(fā)展方向。中央全面深化改革委員會第二十七次會議強調(diào)，要健全關鍵核心技術(shù)攻關新型舉國體制，科學統(tǒng)籌、集中力量、優(yōu)化機制、協(xié)同攻關。本文認為，關鍵核心技術(shù)攻關新型舉國體制是從國家戰(zhàn)略需求出發(fā)，針對一類延續(xù)性復雜技術(shù)的攻關組織模式。因此，理解關鍵核心技術(shù)攻關與新型舉國體制的內(nèi)在聯(lián)系，尤為重要的一點是要在關鍵核心技術(shù)分類機制基礎上，把握社會主義市場經(jīng)濟條件下新型舉國體制的“新”，明確新型舉國體制的適用邊界。
舉國體制是完成關鍵技術(shù)攻關任務的一類重要組織管理方式。舉國體制就是舉全國之力實現(xiàn)特定目標的體制機制安排，基本要求是國家利益至上，基本要義是高效決策、統(tǒng)一指揮、形成合力。新中國成立以來，我國先后成功組織了“兩彈一星”、核電、載人航天、高速鐵路、國家科技重大專項等一系列重大科技項目和重大工程，取得了舉世矚目的成就，充分證明了中國共產(chǎn)黨領導下的政治優(yōu)勢和我國“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢。本質(zhì)上，舉國體制是一種為保證國家戰(zhàn)略目標實現(xiàn)，由國家行政力量指令性或引導性集中配置資源的組織制度安排，其特殊性在于資源組織的政府主導性，優(yōu)勢在于能將有限的資源快速向戰(zhàn)略目標領域動員和集中。實踐表明，無論在計劃經(jīng)濟條件下，還是在市場經(jīng)濟條件下，只有具有強有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力和組織動員力，舉國體制才能根基穩(wěn)固，國家利益才能得以保障，國家目標才能切實實現(xiàn)。
新型舉國體制需要把握社會主義市場經(jīng)濟條件下的科技創(chuàng)新組織管理新特點。新型舉國體制是以國家利益為最高目標，集成社會主義制度集中力量辦大事的體制優(yōu)勢和市場經(jīng)濟有效配置資源的機制優(yōu)勢，組織動員國內(nèi)外力量，統(tǒng)籌配置相關資源，以實現(xiàn)國家目標的領導體系、組織體系和運行機制。新型舉國體制的“新”主要體現(xiàn)在五方面：一是戰(zhàn)略目標多元化，既包括原有政治、國土、軍事等領域的傳統(tǒng)安全目標，又包括經(jīng)濟、科技、生物等領域的非傳統(tǒng)安全目標；二是資源配置方式多元化，由原來基于行政指令的單一機制，轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C制與市場機制相結(jié)合的方式；三是成果目標多元化，既有不計代價的產(chǎn)品導向的重大部署，更有考量投入產(chǎn)出效益的商品導向的重大科技項目；四是創(chuàng)新主體多元化，除大學和科研院所外，企業(yè)逐漸成為重大項目的承擔主體；五是制度環(huán)境多元化，除了受到科技管理制度的規(guī)制外，也與人事、薪酬、教育、國有資產(chǎn)、市場準入、稅務等領域的制度密切相關。
針對新特點，關鍵核心技術(shù)攻關新型舉國體制應采取針對性設計。針對戰(zhàn)略目標多元化，需要加強統(tǒng)一的決策指揮，確保圍繞核心目標形成合力；針對資源配置多元化，需要探索專門的組織管理流程，既要形成相對穩(wěn)定的戰(zhàn)略科技力量，又要充分動員、調(diào)動全社會科技創(chuàng)新力量；針對成果目標多元化，需要從論證之初就加強與市場的銜接，探索邊攻關、邊應用的機制；針對創(chuàng)新主體多元化，需要按照不同主體的定位、活動規(guī)律，有針對性地進行考核、激勵等制度設計；針對制度環(huán)境多元化，需要圍繞戰(zhàn)略目標加強改革協(xié)調(diào)和政策銜接，破除組織實施中的制度障礙。上述幾點是關鍵核心技術(shù)攻關新型舉國體制的重要方面，相互支撐、缺一不可。
