【摘要】促進農民增收是解決“三農”問題的關鍵。改革開放以來，農業農村經歷了從重視產量，到重視收入，再到重視生態安全、糧食安全的不同政策階段。在經濟、政治、文化、社會、生態等多目標約束的社會經濟系統中，理解農民增收的行動邏輯并提出有效的實現路徑十分必要。在國家強調生態安全和糧食安全的總體目標下，農民增收邏輯既要體現出為促進生產、增加經營收入的發展性邏輯，還要加強對增加補貼、減少成本的保護性邏輯的運用，明確國家、集體和農戶的權責利，強化分類施策，針對不同對象探索能力建設、社會企業孵化發展、基本公共服務和社會保護等農民增收的政策路徑。

【關鍵詞】農民增收 農業目標與功能 發展性邏輯 保護性邏輯 【中圖分類號】F323.8 【文獻標識碼】A

近年來，在一些地方治理耕地“非農化”與“非糧化”的過程中，關于糧食安全、生態安全目標與農民增收之間關系的討論成為學界關注的問題，這些問題本質上是中國農村發展問題的一個組成部分。農業事關糧食安全和國家生態安全，具有較強的外部性以及準公共產品性質，因此，農戶的生產經營行為也要在一定的范圍之內開展。促進農民增收是解決“三農”問題的關鍵，我們應當在經濟、政治、文化、社會、生態等多目標約束的社會經濟系統中理解農民增收的行動邏輯，提出有效的實現路徑。

農民增收的發展性邏輯和保護性邏輯

農民增收邏輯主要體現為促進生產、增加經營收入的發展性邏輯和增加補貼、減少成本的保護性邏輯兩個方面。

作為發展中國家，中國長期以來一直堅持自力更生這一發展性增收邏輯，組織生產，支持農民開發農業資源和鄉村資源，增加農民的產出，發展性邏輯在20世紀80年代初得到了較好的驗證，農民收入快速增加。20世紀90年代，農民增收難成為當時面對的難點問題。究其原因，一是中國“人多地少”的人口資源結構，使得依靠農業經營增加收入的資源土地空間潛力不足；二是當時市場的糧食需求相對穩定，農產品價格上升空間不大。在這種情況下，從20世紀90年代開始大量農民離開家鄉進城務工。

中國各地的農業土地經營規模差異較大，總體來講北方家庭土地規模面積相對較大、但無霜期短，南方土地面積相對較少、但可一年兩熟、三熟。在增加經營收入方面，應依據不同農戶的需求細化相關目標任務及政策支持體系，處理好新型農業經營主體與扶持小農戶之間的關系。經營性收入仍然是農民收入的重要組成部分，特別是在個別省份，如吉林、內蒙古、黑龍江等省份，農業經營收入仍然超過或接近農民總收入的一半。穩定經營收入的主要政策目標群體為具有一定規模的農戶，發展多種形式的農業適度規模經營成為農民增收的新途徑。黨的十八大以來，新型農業經營主體發展迅速，面向小戶農業的農業社會化服務組織快速發展，在實踐中探索創新的農業聯耕聯種、農業生產托管服務（半托管和全托管）、產銷服務等成為扶持小農戶、提升小農戶發展能力的服務形式。

為了保持農業生產特別是糧食生產的基本穩定，適應不斷強化的農村國土生態安全功能，應對加入WTO后農業治理的新形勢，21世紀以來我國不斷加強對農民農業的支持保護，產生了農民增收的保護性邏輯。在生態保護方面國家先后實施了退耕還林、生態公益林補償、草場補貼等生態補貼項目；在農業補貼領域，除了取消農業稅，還實施了糧食直補、良種補貼、農資補貼、農機補貼和農業保險補貼等項目；在社會領域，國家先后實施了教育“兩免一補”、最低生活保障制度、新型農村合作醫療和新型農村養老保險等項目。經過這些項目的實施，增加了對農民的轉移性支付，農民收入中的轉移性收入占比快速增加，2020年已經超過總收入的20%。

