【摘要】當前我國基層治理已取得一系列顯著成果，同時也應看到，在以往基層治理過程中產生了“解決一個小問題產生一系列新問題”的基層治理“后遺癥”，深究原因在于治理過程中的權責結構、治理制度、治理過程、資源鏈接等方面存在短板和弱項，需要發揮治理主體作用、明確治理形式內容、完善基層治理機制、優化治理生態環境，從而破解“后遺癥”問題，增強基層治理“免疫力”，促進基層治理高質量發展。

【關鍵詞】基層治理 治理現代化 治理效能 高質量發展

【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

基層治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。在治理現代化方向的明確導向下，我國基層治理的改革與發展取得了顯著成效。同時也應該看到，基層治理中的問題需要科學應對，方法選用不當不僅難以“藥到病除”，而且有可能產生“解決一個小問題產生一系列新問題”“小矛盾變為大問題”的現象，即“基層治理后遺癥”，具體表現為治理主體參與效能不足、治理方式催生負擔、治理過程“形式主義”、治理效能相對失衡，影響著基層治理的長遠規劃與發展。習近平總書記在2022年春季學期中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班開班式上指出：“有些事情是不是好事實事，不能只看群眾眼前的需求，還要看是否會有后遺癥，是否會‘解決一個問題，留下十個遺憾’。”聚焦基層治理的短板弱項，尋脈“后遺癥”的形成根源，為完善基層治理體系破困紓難，系統完善基層治理體制機制，有助于提升我國基層治理效能，統籌推進實現基層治理體系現代化，煥發基層治理新動能，夯實國家治理根基。

聚焦短板、深挖弱項，問診基層治理“后遺癥”

我國正處于通向基層治理體系和治理能力現代化的關鍵路口，然而，在一些地區基層治理的政策目標和實踐成效之間卻產生了一定偏差，基層治理相對陷入主體困境、方式困境、過程困境和效能困境。

能力弱、資源散，治理主體存內外“不足”之癥。

多元主體的良性參與作為推進基層治理現代化的重要手段備受重視，既需要各主體具有良好的治理能力，又需要主體間有效整合資源，但二者目前均具有一定生長空間。

第一，治理能力相對不足，參與效能有待強化。深化基層自治共治實踐已成為當今社會普遍共識，越來越多的市場化、社會化力量介入基層治理過程之中，但一些參與主體卻未充分具備與該理念相匹配的治理能力。部分地區行政化傾向仍相對過重，“居站分設”“撤街強社”等基層實踐探索未能取得預期實質性成效，一些基層干部隊伍對于強化基層自治、激活基層活力往往是“心有余而力不足”，且隊伍內部存在的年齡結構整體偏大、知識水平相對偏低、示范帶動能力不強等問題，在一定程度上限制了其治理能力的提高。市場化、社會化力量雖介入治理過程，但其治理空間仍相對被擠壓，且多為被動參與，參與方式相對單一陳舊，如社區社會組織往往由社區“兩委”引導孵化，自主性相對有限，并深受“本領恐慌”困擾。

第二，資源整合相對不足，互通共享有待推進。在市場化改革和城市化浪潮的推動下，基層治理“原子化”特征表現突出，多元主體的利益訴求呈現多樣化和差異化，其往往基于自身利益考量產生不同行為選擇，治理資源呈現分散化、碎片化特征，如條塊部門之間在信息數據等資源上形成分割，居民、商家、社會組織、企事業單位等主體所掌握的人、財、物等資源仍處于從分散逐漸轉向聚集的狀態中。盡管多地地方政策已將資源向基層傾斜，并強調治理資源的互通共用，但現有的資源配置和資源統籌方式仍存改進空間，基層黨組織統籌整合資源的意識相對較弱、方式相對低效，其主導性、決定性作用有待進一步發揮。

造亮點、強技術，治理方式致地方“負擔”之重。

當前，各地積極探索基層治理的新模式、新平臺和新途徑，治理方式在迭代升級的同時卻也衍生出兩大負擔：

一是“亮點打造病”滋生的創新負擔。基層治理創新是我國制度優勢轉化為基層治理效能的核心機制，是推進基層治理能力現代化的重要環節，基層治理創新實驗備受基層政府青睞，典型建設也成為治理創新的具體任務之一。然而，部分地區卻患上了“亮點打造病”，“為創新而創新”代替“為治理而創新”成為其創新治理方式的本質內涵，無論是未結合實際硬性指派創新任務，還是將過多的人、財、物等資源投入到亮點打造而非切實為居民提供服務，都使實踐創新在一定程度上成為基層“超負荷運轉”的加速器，甚至成為推進基層治理現代化的梗阻點。