新型舉國體制主要面向國家戰(zhàn)略需求明確、僅靠市場競爭難以突破的關鍵核心技術(shù)攻關任務。新型舉國體制具有特定適用范圍，主要針對面向國家戰(zhàn)略需求的關鍵核心技術(shù)攻關任務。與20世紀五六十年代研制“兩彈一星”時期的舉國體制相比，新型舉國體制所針對的技術(shù)處于國際化的市場競爭條件下，既面臨研發(fā)積累不足、資源分散等科研管理問題，也面臨單位成本高、合格率低、用戶接受度低等市場競爭問題。同時，我國的很多首臺（套）技術(shù)設備，面臨著充分競爭的國際市場，處于后發(fā)劣勢。僅靠市場競爭，難以應對新形勢并解決上述問題，因此，在事關國家戰(zhàn)略利益的技術(shù)領域與問題上，需要采用新型舉國體制。在我國面向經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、應對外部風險挑戰(zhàn)的雙重歷史背景下，新型舉國體制這種特定制度設計有極強的必要性、重要性和緊迫性。未來，隨著我國發(fā)展階段的變化、科技創(chuàng)新能力和國際競爭力的提升，新型舉國體制也會出現(xiàn)新的變化。需要注意的是，并不是所有關鍵核心技術(shù)攻關任務都適合采用新型舉國體制，例如，市場競爭類的技術(shù)創(chuàng)新活動或自由探索類的前沿基礎研究活動一般不宜采用。
關鍵核心技術(shù)攻關的現(xiàn)實形勢與基礎
關鍵核心技術(shù)攻關一直是我國科技創(chuàng)新發(fā)展的重中之重，“863計劃”、“973計劃”、國家科技重大專項、國家重點研發(fā)計劃等一系列科研攻關項目均面向國家重大戰(zhàn)略需求。黨的十八大以來，我國深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，堅持需求導向，加快“卡脖子”技術(shù)攻關和重大科技任務的實施。科技部會同國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等相關部門在加快關鍵核心技術(shù)攻關方面取得積極進展，例如，加強“從0到1”基礎研究，編制基礎研究十年行動方案；實施國家自然科學基金原創(chuàng)探索計劃；全面開展重大專項任務攻堅沖刺，加快實施人工智能、量子通信與量子計算機、腦科學與類腦研究等重大項目；掛牌組建國家實驗室，編制完成了重組國家重點實驗室體系方案。
經(jīng)過多年積累，我國關鍵核心技術(shù)攻關基礎相對以往呈現(xiàn)重大變化。一是科技資源規(guī)模已躍居世界前列。科技資源規(guī)模是關鍵核心技術(shù)攻關的重要基礎。近年來，我國在研發(fā)經(jīng)費、研發(fā)人員、基礎設施等方面的規(guī)模一直處于世界前列。例如，2021年，我國全社會研究與實驗發(fā)展經(jīng)費投入總量為2.79萬億元，[16]連續(xù)7年穩(wěn)居世界第2位，與第一名美國之間的差距逐步縮小。二是技術(shù)體系呈現(xiàn)高度多樣性結(jié)構(gòu)特征。近年來，公共科研機構(gòu)、社會科研機構(gòu)、研究型大學、企業(yè)等科研主體圍繞創(chuàng)新鏈不斷演進，形態(tài)更加多元化、層次更加鮮明。我國市場需求呈現(xiàn)高度多樣性特征且不斷更新發(fā)展，促使各領域配套技術(shù)體系同步發(fā)展演化。例如，青藏鐵路、高鐵等領域的技術(shù)突破均由特殊的市場需求推動。面向這種高度多樣性的市場需求，我國逐漸成為世界上少數(shù)具備完整工業(yè)體系的國家之一，各細分領域均已建立相對成熟的技術(shù)創(chuàng)新體系，為關鍵核心技術(shù)攻關打下了良好基礎。三是創(chuàng)新主體能力實現(xiàn)歷史躍升。近年來，企業(yè)、高校、科研院所等各類創(chuàng)新主體在國際相關排名中均居于前列。例如，2020年，我國有439家企業(yè)進入全球研發(fā)投入2000強，其研發(fā)投入規(guī)模達9673.95億元，較2013年增長超過5倍。[17]這些企業(yè)擁有自己的研發(fā)中心、實驗室，可以持續(xù)地投入巨資，有能力承擔起解決高難度和研發(fā)周期長的核心技術(shù)問題。又如，2021年，我國研發(fā)人員總量預計為562萬人，是2012年的1.7倍，穩(wěn)居世界第一位。[18]這些均體現(xiàn)了我國國家戰(zhàn)略科技力量的歷史性重大變化。
對于我國關鍵核心技術(shù)攻關制約因素的幾點認識
近年來，我國在一些重點領域取得了關鍵性突破，然而在很多關鍵領域的技術(shù)攻關能力仍然存在不足。這是科學發(fā)展客觀規(guī)律和幾次工業(yè)革命我國始終屬于“后入者”所導致的。在前三次工業(yè)革命相關的技術(shù)領域，我國基礎依然薄弱，多處于“跟跑”階段。隨著我國科技創(chuàng)新的快速發(fā)展，常規(guī)的技術(shù)攻關組織模式在體制機制、權(quán)責劃分、資源配置等方面已不能充分適應現(xiàn)階段關鍵核心技術(shù)攻關需要。