發展性邏輯與保護性邏輯應該是相輔相成的。一方面，正是因為多年的發展積累，公共財政才有更多的能力為農民提供保護性的轉移支付，另一方面，農民增收的保護性邏輯，實際上也可以分擔農民的經營成本、生計成本，進而也可以促進生產經營的發展，所以減負也是幫助農民增收的基本前提。許多政策也可以兼顧發展與保護，比如為實現糧食安全與農民增收目標之間的和諧，政府不能簡單地從道義角度要求農民主動承擔起糧食生產的責任，而應更多地依靠政策，做好擴大賦權、公平制度建設和兜底救助，健全完善主要糧食的價格保護政策，建立和完善主要農作物的保險支持政策。

農民增收的發展性邏輯與保護性邏輯也需要不斷創新。從發展增收角度來看，由于土地數量和用途的限制，依靠農作物增收有很大局限，要大力發展鄉村的二三產業，延長產業鏈，提升產業的附加值。同時，還要把開發的重點從自然資源更多地轉向鄉村人力資本，下大力氣辦好農村職業教育，發展鄉村品牌的知識經濟。而從保護增收角度來看，要重點轉向鄉村的基本社會服務投資，如養老和托幼，減少家庭的生計成本開支，要加大對農業保險和農村社會保險的支持力度，降低農民生計系統的脆弱性，增強農民抗風險的能力。

多重目標和結構下農民增收的路徑

中國仍處于社會主義初級階段，部分農村人口的收入仍然處于低水平狀態，提高這部分人口的收入，事關共同富裕長遠目標的實現。在國家強調生態安全、糧食安全的前提下，針對不同類型的地區、村莊和農戶，針對不同層次的農村群體，應實施分層分類的農民增收政策，明確國家、集體、家庭等不同主體的權責利，實施不同的增收政策，更多地體現國家責任。

發展能力建設和提升路徑：瞄準中間群體，拓展經濟收入來源。發展能力建設包括農戶生計系統的生產能力和農民個體能力的提升。在生計系統維度，政策重點是提高區域內部發展能力與發展潛力，營造包容性與益貧性的就業環境，強化產業和就業扶持，著重增加就業以提高居民收入。首先，要因地制宜地推進地區特色優勢產業發展，大力發展縣域富民產業并形成“一縣一業”的差異化發展格局，強化區域集聚效應和地域品牌特色，切實提高農業產業的市場競爭力。其次，推動一、二、三產業融合發展，拓展產業鏈，提升價值鏈。加強農業產業融合，既包括強化以農產品為基礎的產業鏈上下游貫通，以延長產業鏈的縱向產業融合，也包括強化諸如農業、農村與文旅事業融合后形成的鄉村旅游業、農產品，互聯網與大數據融合后形成的農村電子商務等不同產業鏈與商品間的橫向產業融合，進而推動農業產業向精細化、特色優質化轉型。最后，要打通資源變資產、資金變股金、農民變股東等渠道，推動生態資產價值轉換，積極挖掘生態環境潛力，充分釋放農村土地的財產功能，將生態和資源優勢轉換為經濟優勢，加大生態補償力度，形成生態增綠、低碳循環、農民增收的新型資產收益模式，增加農村人口財產性收入。

社會企業孵化發展路徑：聯農帶農、支持幫助農村普通經營戶和勞動力發展。社會企業是在遵循市場經濟規律的同時輔以經濟保障的經濟運行主體。社會企業，不以營利為最終目標，在保留市場效率的同時，用“社會效益”來兼顧不同群體利益和規制市場經濟，實現社會合作與團結進而達到共同富裕。中國農村的集體經濟組織、專業合作社、供銷社等本質上都是社會企業，一些聯農帶農的產業化龍頭企業、社會化服務企業也在發揮社會企業的作用。農業是一個弱質產業，農村的市場發育程度相對較低，仍需要通過政府主導，大力發揮社會企業的作用，推動不同市場主體之間形成伙伴關系，協調社會各大主要建設力量能動統一地解決利益沖突，實現聯農帶農目標。中國的農村發展資源分別掌握在公共部門、集體經濟和合作經濟組織以及市場私營部門中，提高發展質量與效率需要多部門進行開放式的溝通和清晰的角色定位，發揮協同效應，實現資源共享、通力合作。政府發揮好兜底保障與利益協調作用；集體經濟和合作經濟組織利用范圍廣闊、形式多樣的優勢，填補政府與私營企業無力解決或不能充分解決的需求缺口；市場私營企業通過創新方法降低產品成本，開發和傳遞市場“買得起”的產品與服務，同時積極承擔企業社會責任。要創建和完善小農戶和現代農業有機聯結機制，通過聯合建設產業園區、發展飛地經濟深化產業協作，通過聯戶經營、聯耕聯種等方式聯合開展生產，以生產托管、股份合作、保底分紅等方式帶動普通小農戶發展，降低其生產經營成本，提高家庭經營性收入。