二是“數字化陷阱”催生的技術負擔。數字化轉型對資源配置要求較多、人員專業素質要求較高，且需要工作人員對信息數據進行大量搜集與驗證。部分地區未結合自身經濟發展、組織建設、人才儲備等實際情況而一味推廣數字化建設，反而陷入技術治理的“悖論”，出現“小馬拉大車”“面子工程”等消極現象，資金緊張、技術弱勢、人員增負等也成為其面臨的多重難題。

重程序、輕結果，治理過程生“形式主義”之困。

形式主義是基層久治不愈的頑疾病癥。盡管自基層減負年起，中央和地方政府便將克服形式主義作為重要任務持續推進，但各式各樣的形式主義仍時隱時現、此消彼長，甚至在部分地區不減反增，其中的“文牘主義”和“程序主義”尤為突出。

首先，文書繁雜、留痕刻意，“文牘主義”痛點凸顯。過分煩瑣的制度、規則、程序和說明等，是推進基層治理規范化過程中的偏差行為，導致了大量無意義的文案工作，如部分下發至基層的政策文件目標相對不切實際、內容相對空洞，且存在文件剛下發便要求基層進行工作匯報、材料撰寫等情況。另外，痕跡管理異化作為“文牘主義”的代表性問題亟需解決，過度留痕問題對于治理資源的充分利用、基層干部主觀能動性的發揮具有較大消極作用，也在一定程度上加重基層負擔。

其次，過場較多、實干偏少，“程序主義”難點突出。“程序主義”體現的是治理過程中的形式化問題。首先，部分地區的一些制度、規則和流程僅僅是為了表現“辦事如何規范”，而治理過程是否高效、工作是否落到實處、人民是否真正滿意并未在其考慮范圍之內。與此同時，各條線政府部門會以調研、檢查和評比等形式對基層政府進行常態化監督，但因自身治理任務繁重而多為“走過場式”調研和考核，未能充分了解政策制定合理性、政策執行效果以及基層群眾的真正需求，而基層政府在被動承接任務的情況下，多為尋求避責而選擇形式化的應對，將行政資源消耗在政策執行程序而非政策落實之上，“忙而無用”“相互甩鍋”“唯上而不唯實”等情況層出不窮。

不匹配、偏弱勢，治理效能陷基層“失衡”之危。

當前，各地積極打造基層管理服務平臺，以增進人民福祉為出發點和落腳點，著力打通為民服務“最后一公里”，但一些地方在無形之中陷入了相對“失衡”困境。

一方面，服務供給未完全匹配居民需求，供給和需求相對失衡。當前，部分社區、社會組織等服務供給方未充分收集、識別、處理和運用不同居民群體的需求信息，多以供給而非需求為導向提供服務，從而導致公共服務設施閑置、公共服務利用頻次低、居民滿意度低等問題。因此，如何優化服務供給邏輯，從而化解供需相對失衡難題成為實踐中的重點任務。另一方面，服務傳遞多于責任傳遞，權利和義務相對失衡。當前，各地基層均致力于居民服務體系的建立與完善，其中不乏有將慈善性幫扶作為服務重點內容的地區。局部地區在進行慈善性幫扶時，偏重于為困難群體提供服務，而非激活其責任意識和參與意識，易催生居民過度依賴公共服務的慣性思維，并造成居民自我責任的喪失和義務履行的抗拒，形成了居民主體權利和義務的相對失衡。

精診頑疾、破困紓難，尋脈基層治理“后遺癥”

當前我國社會已進入高質量新發展階段，亟需高效能治理的有力助推。現實中，基層治理效能與高質量發展要求仍有差距，正經歷著“成長的陣痛”。需要立足基層社會發展實際和人民需求，精準識別基層治理的頑疾癥結，剖析其生成原因、建構其熔斷機制，以助力基層治理現代化的有效性和持續性。