第一，關鍵核心技術(shù)遴選分類不明，動態(tài)研判不足。當前我國關鍵核心技術(shù)攻關的頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃主要是由各領域需求方提出申請，政府組織技術(shù)領域?qū)＜已杏懻撟C。這種組織模式存在兩方面問題：一是整體布局不夠合理。對關鍵核心技術(shù)的判斷主要依賴技術(shù)領域?qū)＜遥黝I域?qū)＜腋嚓P注細分領域技術(shù)發(fā)展，很可能視位、格局不夠，對技術(shù)的分類判定不夠精準。當前，我國亟需建立以數(shù)據(jù)支撐技術(shù)方向論證決策的平臺。二是動態(tài)調(diào)整能力較差。行業(yè)領先企業(yè)最能清晰識別技術(shù)問題的關鍵，也往往能第一時間發(fā)現(xiàn)技術(shù)迭代、變更方向。當前，在關鍵核心技術(shù)論證人員中產(chǎn)業(yè)界代表比例仍然偏低，這既不利于調(diào)動企業(yè)參與技術(shù)攻關的積極性，也使得技術(shù)攻關過程中的動態(tài)研判能力不足。
第二，關鍵核心技術(shù)攻關組織機制存在制度慣性，權(quán)責利劃分不清。現(xiàn)階段，“揭榜掛帥制”“賽馬制”等新的關鍵核心技術(shù)攻關組織模式在不斷探索之中，同時，自下而上的項目形成機制和各創(chuàng)新主體聯(lián)合攻關的傳統(tǒng)項目組織模式并行。這個階段容易產(chǎn)生兩方面問題：一是項目過程缺乏高效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，資源可能重復配置。受以往的項目組織慣性影響，項目負責人很難調(diào)動、監(jiān)管所有項目參與方。項目組織效率不高，各參與方難以形成合力，甚至存在重復工作的問題。二是權(quán)責利劃分不清，獎懲力度不足。驗收環(huán)節(jié)的效果導向、效益導向不強，對完成度不夠的項目懲罰力度不夠，沒有追責到單位、個人，對成果優(yōu)秀的項目正向激勵不足。此外，對公共財政支持的項目成果產(chǎn)業(yè)化利益分配缺乏有效的制度設計。
第三，關鍵核心技術(shù)攻關的實際貢獻體現(xiàn)不足，評價激勵機制需要細化。2018年，我國在科技項目評審、人才評價、機構(gòu)評估等方面出臺了整體改革措施，突出了分類評價和以實際貢獻為導向，但在細化落實過程中仍受到一些掣肘，尤其對關鍵核心技術(shù)攻關中作出突出貢獻的機構(gòu)（企業(yè)）、人才缺少相應激勵。在精神榮譽方面，缺少對參加重點攻關任務的人員在名譽獎勵、職業(yè)發(fā)展等方面的優(yōu)先考慮；在物質(zhì)獎勵方面，受人事、財政等制度束縛，難以按照技術(shù)、知識等生產(chǎn)要素的市場行情支付薪酬。同時，科技成果轉(zhuǎn)化中的股權(quán)激勵等政策也存在落實落地的難題。
構(gòu)建關鍵核心技術(shù)攻關組織管理新模式
作為支持國家戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的體系化支撐力量，對關鍵核心技術(shù)攻關組織管理體系，既要大力推進、持續(xù)支持，也要充分認識當前的緊迫性，針對重點問題不斷完善體制機制。本文主要相關完善構(gòu)想如圖2所示。
加強戰(zhàn)略決策與戰(zhàn)略實施的銜接，探索“三層”“一平臺”組織架構(gòu)。戰(zhàn)略決策層包括中央全面深化改革委員會、中央財經(jīng)委員會、國家科技領導小組、國家科技體制改革和創(chuàng)新體系建設領導小組等。戰(zhàn)略決策層作為關鍵核心技術(shù)攻關體系的最高領導層，要結(jié)合國家科技決策咨詢制度，負責對戰(zhàn)略設計層和戰(zhàn)略執(zhí)行層上報的關鍵核心技術(shù)攻關方向、目標及實施方案進行審議決策。
