【摘要】日本應對生育率下降的政策并未取得顯著成效，迄今未能擺脫“低生育率陷阱”。但是，長期堅持不懈地實施促進生育政策的日本，成功地避免了生育率進一步下降至極低水平，總和生育率始終保持在1.3以上。日本堅持“催生”近三十年，政策效果有限，究其原因，一是重“催生”，輕“催婚”；二是重“形式”，輕“實質”，從家庭相關社會支出來看，財政支持力度很小。

【關鍵詞】日本 低生育率 促進生育政策 家庭相關社會支出

【中圖分類號】C924 【文獻標識碼】A

日本深陷“低生育率陷阱”

1995年以后日本總和生育率的發展變化表明，日本已經陷入了“低生育率陷阱”。回顧二戰后日本總和生育率的變化過程，可以分為四個階段：第一階段（1947—1955年），總和生育率下降幅度較大，但仍在人口更替水平以上。期間，總和生育率由1947年的4.54下降到1955年的2.37。第二階段（1956—1973年），總和生育率一度下降到人口更替水平以下，之后又有回升，回升到高于或與人口更替水平持平。第三階段（1974—1994年），總和生育率再次下降，此后再未回升到人口更替水平。第四階段（1995年至今），總和生育率一直維持在1.5以下，日本深陷“低生育率陷阱”。1995年總和生育率下降至1.42，此后進一步下降，2005年降至創紀錄的最低值1.26。2006年后呈緩慢回升的態勢，但是，2016年開始再度呈下降態勢。2020年8月日本政府發布的統計數據顯示，2019年日本總和生育率下降到1.36，與日本政府提出的“希望生育率1.8”的目標相距甚遠。新生兒數量跌破90萬，創日本人口統計史上的最低紀錄。日本0—14歲人口約占總人口的12.1%，預計2053年日本總人口將跌破1億。

日本生育率下降的原因首先是“有配偶率下降”和“未婚率的上升”。從日本15歲以上人口婚姻關系的變化趨勢來看，有配偶率下降始于1985年，未婚率上升始于2000年。男性有配偶率從1985年的66.2%下降到2005年的60.8%，女性則從62.5%下降到57.0%。所有年齡段的未婚率都呈上升趨勢。1985—2015年，30—34歲女性未婚率增加24.2個百分點，從10.4%上升到34.6%；男性未婚率增加18.9個百分點，從28.2%上升到47.1%。35—39歲女性未婚率增加17.3個百分點，從6.6%上升到23.9%；男性未婚率增加20.8個百分點，從14.2%上升到35.0%。從終身未婚率來看，1970年男性為1.7％，女性為3.3％。此后，男性一直持續增加。但是，女性直到1990年仍保持不變，之后呈持續增加態勢。2010年男性為20.1％，女性為10.6％。2015年男性為23.4％，女性為14.1％。

其次是“初婚年齡的提升”和“晚婚”引起的晚育。日本《2020年版厚生勞動白皮書》統計數據顯示，1989—2019年，男性初婚年齡上升了2.7歲（從28.5歲上升到31.2歲），女性初婚年齡上升了3.8歲（從25.8歲上升到29.6歲）。初婚年齡的上升導致第一次生育年齡的增長。從女性第一次生育的平均年齡來看，1990—2019年第一次生育的平均年齡上升了3.7歲（從27.0歲上升到30.7歲）。從年齡別生育率來看，1950—2004年半個多世紀以來，生育最旺盛的年齡組是25—29歲。但是，2005—2019年，日本生育最旺盛的年齡組變成30—34歲，甚至35歲以上年齡組的生育率呈上升趨勢。由于女性生育的終點年齡不變，晚婚導致女性生育期的縮短，也導致女性在生育最旺盛的年齡（25—29歲）的有配偶率下降。

日本生育率的下降，除直接受生物因素影響外，還深受社會經濟文化等復雜因素的影響。眾所周知，沒有兩性的結合就不可能有人類的受孕和分娩，生物因素是影響生育率的最直接變量，任何社會經濟、政治和文化因素對生育率的影響都要通過生物因素而起作用。從生物的角度看，影響生育的因素主要有三方面，即結婚、懷孕與分娩，但這三方面的實現都要在生育制度下完成。生物因素和生育制度是影響生育率的最重要因素。但是，決定生育率的因素不僅是生物因素，還有社會因素，即社會文化特征影響、制約著人的生物特征。

