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簡約治理的價值主張及其實現方式

【摘要】國家規模是影響治理策略的關鍵變量,影響著法律政策、規章制度的制定與執行,也決定著管理和服務的內容與方式。簡約主義針對大國治理的現實需要,提出了簡政放權、降低成本和適度治理等理念,包含了簡潔、克制、包容和自信等基本精神,對于防治國家治理中的職權膨脹、形式主義和內卷化等弊病具有建設性意義。簡約主義具有理想主義的精神,可以從權威、職權和效率等路徑進行落實,對于國家治理現代化及其改革和創新具有重要的引領性和啟發性意義。

【關鍵詞】規模因素 簡約主義 國家治理 簡約治理 【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A

中國是世界上的人口和領土大國。巨大的規模作為國家的基本事實,直接影響了經濟社會生活的樣態,也決定了治國理政的結構、過程及其方法。①特別是面對現代社會愈發復雜化的趨勢,包括價值觀念的多元化、行動過程的精致化、利益沖突的細密化、制度規則的繁雜化等,政府的職責權限也越來越龐雜,需要管理的事情越來越多,服務的過程越來越細致,一些工作人員可能由此陷入事務主義的怪圈——空勞忙碌,自我消耗,出現內卷化現象。正是在這樣的背景下,簡約主義的主張應運而生,提出了減輕國家治理負荷和提升國家治理效能的思考和主張。

規模驅動的簡約治理訴求

規模是直接影響政治活動的關鍵變量。國家規模是由人口和領土等要素定義的,而國家規模的大小直接規定了國家治理的負荷,也影響了國家治理的發展方向,構成了國家治理的重要底色。雖然具體的治理形態及其策略有所不同,但規模因素都不同程度地嵌入到治國理政的結構、過程及其方法中,不僅影響著法律政策、規章制度的制定與執行,也決定著管理和服務的內容與方式。

國家規模的內核是人的數量問題。人是具有自主性和能動性的社會主體,是決定社會興衰治亂的關鍵變量。國家治理覆蓋到方方面面,包含的內容五花八門,但最重要的是對人的治理,即通過對人的安排來組織社會活動,協調利益關系,維持社會秩序。從個人的衣食住行到社會的生產生活等,人的需求及其問題定義了國家治理的任務,國家治理最終是對人的管理和服務。人口的規模越大,管理和服務的總量就越大,成本也隨之增加,能力要求也更高。

作為人的問題的重要維度,規模問題是不同個人或群體問題的集成,是對于人口數量多少及其相關治理問題的“加減乘除”。各種數量化的指標,包括生活物資需求量、矛盾糾紛數量、意見投訴量、公共需求指數以及公眾支持率等,都具有呈現問題多少、大小、范圍、影響以及復雜性和嚴重性等豐富含義。具體而言,人口的規模問題既有量的維度,具體包括總量、比例或概率等數量化指標;也有質的維度,主要是指難以測量的素質、品質和傾向等質性指標。②

通常而言,人口規模越大,社會要素的分化越多,社會的異質性程度越大,社會互動的頻率就越高,更容易形成各種摩擦或沖突,帶來碎片化、難以協同、無法溝通和難以形成共識等問題,造成較高的社會運行成本。相對應的,國家治理的任務也就更多,政府部門的職能分化更加細密,相關法律制度越來越繁密,投入的人財物力更多,解決問題的過程被拉長,其中職權的界定、權責的明晰、流程的安排、利益的損益和結果的處置等變得更加龐雜瑣碎,更容易滋生過度干預、形式主義以及繁文縟節等問題。

簡約主義的前提正是規模治理及其難題。正是有了規模化的社會事實,存在規模治理的負擔,出現了規模因素引發的各種問題,才需要簡約治理來給予矯正。“復雜的現代國家結構需要簡約的治理機制”,③越是面對復雜的現實,越是需要刪繁就簡,采用簡單直接的方法,實施適度而簡便的治理。雖然簡約與龐雜是相對立的概念,但兩者之間很難給出明確的界線。龐雜治理與簡約治理的辯證性關系,呈現了大國治理中的規模變量及其緊張性問題,表明了規模難題的不可避免性以及改革和創新的必要性。