戰(zhàn)略設計層包括國家科技創(chuàng)新相關部門，主要負責根據(jù)國家發(fā)展整體需求制定我國關鍵核心技術(shù)攻關的頂層設計，提出整體實施方案，并經(jīng)上報戰(zhàn)略決策層審議通過后，統(tǒng)籌規(guī)劃資源配置。戰(zhàn)略設計層在關鍵核心技術(shù)攻關體系中應充分發(fā)揮“燈塔”和“紐帶”作用。一方面，負責遴選出需要攻關的關鍵核心技術(shù)，根據(jù)技術(shù)的時間屬性、復雜性和創(chuàng)新程度進行分類（延續(xù)性復雜技術(shù)、顛覆性一般技術(shù)等）和優(yōu)先級排序（短期、中期、長期），并通過不同方式將各技術(shù)攻關任務分配給備選戰(zhàn)略執(zhí)行部門；另一方面，協(xié)調(diào)組織各類創(chuàng)新主體和創(chuàng)新資源，營造利于關鍵核心技術(shù)攻關的創(chuàng)新生態(tài)。
戰(zhàn)略執(zhí)行層包括牽頭執(zhí)行機構(gòu)、骨干參與機構(gòu)、網(wǎng)絡拓展機構(gòu)等，牽頭執(zhí)行機構(gòu)牽頭負責方案的推進實施，以重大戰(zhàn)略目標為牽引，以突破延續(xù)性復雜技術(shù)為導向，有效集成吸收國內(nèi)外創(chuàng)新資源，為關鍵領域盡快實現(xiàn)突破、把握競爭主動權(quán)、帶動體系能力躍升提供有力支撐。其定位主要體現(xiàn)在兩方面：一是技術(shù)的策源地。牽頭執(zhí)行機構(gòu)的首要目標是解決當下“卡脖子”問題，突破重點領域關鍵核心技術(shù)，破解國家安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)難題。二是體制機制的試驗田。牽頭執(zhí)行機構(gòu)的建立或運行，要充分體現(xiàn)近年體制機制改革創(chuàng)新的各方面成果，也要面向未來需求進行體制機制的新探索，進一步在組織構(gòu)架、運行模式、人員管理、經(jīng)費管理、成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、學風建設、專業(yè)能力建設等方面有所突破，為新一輪深化改革發(fā)揮示范帶動作用。牽頭執(zhí)行機構(gòu)主要是公共科研機構(gòu)（以獨立法人形式存在）、國有企業(yè)以及具有公共科研平臺（非獨立法人）的民營企業(yè)、合資企業(yè)等，對任務進行總體設計、分解和集成。骨干參與機構(gòu)主要是特定技術(shù)領域的國內(nèi)外重點科研機構(gòu)、企業(yè)，負責承擔項目中特定任務的技術(shù)或產(chǎn)品攻關。網(wǎng)絡拓展機構(gòu)是相關科研、成果轉(zhuǎn)化、金融等機構(gòu)，主要以研發(fā)采購、商業(yè)合同等方式參與任務。各類機構(gòu)共同圍繞關鍵核心技術(shù)攻關任務形成特定領域的創(chuàng)新聯(lián)合體。[19]
“一平臺”為“數(shù)字孿生”平臺。在戰(zhàn)略設計層和戰(zhàn)略執(zhí)行層，以創(chuàng)新主體、科研項目、目標指標等為數(shù)據(jù)基礎，以大數(shù)據(jù)、5G、人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、系統(tǒng)工程等為技術(shù)手段，以全流程的數(shù)字化管理為運行機制，同步建立關鍵核心技術(shù)攻關的“數(shù)字孿生”平臺，用于支撐實施方案的論證決策。
重點政策建議。第一，強化關鍵核心技術(shù)攻關體系頂層設計，健全關鍵核心技術(shù)攻關體系架構(gòu)。充分發(fā)揮國家作為關鍵核心技術(shù)攻關組織者的作用，創(chuàng)新項目組織模式，優(yōu)化決策機制。強化科技戰(zhàn)略咨詢，建立戰(zhàn)略決策層、戰(zhàn)略設計層、戰(zhàn)略執(zhí)行層之間重要信息的匯報溝通渠道。
一是發(fā)揮國家戰(zhàn)略科技力量的重要載體功能。鼓勵各類國家戰(zhàn)略科技力量牽頭技術(shù)攻關任務。以國家實驗室、全國重點實驗室體系、國家技術(shù)創(chuàng)新中心等為主要載體，建立公共科研基地，鼓勵牽頭機構(gòu)依托基地開展聯(lián)合科研攻關。
二是建立關鍵核心技術(shù)的遴選和分類機制。國家科技管理部門以解決重大現(xiàn)實問題為導向，組織科技界、產(chǎn)業(yè)界等多領域的專家共同凝練關鍵核心技術(shù)問題，并根據(jù)技術(shù)的不同類型和緊迫性分配不同牽頭機構(gòu)開展攻關。
