【摘要】《“十四五”數字經濟發展規劃》標志著我國數字經濟正迎來深化應用、規范發展、普惠共享的新階段。該規劃提出的“十一個”專項數字工程引人注目，“八大”總體任務部署切中要害。把數字經濟轉化為未來發展的關鍵增量，需要在規劃實施過程中正確處理好“四對”關系，即處理好專項規劃與總體規劃、地方規劃與國家規劃、政策與法律、數據安全與個人信息保護等不同關系。

【關鍵詞】數字經濟  規劃  宏觀調控  經濟法治    

【中圖分類號】F49    【文獻標識碼】A

2021年10月18日，在主持十九屆中央政治局第三十四次集體學習時的講話中，習近平總書記指出：“數字經濟事關國家發展大局。”2021年12月12日，國務院印發了《“十四五”數字經濟發展規劃》，標志著我國數字經濟正迎來深化應用、規范發展、普惠共享的新階段。以專項規劃形式深入推進數字經濟發展，是我國立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的重要舉措，對進一步深化供給側結構性改革、建設現代化經濟體系、解決發展不平衡不充分問題有著重大現實意義，有利于實現國民經濟與社會發展規劃體系的綜合性與專業性、全局性與示范性、連續性與正當性的有機統一，在數字中國建設中真正做強做優做大我國數字經濟。

“十一個”專項數字工程引人注目

黨的十八大以來，我國深入實施數字經濟發展戰略，數字經濟已成為我國經濟發展過程中最具創新活力、增速最快、影響最廣泛的領域。《“十四五”數字經濟發展規劃》明確了“十四五”時期推動數字經濟健康發展的指導思想、基本原則、發展目標、重點任務以及保障措施。該規劃明確提出，到2025年，數字經濟邁向全面擴展期，數字經濟核心產業增加值占GDP比重達到10%，數字化創新引領發展能力大幅提升，智能化水平明顯增強，數字技術與實體經濟融合取得顯著成效，數字經濟治理體系更加完善，我國數字經濟競爭力和影響力穩步提升。

為實現上述目標，《“十四五”數字經濟發展規劃》提出了“十一個”專項數字工程計劃，包括信息網絡基礎設施優化升級工程、數據質量提升工程、數據要素市場培育試點工程、重點行業數字化轉型提升工程、數字化轉型支撐服務生態培育工程、數字技術創新突破工程、數字經濟新業態培育工程、社會服務數字化提升工程、新型智慧城市和數字鄉村建設工程、數字經濟治理能力提升工程以及多元協同治理能力提升工程等。

習近平總書記強調：“發展數字經濟是把握新一輪科技革命和產業變革新機遇的戰略選擇，是新一輪國際競爭重點領域，我們一定要抓住先機，搶占未來發展制高點。”深度參與新一輪科技革命，牢牢把握產業變革新機遇，發展數字經濟都是重要的戰略選擇。習近平總書記指出：“數字經濟具有高創新性、強滲透性、廣覆蓋性，不僅是新的經濟增長點，而且是改造提升傳統產業的支點，可以成為構建現代化經濟體系的重要引擎。”數字經濟高質量發展，既有利于推動構建新發展格局、推動建設現代化經濟體系、推動構筑國家競爭新優勢。通過激發和釋放創新動能，積極打造數字時代的競爭新優勢，不斷夯實數字技術的產業滲透及其各種應用場景覆蓋，協同推進技術、模式、業態與制度創新，有利于在促進經濟增長的同時，保障數字經濟的開放、普惠、共享、公平與正義。

“八大”總體任務部署切中要害

《“十四五”數字經濟發展規劃》集中提出了“八大”總體任務部署，把傳統產業的數字化轉型與新興數字產業的競爭力提升有機結合，深入推進數據資源和數據要素市場的體系化建設，在推動數字經濟轉型中重構政府主導、多元共治的協同治理體系，通過“靶向療法”糾正市場偏誤，激勵并影響數據市場研發、生產、流通、服務、消費的全價值鏈貫通。