簡約主義治理的價值定位

中國自古就有微言大義的文化精神,也有約法省刑的法制傳統,更有無為而治的政治傳統,其中都蘊涵了簡約治理的精神。簡約主義的思想實際上是傳統無為而治思想的精神傳承,表達了規模約束下的治理策略,是具有本土性價值的治國理政思想。

自黃宗智提出“集權的簡約治理”概念以來④,簡約治理的概念在學界得到了廣泛關注和討論。相關研究大多以基層治理為場域,從兩種相互關聯的途徑闡釋了簡約主義:一是從國家治理的宏觀結構上探討如何減輕國家治理的負荷,具體涉及到壓縮國家的職權范圍、縮減政府的宏觀規模以及理順國家、市場與社會的關系等;二是從微觀角度分析基層治理應該如何落實簡約主義,包括引入社會力量,促進社會公眾的參與,以非正式官員化解管理和服務的壓力等。

簡約主義治理的精神元素是非常豐富的:一是簡潔,抓住主要矛盾和關鍵問題,打造簡潔高效的治理體系,減輕國家治理的負荷;二是克制,保持對公共權力的克制,承認國家權力的邊界和限度,避免權力的膨脹及其惡性后果;三是包容,給其他社會主體更多的空間、資源和力量,激發社會主體自我管理的潛能,實現政府與市場和社會的良性互動;四是自信,相信簡單的才是有效的,有效的治理來自于適度的治理,適度的治理能夠實現有效治理的目標。

現代社會是具有高度復雜性和不確定性的社會,對國家治理能力提出了更高的要求。國家干預的領域越多,干預的程度越深,各種難題、挑戰以及弊病就越多。這些都使得簡約主義看上去似乎是難以落地的理想。但這也反過來促使我們認識到簡約主義的精神價值,積極主張和踐行簡約主義,充分拓展大國治理的想象力,探索有效實現簡約治理的途徑,尋找超越龐雜治理的可行道路。

簡約治理的多層次實現路徑

“規模問題是大國政治制度設計所面臨的共同情境”,⑤提出了反龐雜化的批判思維和改革訴求。正是規模治理及其困境引起的質疑和反思,醞釀了建構精簡高效的治理體系的要求,也實質性地推動了治理體系的簡約化改革。諸如市場化改革、社會化改革、“放管服”改革、“最多跑一次”改革和一網通辦改革等,都是簡約主義治理主張的具體實踐,促進了政府管理和服務、市場和社會組織參與以及民眾辦事等多方面的簡約性。

簡約主義的治理主張作為大國治理的思想工具,為治理變革和創新提供了方向。這可以從戰略和戰術兩個層面來進行闡釋:戰略上,這涉及到大國治理的戰略選擇,即限定國家的功能及其邊界,明確國家與社會、市場以及個人的關系,使政府、市場、社會、個人各歸其位,發揮各自功能及優勢;戰術上,即奉行“奧卡姆剃刀”原理,做到化繁為簡,理順治理關系,明確權力責任,降低治理成本,提高治理效率,比如引入市場或社會力量,實現共建共治共享。具體而言,實現簡約治理需要解決三個層面的問題:

一是權威的問題。國家規模越大,社會的異質性程度越高,就更容易形成摩擦和沖突,因此規模治理首先要解決的是權威的統一性和有效性問題。大國治理往往需要一元化的權威,以為社會確定規則、分配資源和賦予意義,避免規模負荷帶來的挑戰。而且,權威必須行之有效,才能響應社會民眾的需求,維持穩定的社會秩序,落實公共利益。其中基本的方法就是強化國家的權威,建立強有力的領導核心,統籌協調社會各方,維持社會的動態平衡。這不僅有利于維護國家統一,打擊分裂勢力,實現均衡發展,也有利于簡化社會事務,減少社會活動的不確定性,提升國家處理復雜問題的能力。