三是賦予牽頭機構(gòu)戰(zhàn)略執(zhí)行自主權(quán)。對牽頭機構(gòu)實行財政經(jīng)費“大包干”，賦予其技術(shù)路線、合作機構(gòu)等方面的經(jīng)費自主權(quán)，由戰(zhàn)略設計層同步開展經(jīng)費使用監(jiān)管。牽頭執(zhí)行機構(gòu)根據(jù)實施方案進一步分解任務，并通過招標、定向委托、技術(shù)采購等渠道，以商業(yè)合同為基礎遴選技術(shù)供應方。
四是加強區(qū)域間、機構(gòu)間聯(lián)合攻關。鼓勵地方科研機構(gòu)、地方政府等通過直接參與研發(fā)、提供配套資金等方式參與國家戰(zhàn)略科技任務。
第二，發(fā)揮各類創(chuàng)新主體技術(shù)優(yōu)勢，促進創(chuàng)新聯(lián)合體形成合力。要充分發(fā)揮國家實驗室、高水平研究型大學、國家科研機構(gòu)、科技領軍企業(yè)在關鍵核心技術(shù)攻關中的核心作用。在公共財政投入有限、需要發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用的領域，促進企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，充分發(fā)揮企業(yè)的技術(shù)攻關能力，以共同利益為紐帶、市場機制為保障，激發(fā)各類企業(yè)的科研意愿。
一是給予各創(chuàng)新主體更多發(fā)揮空間。讓承擔關鍵核心技術(shù)攻關主體責任的企業(yè)成為技術(shù)攻關的方案制定者、實施者和技術(shù)成果集成者。在關鍵核心技術(shù)攻關任務中，建立法人負責制，對承擔主體合理賦權(quán)，發(fā)揮法人主體的積極性與主動性，允許其自主探索更加有效的組織、管理和協(xié)調(diào)機制。
二是激發(fā)各類企業(yè)參與積極性。對于有顛覆可能性的研發(fā)領域，將經(jīng)費投入機制由項目投入調(diào)整為研發(fā)補助形式，即對企業(yè)已投入的研發(fā)經(jīng)費進行一定比例的補貼。給予承擔關鍵核心技術(shù)攻關的中小企業(yè)更多激勵和支持，可從物質(zhì)和榮譽兩個層面，采用后補助和技術(shù)成果獎勵等方式對中小企業(yè)進行嘉獎。
三是以企業(yè)為紐帶加強創(chuàng)新鏈分工協(xié)作，組建體系化、任務型的創(chuàng)新聯(lián)合體。積極探索關鍵核心技術(shù)成果轉(zhuǎn)化先行機制，以核心技術(shù)成果轉(zhuǎn)化作為改革的試驗田，探索產(chǎn)學研協(xié)同的核心技術(shù)攻關、成果轉(zhuǎn)化、利益分配的機制與模式。對于以企業(yè)為主體的核心技術(shù)攻關成果，政府也要做好相應的監(jiān)管。
第三，完善適配關鍵核心技術(shù)攻關的創(chuàng)新生態(tài)。營造良好的創(chuàng)新生態(tài)能為加強關鍵核心技術(shù)攻關提供系統(tǒng)支撐，圍繞人員激勵、協(xié)同配合、市場銜接等方面營造體系化的政策環(huán)境，確保整體運行高效。
一是采取精神與物質(zhì)相結(jié)合的人才激勵政策。對于參與延續(xù)性復雜技術(shù)和顛覆性一般技術(shù)攻關的人員，根據(jù)實際貢獻在名譽獎勵、職業(yè)發(fā)展、生活配套條件等方面予以優(yōu)先考慮，并提供符合市場規(guī)律的薪酬。對于參與延續(xù)性一般技術(shù)攻關的人員，參照科技成果轉(zhuǎn)化政策和市場規(guī)律予以相應物質(zhì)激勵。
二是強化戰(zhàn)略目標評價導向，嚴肅項目驗收評估。深化科技評價改革，國家科技管理部門牽頭對承擔各類關鍵核心技術(shù)攻關任務的公共科研機構(gòu)進行評價。評價重點是其使命履行情況，而不是主要關注科研項目、科研資金、論文產(chǎn)出等指標。對于由于主觀因素而不能實現(xiàn)預期目標的機構(gòu)、團隊應實施問責追責。
三是建立人員遴選流動機制。建立健全重點科研人員數(shù)據(jù)庫，圍繞國家安全、產(chǎn)業(yè)鏈安全和民生保障，鎖定關鍵核心技術(shù)和“卡脖子”領域，梳理重點科研人員名單。此外，對于抽調(diào)到牽頭單位開展技術(shù)攻關的科研人員，應在規(guī)定期限內(nèi)保留其在原單位的崗位和基本工資，其職務科研成果歸原單位和技術(shù)攻關牽頭單位共同擁有。