結構緊張：任務延伸與場域收縮。

基層治理面臨的首要頑疾是由事權下沉、任務延伸與實權上移、場域收縮造成的體制結構緊張問題。特別是與治理任務下移相伴隨的是基層治理行為愈發受到眾多職能部門的行政干預，治理資源卻依舊由上級部門掌握，受制于相對固定的行動框架和制度約束，無形中束縛治理的自主探索空間、收縮治理場域。

第一，事權下沉，有責無權。雖然治理責任層層下放基層，但基層回應“一線問題”時被賦予的執法、財政、資源等權力卻十分有限，相配套的社會資源、管理權限、民生服務時常未能同步。甚至由于人力短缺、授權有限，一些基層政府無法有效履行上級下達的任務時，便選擇將目標進一步下壓，轉移給基層群眾性自治組織的社區和村委會，加重城鄉基層社區責任剛性、權能有限的治理困局，存在解決問題的能力缺口。

第二，實權上移，事多錢少。雖然近年來行政體制改革一直強調簡政放權，但在實際運行中，一些具有決策自主權和方案設計權的上級部門，或是不愿意下放自身派出機構，或是權力下放不到位，令基層政府在治理環節缺乏相應的決策權、管轄權，本質上出現“實權上移”。同時，分稅制后基層政府財權被大幅削弱，特別是一些欠發達地區財力保障水平弱、增收難度大，難以支撐其開展本職公共服務事項，尤其在義務教育、社會保障、公共基礎設施建設等方面的具體工作。

執行乏力：制度不明與監督缺位。

基層治理實踐一定程度上缺乏制度規范性、措施精確性，陷入粗放治理。甚至因無法找到明確的執行制度、執法標準，面對紛繁復雜的社會問題，在職權運行與監督層面存有一定隨意性。

第一，機械執法“一刀切”、自由裁量。基層執法權責不規范、不嚴格、不透明、不文明等問題長期存在，執法環節中出現的規避式執行、教條式執行、觀望式執行、象征式執行，嚴重背離政策施行的預期目標。

第二，內部監督“自留地”、慣性避責。基層治理行為存有“上級監督不到、同級監督不力、群眾監督不了”困境，干部監督盲區較多。個別行政主體內部之間的監督機制以及上級機關與下級機關之間的監督機制尚未完全建立，致使在公務活動中越權、侵權和不負責。

本領恐慌：技術偏差與職業倦怠。

面對治理形勢變化、治理要求升級、治理技術更新，基層工作新老問題疊加、新舊矛盾交織的綜合效應易對基層工作人員造成生理疲倦和心理懈怠，還產生政策實施過程中難以避免的內耗問題。

第一，技術工具“浮于治”、脫實向虛“兩張皮”。個別基層部門將治理技術工具提升到比治理目標、治理結果更重要的地位，對技術工具的應用過度表面化，將網格和數字平臺大部分用于上報數據和問題，滿足于自身被考核要求的工作量，而不是運用其扎實做好聯系與服務群眾的細微工作，忽視線下實質性群眾工作能力。同時，由數字化轉型造成的數字鴻溝、數據共享、數據安全等新問題，無形中增加工作負擔，也導致基層工作脫實向虛，無益于提升治理效能。

第二，能者多勞“超負荷”、庸者逍遙“慢作為”。“鞭打快牛”現象在基層仍然存在，快牛“多勞”“過勞”卻沒有多得，“快牛”不堪重負的同時，難免心生不滿，挫傷工作積極性。同時，受制于激勵空間相對狹窄，部分基層工作人員不同程度地存在不思進取“不愿學”、裝點門面“不真學”、心浮氣躁“不深學”，導致在面對群眾繁瑣而復雜的問題時，缺失足夠的專業技能，或是由于工作能力不扎實，蠻干盲干；或是創新能力不足，不敢領風氣之先、不敢越雷池半步，落后于治理創新理念和實踐。

支撐虛化：服務缺位與協同無力。

近年來，基層社會努力打造黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。但總體而言，社會協同、公眾參與仍待加強。一些社會組織發育緩慢、數量不足、功能單一，基層共建共治共享、多元主體有效協同沒有完全破題。