一是把數字基礎設施的優化升級放在首要位置。數字基礎設施是數據市場發展的基礎與保障，這既需要加快建設天地一體、高速泛在、安全可控、智能環保的信息網絡基礎設施，也需要推進云網融合協同和算網融合發展的全國數據中心集群布局，有序推進城鄉各地基礎設施的智能技術應用和數字資源升級。

二是突出強調充分發揮數據要素作用。我國已經頒行《中華人民共和國數據安全法》，以專門立法形式尋求破解數據安全治理困局，依法促進數據開發利用。該規劃直指高質量的數據要素供給保障，強調積極培育和發展數據要素市場，并借助成熟市場經濟體的規制經驗，提出探索建立多樣化的數據開發利用機制，把促進數據、技術、場景的深度融合作為完善市場機制的基本導向。

三是大力推進產業數字化轉型。數字化轉型是適應數字經濟發展的必然要求，從研發設計到生產加工，從經營管理到銷售服務，傳統企業的所有數字個案發現與創新必然會圍繞各項業務活動而展開，數字化轉型的不斷投入與應用必將在新技術革命下的生存哲學中成為企業的必選出路。

四是加快推動數字產業化。數字經濟的快速發展催生了新型數字產業，如電商、直播、網購、線上會議等新業態新模式層出不窮，數字化服務為人民群眾的工作、學習、生活帶來了極大方便，及時滿足了現代社會開放性、多樣化的個性需求。加快推動數字產業化，應有序引導和培育數字經濟領域不斷涌現的新業態新模式，通過“放管服”改革充分釋放市場動能，積極搶占數字經濟未來發展的制高點。

五是聚焦公共服務數字化水平的持續提升。數字基礎設施廣泛融入生產生活，對政務服務、公共服務、民生保障、社會治理的支撐作用進一步凸顯。該規劃統籌政府的監管、調控與服務三大經濟職能，堅持發展與監管兩手抓，突出競爭政策基礎地位，既注重提高“互聯網+政務服務”效能，又致力于提升社會服務數字化普惠水平。

六是健全完善數字經濟治理體系。進入數字經濟時代，治理主體已不限于國家，而是涉及政府主體之外的各種非政府主體，治理更為強調政府與非政府主體之間的相互作用，并指向新的治理過程和治理規則。該規劃在增強政府數字化治理能力的同時，強化了協同治理和監管機制的重要性，并對完善多元共治新格局、形成治理合力提出了明確要求。

七是著力強化數字經濟安全體系。在發達的現代化經濟體系中，財富的社會化生產與風險的社會化生產如影隨形，風險的內涵并不止于已經發生的影響和損害。該規劃同樣重視數字經濟安全問題，不但強調要增強網絡安全防護和應急處置能力，而且要提升數據安全保障水平，牢牢守住安全底線，切實有效防范各類風險。

八是有效拓展數字經濟國際合作。該規劃把加快貿易數字化發展與推動“數字絲綢之路”深入發展相融合，倡導發展跨境電商，支持我國數字經濟企業“走出去”。同時，該規劃把研究制定符合我國國情的數字經濟相關標準和治理規則與構建和平、安全、開放、合作、有序的網絡空間命運共同體有機統一起來，在數據賦能和融合發展中及時提出中國方案，發出中國聲音。

在規劃實施中正確處理好“四對”關系

不斷做強做優做大我國數字經濟，是實施我國網絡強國戰略和數字經濟發展戰略的必由之路。《“十四五”數字經濟發展規劃》的出臺，對不斷做強做優做大我國數字經濟意義深遠。如何把數字經濟轉化為未來發展的關鍵增量，筆者認為需要在規劃實施過程中，注意處理好以下“四對”關系。