四是加強國際化科研環(huán)境建設。在人才引進、財政、稅收、項目管理等方面形成國際化的政策組合支持，為形成具有全球競爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)開展先行先試。
（本文系國家社會科學基金重點項目“習近平總書記關于科技創(chuàng)新的重要論述研究”和教育部人文社會科學研究項目“3D打印驅(qū)動的供應鏈關聯(lián)優(yōu)化機理與方法研究”的階段性成果，項目編號分別為：22AZD111、21YJCZH104；中國科學技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院蔡笑天副研究員、楊洋副研究員對本文亦有貢獻）
注釋
[1]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月6日，第1版。
[2]《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日，第1～5版。
[3]劉戒驕、方瑩瑩、王文娜：《科技創(chuàng)新新型舉國體制：實踐邏輯與關鍵要義》，《北京工業(yè)大學學報（社會科學版）》，2021年第5期；王國強：《新時代中國實現(xiàn)高水平科技自立自強的路徑研究》，《學術(shù)前沿》，2022年第10期。
[4]方煒、唐路路、孫澤華等：《新型舉國體制下大飛機產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新動力機制研究》，《中國科技論壇》，2021年第7期；張杰、吳書鳳：《“十四五”時期中國關鍵核心技術(shù)創(chuàng)新的障礙與突破路徑分析》，《人文雜志》，2021年第1期。
[5]鐘惠波：《新型科技舉國體制：社會主義市場經(jīng)濟條件下的資源與關系模式》，《社會主義研究》，2021年第5期；李哲、蘇楠：《社會主義市場經(jīng)濟條件下科技創(chuàng)新的新型舉國體制研究》，《中國科技論壇》，2014年第2期。
[6]路風、何鵬宇：《舉國體制與重大突破——以特殊機構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務的歷史經(jīng)驗及啟示》，《管理世界》，2021年第7期；陳勁、陽鎮(zhèn)、朱子欽：《新型舉國體制的理論邏輯、落地模式與應用場景》，《改革》，2021年第5期。
[7]楊光、肖小溪：《融合范式下科技創(chuàng)新的特點分析及啟示——基于對阿法依泊汀的案例剖析》，《科學學研究》，2022年第2期。
[8]曾憲奎：《我國構(gòu)建關鍵核心技術(shù)攻關新型舉國體制研究》，《湖北社會科學》，2020年第3期。
[9]拓曉瑞、曹銀華、徐久香：《廣東新型舉國體制科研模式的實踐與發(fā)展》，《科技管理研究》，2021年第2期。
[10]李維維、于貴芳、溫珂：《關鍵核心技術(shù)攻關中的政府角色：學習型創(chuàng)新網(wǎng)絡形成與發(fā)展的動態(tài)視角——美、日半導體產(chǎn)業(yè)研發(fā)聯(lián)盟的比較案例分析及對我國的啟示》，《中國軟科學》，2021年第12期；許騫、王英凱：《中國產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新的創(chuàng)新主體動態(tài)協(xié)同模式研究——以通信設備產(chǎn)業(yè)為例》，《科學管理研究》，2021年第1期。
[11]馬佳、李天柱、銀路：《新冠疫情背景下應急研發(fā)的組織模式》，《中國科技論壇》，2021年第7期；胡穎廉：《舉國協(xié)同：新型舉國體制的制度解釋——以新冠疫苗研發(fā)為例》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》，2021年第6期。
[12]廉思秋、高山行、舒成利等：《新型舉國體制下構(gòu)建觸發(fā)中國高新技術(shù)突破的“扇形”模式研究》，《中國科技論壇》，2021年第11期。
[13]《新發(fā)展階段貫徹新發(fā)展理念必然要求構(gòu)建新發(fā)展格局》，《人民日報》，2022年9月1日，第1版。