第一，公共服務“留空缺”。社會組織以政府購買公共服務的形式參與基層治理，卻由于與基層合作關系并未完全理順、難突破項目約束，時常浮于公共服務需求之上，如僅提供合同規定的特定服務、甚至隨著政府購買項目的變更隨時可能終止服務。其同質化、低效率的屬性也長期限制服務供給的范圍和程度。一些社會組織進入基層社會服務行業時，所面臨的行政性壟斷和準入限制等體制性障礙仍未消除，自主性程度偏低。

第二，多方共治“存空轉”。由于缺乏成熟完善的協同合作機制、尚未建立有效參與的治理體制機制，受限于生存和發展所需的資源、機會，業主委員會、物業服務企業、駐區單位、社工機構、慈善組織等體制外的團體組織和廣大群眾的參與積極性和參與度相對較低，令基層共建共治共享、多元主體有效協同留有空轉。

強身夯基、健體促治，增強基層治理“免疫力”

基層治理是國家治理的基石，是社會穩定的基礎工程，也是一項系統性工程。針對治理過程中產生的“履職空轉、制度乏力、形式主義、文牘主義、創新負擔、技術陷阱、結構倒懸”等主體困境、方式困境、過程困境和效能困境，需要科學統籌、多方聯動，發揮治理主體作用、明確治理客體內容、完善基層治理機制、優化治理生態環境，不斷推動基層治理效能提升，加快推進基層治理體系和治理能力現代化進程。

發揮治理主體作用，暢通“毛細血管”。

第一，黨建引領組織建設，推進機構科學設置，職能整合協同治理。黨建引領全面推動職能部門在保障履行“條線”專業職責基礎上，更大程度放權基層、服務基層，提高基層對資源、平臺、隊伍的統籌協同能力。推動鄉鎮（街道）工作從割裂的“條線”向統籌的“塊面”升級，“模塊化”思路打破“碎片化”治理困境，按照重心下移、條專塊統、責權一致的原則，以職能整合協同的大部制思路，整合鄉鎮（街道）黨政機構和事業組織，實行模塊牽頭人負責制的模塊化管理，增強鄉鎮（街道）在基層社會治理中的“塊統”作用，形成面向城鄉、條專塊統、橫向到邊、縱向到底的基層社會治理綜合網格。

第二，多元主體參與治理，加強多方資源支持，強化專業力量聯動。加快形成政府、社會、市場三者良性互動的多元主體治理格局。一方面，建立健全“民呼我應”社區—街道（鄉鎮）—區（縣）三級聯動機制，明確各級職責范圍，形成“呼、應、評”工作閉環。健全社區黨組織領導下的社區居委會、業委會、物業公司和居民四方聯動機制，完善聯席會議、意見征詢等相關制度。另一方面，在實踐中鏈接整合多方治理資源，推動社會治理和服務重心向基層下移，推動各級部門資源、人力、技術等下沉到基層，為基層治理提供堅實的主體支撐和資源保障。外部互動要與專業力量聯動，通過社會組織、科研機構為治理提供堅實的實踐指導，最終推動基層治理水平的提升。

明確治理形式內容，強大“心肺功能”。

第一，深化減負，促進權責匹配，制定實施細則。實現權責匹配是提升基層治理能力的基礎，更深層次重視調整權責關系、政社關系、政民關系。首先，精確權責范疇，進一步推行基層組織權責清單等標準化手段，將基層治理主體及權力責任劃分精確化，向鄉鎮（街道）下放設施規劃編制、綜合執法指揮、人事任免建議、資金自主支配等權力，編制并向社會公布權責清單，明確主體責任和配合責任，增強基層政府的主責主業治理能力。其次，推進基層政府權責法定，制定相關實施細則，提升職權配置科學化程度，為基層實踐創造可行制度空間。

第二，智慧賦能，提升治理效能，精進治理技術。重視數字賦能，推進上下左右平臺貫通、應用貫通、體制貫通，優化治理形態，探索“整體智治”。利用數據集市提供靶向服務，實施精準投放，推動跨層級、一體化政務服務平臺互聯互通、信息共享和業務協同，并向村（居）便民服務點延伸。堅持拓展平臺功能、優化服務體驗、創新應用模式，同時注重大數據技術在基層治理中的具體運用，避免“技術陷阱”。