一是處理好“專項規劃”與“總體規劃”的關系。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視發展數字經濟。從黨的十八屆五中全會到黨的十九大、再到黨的十九屆五中全會，實施網絡強國戰略和國家大數據戰略成為共識，成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。《“十四五”數字經濟發展規劃》有效銜接了《國家信息化發展戰略綱要》和《數字鄉村發展戰略綱要》等戰略綱要，是《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中有關加快數字化發展和數字中國建設這一“總體規劃”的具體化，是“十四五”時期從國家層面推動數字經濟發展的“專項規劃”，故而構成“總體規劃”指導下的我國數字經濟發展的科學指引。實踐中，需要注意防止用“專項規劃”簡單否定“總體規劃”或者用“總體規劃”簡單代替“專項規劃”的錯誤傾向。

二是處理好“地方規劃”與“國家規劃”的關系。在發展數字經濟過程中，京、滬、浙、粵等地紛紛制定各自的“地方規劃”和地方性法規。以北京為例，2021年北京市數字經濟增加值達1.6萬億元，占GDP比重達40.4%，北京市數字經濟規模和競爭力都處于全國領先水平，與此同時，地方立法工作也在緊緊跟上。2022年7月27日，北京市十五屆人大常委會第四十一次會議對《北京市數字經濟促進條例（草案）》進行了首次審議。數字經濟促進條例立法，將北京行之有效的政策舉措上升為法規制度，通過制度創新為數字經濟發展注入強勁動力，也為加快建設全球數字經濟標桿城市提供法治保障。該條例草案以企業需求為導向，加大對數字經濟企業扶持力度。同時，該條例草案強調：要依法有序對企業開放公共數據資源；鼓勵平臺企業加強自治，維護行業生態；審慎與包容并舉，保障新業態、新模式的發展活力；發揮企業在社會公共事務中的技術力量。《“十四五”數字經濟發展規劃》作為“國家規劃”，對各地政府而言同樣具有法律效力，需要各地政府認真跟進并推動落地，一旦遇有重大事項需要及時向國務院報告處理。

三是處理好“政策”與“法律”的關系。2022年《政府工作報告》首次以“單獨成段”的方式對數字經濟發展進行了工作部署，強調要深入實施創新驅動發展戰略，鞏固壯大實體經濟根基。為此，應促進數字經濟發展，完善數字經濟治理，加強數字中國建設整體布局。當前，數字經濟加速發展，正成為重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量。實踐證明，只有在法治下推進改革，在改革中完善法治，才能辯證處理好二者關系。應進一步建立健全有關數據安全的檢測認證評估、數據權利確認保護、數據交易和跨境傳輸管理、公共數據開放共享等基礎制度和標準規范，推動數字經濟立法不斷完善，科學建立全國統一大市場的數據流通規則體系，依法打造統一的數據要素市場，打破各種制約全國統一大市場建設的顯性和隱性壁壘，持續推動國內數據要素市場的高效暢通和規模拓展。

四是處理好“數據安全”與“個人信息保護”的關系。數字經濟發展需要充分調動和發揮數據要素作用，一方面要提升數據要素的交易效率，另一方面還要保障數據要素的交易安全。在實施數字經濟發展規劃中，對“數據安全”與“個人信息保護”問題需要給予同等重視。國際經驗表明，數字技術在數字全球化中可以天然地鏈接起海量的數據和用戶，企業數據合規程度與個人信息保護程度，正成為衡量各國數字經濟發展質量的重要因素。正確處理好“數據安全”與“個人信息保護”的關系，就是要明確區分企業的數據權益和個人的信息權益，依法維護企業的數據權與個人的信息權，嚴格執行這些法律所確立的數據分類分級保護制度以及數據安全與個人信息保護的檢測、評估、認證制度等。

（作者為中國社會科學院法學研究所經濟法室主任、研究員，中國社會科學院大學法學院教授、博導）

【注：本文系中國社會科學院2021—2023年度研究所創新工程項目“數字經濟法治創新研究”的階段性成果】

【參考文獻】

①蔡禮強：《黨治國理政的一種重要方式》，《人民日報》，2021年9月9日。

②馬宇飛：《企業數據權利與用戶信息權利的沖突與協調——以數據安全保護為背景》，《法學雜志》，2021年第7期。

責編/韓拓    美編/宋揚

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