[14][16]《統(tǒng)計局：2021年我國R&D經(jīng)費為27864億元 與GDP之比達2.44%》，2022年1月26日，http://finance.people.com.cn/n1/2022/0126/c1004-32340229.html。
[15]Robert W. Rycroft、Don E. Kash：《復雜性挑戰(zhàn)：21世紀的技術(shù)創(chuàng)新》，李寧譯，北京大學出版社，2016年，第256頁。
[17]蔡笑天、李哲：《將規(guī)模優(yōu)勢變?yōu)轶w系優(yōu)勢 多措并舉加快建設世界一流企業(yè)》，《科技日報》，2022年11月17日，第8版。
[18]楊舒、劉坤：《發(fā)展新引擎 動能更強勁》，《光明日報》，2022年10月15日，第5版。
[19]李哲、蔡笑天、楊晶：《強化國家戰(zhàn)略科技力量需要立足新基礎、構(gòu)建新模式》，《科技中國》，2021年第7期。
責 編∕桂 琰
Research on the Organizational Model of Core Technology Research in Key Fields for National Strategic Needs
Li Zhe
Abstract: At present, the importance of achieving core technology breakthroughs in key fields is unprecedented, and it is necessary to further improve relevant organizational operations, division of powers and responsibilities and resource allocation, and build an efficient system for achieving breakthroughs in core technologies in key fields oriented to national strategic needs. According to the national strategic needs of overall development and security, and based on the classification theory of core technologies in key fields, we may analyze from the perspective of current development situation, practice basis, constraints and a new system for mobilizing resources nationwide, etc., put forward policy considerations for improving the organization and management of efforts to achieve breakthroughs in core technologies in key fields, including strengthening the top-level design of core technology research, clarifying the classification and priority of core technologies in key fields, giving greater autonomy to leading institutions, exploring the establishment of a digital twin platform for core technology organization system, and improve the innovation ecology of core technology research and development.
Keywords: core technologies in key fields, new system for mobilizing resources nationwide, national strategic needs, national innovation system