基本公共服務路徑：降低農村發展成本，打造發展平臺。一是加大人力資本投資，加大新型城鎮化力度，促進有條件的農村人口有序實現城鎮化轉移，提升城鎮化就業水平。通過城鎮化建設使基本公共服務不斷向農村拓展延伸，降低農村人口的生計維護與發展成本。二是不斷完善鄉村基礎設施，通過配套高等級電網、硬化道路、灌溉設施、倉儲設施等舉措營造良好投資環境，改善地區社會經濟發展環境，增強農村地區的基礎發展能力。三是大力發展辦好農村高中和職業教育，加強就業技能培訓，提升務工勞動收入水平，實現收入穩定增長。四是完善普惠金融服務，不斷拓寬農村普惠金融服務的廣度與深度，支持農戶創業發展，對于發展能力強且能夠自主經營的農村人口，應進一步加大信貸投放力度，優化普惠金融審批程序，給予其信貸貼息扶持；對于發展能力弱的農村人口，積極發揮合作社與集體經濟帶動作用，引導其通過股份合作形式參與優勢產業項目。五是提高農業保險水平，保護農業經營者利益，積極推動農業保險普及并提升農業保險利用效能，培育農戶保險意識并提升農業保險經營效率；拓寬農業保險范圍提升覆蓋率、提高農業保險保障廣度、深度和精細化水平，加大財政支持力度，將更多農產品納入中央財政補貼范圍。

社會保護路徑：完善社會保障體系，降低農戶生計成本。針對農民提供更多勞動保護、社會保險和福利政策，切實發揮社會保障收入再分配功能，建立更為及時的社會救助響應機制，從而為農村低收入群體搭建更為完善的兜底保障網。首先，完善最低生活保障制度，擴大低保覆蓋面。健全分層分類的救助制度體系，拓展內容豐富和形式多樣的社會救助項目，強化益貧性社會制度體系建設。其次，探索建立收入分配調節機制。瞄準優化收入分配格局，合理發揮政府收入調節作用，探索建立家庭津貼制度，統籌高齡老年津貼、殘疾人護理補貼、育兒補貼等，并在全國建立普惠性家庭津貼制度，擴大津貼受益范圍。再次，要給予農民工群體更多的重視與關注，逐步破除農民工持續參保的制度障礙，正視農民工的勞動者身份，實現就業與參保的高度關聯，保護其勞動權益以降低這些群體的生計風險。最后，針對子女教育、醫療衛生預防等熱點領域加大農村投資傾斜力度，進一步優化醫療資源布局，加強農村的醫療衛生服務體系建設，探索建立學齡前兒童社會撫育制度，并建立健全結構合理、成本分擔、公平普惠的普惠性學前教育財政投入機制，減少農村居民的剛性支出成本。

（作者為中國農業大學國家鄉村振興研究院副院長，人文與發展學院教授、博導）

【注：本文系國家社科基金重點項目“實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接研究”（項目編號：21AZD038）、國家社科基金重大項目“建立和完善農村低收入人口常態化幫扶機制”（項目編號：21&ZD177）和國家自然科學基金應急管理項目“脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的政策體系研究”（項目編號：7214100357）的研究成果】

【參考文獻】

①韓長賦：《中國農村土地制度改革》，《農業經濟問題》，2019年第1期。

②羅丹、李文明、陳潔：《種糧效益：差異化特征與政策意蘊——基于3400個種糧戶的調查》，《管理世界》，2013年第7期。

責編/周小梨 美編/楊玲玲

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