日本政府推行的促進生育政策措施

1990年后，日本政府意識到生育率下降這一問題的嚴重性，開始研究建設支持兼顧工作和育兒等對生育友好的社會環境。1994年12月，由文部省、厚生省等聯合頒布的“天使計劃”（《關于未來支持育兒措施的基本方向（1995—1999年）》）是日本政府為提高生育率出臺的第一項措施。2003年先后制定了《支持培養下一代措施促進法》和《少子化社會對策基本法》，前者旨在促進地方政府和企業家為支持培養下一代分別制定行動計劃，后者規定政府要設置由首相直接領導、全體閣僚組成的“少子化社會對策會議”，以及制定解決少子化問題的施策指南。在該法律框架下，日本政府迄今制定了四個《少子化社會對策大綱》，出臺了各種促進生育的“計劃”“戰略”等政策措施，并在2016年制定的《日本一億總活躍計劃》中首次提出未來十年要實現“希望生育率1.8”的基本目標，以及“半個世紀后也要保持1億人口”的長期目標。但是，從2019年總和生育率再度下降到1.36來看，日本政府促進生育的各種政策措施效果有限，始終未能擺脫“低生育率陷阱”。日本政府針對生育率下降的主要原因制定并實施的旨在提高生育率的政策措施，主要可以歸納為以下三方面。

首先，鼓勵、促進生育的家庭支持措施：從生育、養育到教育各階段全覆蓋。日本政府提高生育率的具體措施覆蓋了從結婚、懷孕、分娩、嬰幼兒保育、學齡前兒童教育到大學等各個階段。一是支持新婚家庭措施。2016年6月日本政府啟動“一億總活躍計劃”，其中一項重要措施是對新婚夫婦購房或新房租金、搬家費用等提供支持。適用對象是結婚年齡均在34歲以下的夫妻，且夫妻雙方收入合計未滿340萬日元的新婚家庭。每個新婚家庭補貼上限是30萬日元，地方政府和國家各補助一半。此后，日本政府不斷放寬年齡和收入限制，提高補貼上限額度，并提高國家財政補貼比例。例如：年齡放寬到39歲以下，29歲以下的新婚家庭補貼額度提高到60萬日元等。截至2020年11月，實施新婚家庭生活補貼計劃的已經有289個市區町村。此外，日本政府還鼓勵長輩對下一代的經濟援助，對父母及祖父母贈予子女或孫子女結婚生子等一次性資金援助免征贈予稅，鼓勵長輩將資產提前轉移給下一代以促進年輕人盡早結婚生子。

二是提高一次性生育補貼。為減輕分娩所需的直接費用或分娩前后產檢費用等經濟負擔，2009年10月至2011年3月底日本政府實施了應對生育率下降的緊急措施，一次性生育補貼從2009年10月起增加4萬日元，由原來的38萬提高到42萬日元。此外，還改革了支付方式。自2009年10月起，保險公司可以將一次性生育補貼直接支付給醫院用來支付分娩費用。該緊急措施在2011年4月以后繼續執行。

三是不斷放寬并充實不孕治療補貼制度。由于輔助生殖治療不在醫保范圍內，2004年日本政府針對不孕癥患者的特別治療實施補貼計劃。該計劃以年收入650萬元（2007年提高到730萬日元）以下、妻子年齡40歲以上未滿43歲的夫妻為對象，一次治療補貼10萬元（2009年提高到15萬日元）、總計五年不超過10次。由國家財政與地方政府各負擔一半。2016年首次治療補貼額度從15萬日元提高到30萬日元。2021年日本政府進一步充實該計劃，收入限制被廢除，一次治療補貼提高到30萬日元，補貼次數上限為6次。2004年申請不孕治療補貼約為1萬8千件，此后不斷增加，2018年約為14萬件。

四是為年輕孕婦等提供緊急援助。此項措施始于2020財年，日本政府為提供此項支持措施編制了1230百萬日元（123億日元）的財政預算。日本政府推動各地區根據當地實際情況為年輕孕婦等提供支持，例如：對在生理上和心理上因意外懷孕而煩惱或焦慮的年輕孕婦，除利用SNS等提供必要的咨詢支持外，還可以委托有機動力的NPO提供部分或全部外展支持，等等。此外，還要保證年輕孕婦有緊急臨時住所。