完善基層治理機制，塑造“健康體魄”。

第一，健全基層干部選拔任用機制，激發活力加強人才保障。“選、育、管、用”多管齊下，創新干部任用、管理、培養機制。健全職級并行制度，在向基層供給更多職數名額的同時，強化職級晉升的競爭效應，為優秀的基層干部提供更多的職業發展空間和晉升機會。優化鄉鎮（街道）“選苗”渠道, 采取組織推薦、自薦、選調生招錄考試等多層面的薦賢舉才形式，推進基層領導職位競聘上崗，重用肯干事、能干事、干實事的年輕干部。堅持專業化與綜合化并重的治理人才培養方向，加強基層干部的理想信念教育，引導干部在基層治理創新中發揚黨的求真務實工作作風，著力激發基層干部的公共服務動機。

第二，完善基層干部容錯糾錯機制，激發基層活力和創造力。一是不斷健全容錯制度，全力推動干部擔當作為、干事創業。二是加強經濟待遇、福利保障、職位晉升等物質激勵，充分尊重基層干部的職業期望，從而提升基層干部敢作為的心理預期。三是在反向約束方面，精準識別基層治理中“不作為、慢作為、假作為、亂作為”等行為，對主體責任者實施批評、警告、記過、降職等向上追溯的問責舉措，慎用“一票否決”，避免問責泛化。

第三，創新基層監督考核評價機制，科學留痕提升服務水平。首先，完善組織監督機制，在黨政機關內部設置督查檢查考核的專門職位，通過紀律監督、監察監督和專項巡察監督，構建起組織對基層治理的聯動監督格局。其次，完善社會監督機制，增強基層政府信息透明度，在治理過程中主動公開與群眾利益切身相關，群眾關心、擔憂的問題信息。最后，構建科學多元的績效評價機制，突出考核內容實效性，避免“痕跡主義”，根據地方特殊性控制考核總量和頻次。制定符合發展規律的綜合評價指標，加大人民群眾評價在基層干部考核中的權重，實現對上負責和對下負責的有機結合，實現考核的系統性和長期性。

優化治理生態環境，激活“神經末梢”。

第一，探索“三治融合”治理模式，打造品牌示范區。實現自治為基、法治為本、德治為先的“三治融合”局面。一是積極推行黨建等引領下的政府搭臺與市場運作相結合的治理模式，增強三治工作執行力度，帶動三治工作提質增效。二是通過對人、技、物、財等要素的配套與綜合管理，建立健全基層的治理陣地支撐，在原有設施基礎上進行提質升級，打造集廉政教育、愛國主義教育、法制文化宣揚、優秀文化傳承、居民協商議事等多功能為一體的活動中心，建立健全場所管理使用和信息公示制度，打造聚黨心、聚人氣、聚合力的“三治融合”新平臺。三是通過組織共建、服務共享、工作共推，打造區域化“三治融合”示范區，促進三治工作的品牌效應。

第二，深化“五社聯動”實踐，塑造共建共治共享格局。積極推動城鄉社區落實“五社聯動”實踐，以黨建為引領，以居民需求為導向，以政府購買服務為牽引，發揮社會工作專業優勢，賦能社區社會組織、社區志愿者和社區居民，發掘和利用社區公益慈善資源。堅持優勢互補、協同共治，突出專業引領，創新社區與社會組織、社會工作者、社區志愿者、社會慈善資源的聯動機制，在資源整合、工作平臺、運行方式、隊伍建設、公益服務等方面實現聯動，完善社區服務和基層社區治理網絡，不斷提升社區治理和服務的專業化、精細化水平。

（作者為華中師范大學湖北經濟與社會發展研究院研究員，政治與國際關系學院教授、博導）

【注：本文系2022年度國家社科基金一般項目“新時代黨建引領社區治理機制創新研究”（項目編號：22BDJ114）與華中師范大學學習貫徹湖北省十二次黨代會精神課題“構建政府、社會、村民共建共治共享治理體系的關鍵環節、支撐機制與政策路徑研究”（項目編號：31101201901）階段性成果】

【參考文獻】

①姜曉萍、吳寶家：《警惕偽創新：基層治理能力現代化進程中的偏差行為研究》，《中國行政管理》，2021年第10期。

②彭勃、趙吉：《折疊型治理及其展開：基層形式主義的生成邏輯》，《探索與爭鳴》，2019年第11期。

③袁方成、柳紅霞：《當前我國城鄉基層治理的若干重大問題及對策建議》，《中國治理評論》，2014年第1期。

責編/李一丹 美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。

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