二是職權的問題。人是具有差異性的,社會是復雜多變的,社會問題更是高度不規則的,很難將其簡單納入到標準化的治理公式中來,國家通常也無法描述全部社會事實,因而只能將興趣和精力鎖定在有限的任務中,如通過征稅、管控和服務等方式保持國家治理的簡約性。簡約主義主張確立相對有限的政府職能,防止國家權力的過度擴張,減少政府的成本和負擔。現代國家深度嵌入社會生活,國家治理的負荷呈直線式增長。因此,簡約治理的核心就是簡政放權,嚴格劃定國家權力的邊界,使政府保持必要而有限的職權,同時推動分權化或放權性改革,分散國家治理的責任和壓力,簡化公共服務的流程和步驟,靈活而機動地應對治理需求,提高國家治理的效率。

三是效率的問題。效率是簡約主義思想的核心,簡約主義的主張必須能夠提供具有競爭力的效率方案,才能落得了地。面對多樣性和差異化的問題,簡約主義的主要方案就是根據整體性和類型化的思維,以集約化的方式來處理規模難題,特別是要簡化管理和服務的流程,比如采用“批發”或“打包”的方式來處理問題,而不是去逐個考察個體單元的情況。當然,對于相對靜態的傳統社會而言,采用“批發的”或“打包的”方式來處理個人完全是可行的,也是有效率的,但在差異化程度越來越高的現代社會,集約化的治理機制可能造成失準和錯位等問題。

值得指出的是,面對日益復雜化的治理現實,各種簡約取向的改革和創新方案,實際上是在不同單元間分配成本與代價,尋找適宜和可接受的平衡點,比如“兜底辦理”就是把方便留給群眾,而將難題留給政府,主要還是負擔合理分配的問題。理想的簡約治理應該是全方位、全過程和全領域的簡約,是精神氣質和舉措行動相統一的簡約,其中,社會需要簡約的治理,政府應該是簡約而高效的,治理的結構和過程也都應當是簡約的。

簡約主義的局限性與展望

簡約主義包含了淳樸而樸素的理想,為大國治理提供了必不可少的價值資源。對于解決治理成本高昂和形式主義等難題來說,簡約主義很容易獲得廣泛的支持,觸發改革和創新治理方式的反思。但是,簡約說起來容易,做起來卻不簡單,很多問題并不完全是復雜性的問題,簡約也未必是解決問題的靈丹妙藥。某些簡約主義改革只是轉移了龐雜治理的負擔,改變了復雜性的呈現形式及其時機,而未必真正能破除龐雜治理的困局。作為簡約主義方案核心的分權或放權舉措,固然有利于發揮多主體的角色和作用,減輕單中心治理的負擔及其弊端,但其他社會主體也可能存在能力短缺或激勵不足等問題,而且更多的參與主體必然需要更多的組織協調,反而會導致治理過程的復雜化,增加治理的成本。

大道至簡,在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中,簡約主義的主張為治理創新提供可能的出路和方向。面對社會復雜性及其帶來的治理挑戰,未來不僅僅是簡約主義和龐雜治理的非此即彼的選擇,也不是兩者相互取消或替代的問題,而是要直面規模治理的約束,根據國家治理場景及其管理和服務事項的需要,在保證高效和有效治理的前提下,盡可能避免增加治理體系的負荷,降低治理過程的成本,優化治理過程的體驗感。簡約主義是飽含理想主義元素的,為治理變革和創新提供了批判的武器,甚至僅僅是對簡約的關切和期許,也警醒人們注意到治理體系的弊病,以盡力調整和優化治理過程,最終提升國家治理的效能。

(作者為上海交通大學國際與公共事務學院教授、博導)

【注釋】

①②韓志明:《規模焦慮與簡約治理——大國治理歷史與現實的理論考察》,《中山大學學報(社會科學版)》,2021年第4期。

③任劍濤:《國家治理的簡約主義》,《開放時代》,2020年第7期。

④黃宗智:《集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》,《開放時代》,2008第2期。

⑤謝岳:《聯邦主義——大國繁榮的政治抉擇》,《探索與爭鳴》,2012年9月。

責編/馬寧遠 美編/楊玲玲

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[責任編輯:李一丹]
標簽: 簡約主義   國家治理  

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