五是發放兒童補貼，免費提供嬰幼兒保育和學齡前兒童教育。兒童補貼政策的對象是住在日本國內的中小學兒童（截至15歲后的第一個年度末），兒童年齡不同補貼額度不同，補貼以月為單位計算，0—3歲一律為每月15000日元；三歲至小學畢業，一孩、二孩每月1萬日元，三孩及以上每月15000日元。2019年日本政府向1637萬余名兒童發放了補貼，領取補貼的兒童比2018年減少23萬多。除發放兒童補貼外，日本政府還提供免費嬰幼兒保育、學齡前兒童教育。此外，還為低收入家庭提供高等教育學習支持，并根據孩子的數量減免國民健康保險費。

其次，社區、社會育兒支持措施：建設對生育友好的社區、社會。除為減輕家庭生育負擔提供直接的經濟支持外，從全社會支持育兒一代安心快樂生育和舉國施策改變生育率下降趨勢的基本原則和立場出發，日本政府制定了旨在促進地方政府和企業實施支持家庭生育措施的法律法規以及各種政策措施。從社會、社區、企業等角度來建構解決少子化問題的對策框架。日本政府2017年開始在全國范圍內推動建立育兒家庭綜合支援中心，為育兒家庭提供從妊娠、分娩到育兒的全方位無縫對接支持，致力于打造對結婚、妊娠、育兒友好的社會育兒家庭綜合支援中心一體化提供孕產婦咨詢、產檢等“母嬰健康服務”和社區育兒支持基地等“育兒支持服務”。截至2019年4月，已經有983個市區町村（總計1717個）建立了該中心。育兒家庭綜合支持中心配備保健師、助產士、護士、社會工作者等，主要負責：了解孕產婦等的實際情況及其所需要的支持需求；有關妊娠、分娩、育兒咨詢等，提供必要的信息、建議和健康指導；與衛生保健或福利機關等聯絡協調；制定具體的支持計劃。此外，日本政府還呼吁社區、企業、非營利組織、媒體和教育機構等各種行為體在促進生育中發揮各自作用的同時，還要攜手合作營造理解和支持結婚育兒的社會輿論環境。

最后，企業育兒支持措施：實現工作與生活的和諧。為解決就業與分娩、育兒二者擇一的結構性問題，日本政府出臺了一系列政策措施，其政策路徑主要是改革工作方式，目標是實現工作與生活的和諧。2020年5月日本政府制定的第四個《少子化社會對策大綱》指出，“為創造男性和女性都能通過更加靈活的工作方式實現在發展事業的同時兼顧養育子女的社會環境，將繼續促進和充實工作與生活相平衡的支持措施”。重點施策方向主要有三個方面：一是繼續推動企業實施育兒休假和育兒縮短工作時間制度。以實現無論何種就業方式，都可以輕松地休產假和育兒假。二是支持懷孕和分娩后希望繼續工作的女性，以及因為生產、育兒辭職后希望再就業的女性的再就業和參加社區工作。三是全面促進男性職工育兒休假和參與家庭育兒。通過糾正工作時間過長并鼓勵管理人員和企業經營者改變觀念等，促進男性參與家務勞動和育兒。

日本“催生”避免了生育率下降至極低水平，但始終未能擺脫“低生育率陷阱”

日本自1994年12月出臺第一項應對生育率下降的政策以來，并未取得顯著成效，迄今未能擺脫“低生育率陷阱”。與日本形成對照的是法國和瑞典。法國（1993年為1.66）、瑞典（1999年為1.50）總和生育率也曾一度下降到1.5—1.6，在長期持續全面地實施包括經濟支持在內的促進生育措施后，2010年生育率回升到2.0左右，現在也仍然維持較高的生育率。2018年法國為1.87，瑞典為1.75。此外，與日本一樣生育率處于低迷狀態的德國，近年來總和生育率開始回升，2018年為1.57。日本在1995年總和生育率下降到1.5以下后，一直未能回升到1.5以上。

但是，長期堅持不懈地實施促進生育政策的日本，卻成功地避免了生育率進一步下降至極低水平（總和生育率下降至1.3以下被稱為“極低生育率”），總和生育率始終保持在1.3以上。只是在2005年日本總和生育率下降到創紀錄的1.26，此后呈緩慢回升態勢，2015年一度回升到1.45。但是，2016年以后又呈小幅下降態勢，2017年為1.43，2018年為1.42，2019年再次下降到1.36，出生人口總數跌破90萬，創日本有人口統計數據以來的最低紀錄，被稱為“86萬沖擊”。日本實施“催生”措施長達二十余年，政策效果有限，究其原因，主要在以下兩點。

一是重“催生”，輕“催婚”。長期以來日本女性走向社會帶來的晚婚晚育被認為是日本生育率下降的首要原因，日本政府提高生育率的施策重點一直是促進已婚家庭生育，主要集中在“育兒支持”和“工作方式改革”方面，支持年輕人走進婚姻的舉措被長期忽視。自1994年12月日本政府制定的第一個促進生育的“天使計劃”，直至2013年6月《突破少子化危機緊急對策》的出臺，近二十年間，日本政府始終致力于以促進已婚家庭生育為施策重點。期間，日本政府出臺了兩個《少子化社會對策大綱》。2004年8月制定的第一個《少子化社會對策大綱》提出了28項具體行動，具體施策涉及懷孕、分娩、育兒環境、社區育兒、育兒休假、兒童健康、青年教育和就業等基本覆蓋了從生育、養育到教育、就業的各個階段。2010年1月制定的第二個大綱的主題是“兒童與育兒愿景”，其基本目標是全社會支持育兒，提出了“建設支持育兒、年輕人安心成長的社會”“建設可以實現妊娠、分娩、育兒愿望的社會”等四項支柱性政策和12項具體措施。

繼2013年6月《突破少子化危機緊急對策》將“支持結婚”（為新婚家庭提供經濟支持以使希望結婚的人能夠結婚）納入與“支持育兒”“工作方式改革”并列的提高生育率舉措的“三支箭”后，2015年制定的第三個《少子化社會對策大綱》提出的基本目標是建設每個人都能夠實現結婚和生育愿望的社會，把“支持年輕人實現結婚和分娩愿望”作為少子化對策的5項重點課題之一。如前所述，日本生育率下降的首要原因是“有配偶率下降”和“未婚率的上升”。日本泡沫經濟崩潰后，就業環境惡化、企業非正式員工增多，由于收入不穩定，很多年輕人不敢結婚、不能結婚，甚至沒有與異性交往的機會。另一方面，已婚女性平均生子長期保持兩人以上，雖然近年有所下降，但仍遠高于日本總和生育率。與促進已婚家庭生育相比，支持年輕人走進婚姻對提高生育率更有效。但是，這項措施卻在促進生育政策實施了近二十年后才被政府重視起來。

二是重“形式”，輕“實質”。日本政府重視制定各種有利于提高生育率的“計劃”“戰略”“緊急措施”，重視出臺細致入微的促進生育的政策措施。以2015年大綱時期為例，為實現2015年大綱的基本目標，日本政府制定了“為實現一億活躍社會而應緊急采取的措施（2015年11月）”“日本一億總活躍計劃（2016年6月）”“育兒安心計劃（2017年6月）”“新經濟政策一攬子方案（2017 年12月）”“城鎮、人、工作創生綜合戰略（第2期、2019年12月）”“第四次男女共同參與基本計劃（2015年12月）”等各種計劃與戰略。

但是，從家庭相關社會支出占國民生產總值比例來看，日本家庭政策支出的財政規模很小。2003年實施《少子化社會對策基本法》以來，由于兒童津貼的逐漸充實以及托兒所等保育設施的擴建等家庭相關的社會支出占國民生產總值（GDP）的比重逐漸增加，2003—2017年的十余年間，增加近1個百分點（由0.64%增加到1.58%），與1990—2002年（由0.35%增加到0.64%）相比，家庭相關社會支出顯著增加。雖然由于國民負擔等情況不同不能進行簡單比較，但與法國、瑞典等實現生育率回升的歐洲國家相比仍然存在不小的差距，顯著低于2015年的法國（2.93％）、瑞典（3.54％）和德國（2.28％）。與法國、瑞典等國家相比，日本家庭相關社會支出長期處于較低水準，現金補貼和實物福利如托兒所等家庭政策支出的財政規模很小。相關實證研究結果顯示，家庭相關社會支出與生育率的提高呈正相關關系。

簡言之，與實現生育率回升的法國、瑞典等國家相比，長期堅持“催生”的日本政府重視出臺各種細致入微的中長期“計劃”“戰略”，以及各種緊急措施，從出臺的政策措施來看，日本政府為提高生育率可謂想盡一切辦法。但是，從家庭相關社會支出來看，財政支持力度很小。因此，政策效果有限。日本“催生”實質上是“雷聲大，雨點小”。

（作者為中國社會科學院日本研究所政治研究室副主任、研究員）

【參考文獻】

①石人炳：《低生育率陷阱：是事實還是神話？》，《人口研究》，2010年第2期。

②王偉：《日本少子化進程與政策應對評析》，《日本學刊》，2019年第1期。

③佟新：《人口社會學》（第四版），北京：北京大學出版社，2020年。

責編/韓拓 美編/宋揚

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