摘 要:隨著中國營商環境改革的不斷深化，各地營商環境呈現出以企業需求為導向、一體化及均一化的新特征。步入新發展階段，地方政府依靠傳統差異化的優惠政策吸引投資、企業進入和產業轉移的空間急劇縮小，這意味著中央政府、產業轉出地和承接地政府的功能與作用也要相應發生改變，以充分發揮產業轉移在構建“雙循環”新發展格局、實現“雙碳”目標以及穩定制造業占比中的獨特作用。
關鍵詞:產業轉移 營商環境 產業轉出地 產業承接地 新特征
【中圖分類號】F062.9 【文獻標識碼】A
產業轉移作為經濟全球化和區域協調發展的重要動力，在中國對外開放和經濟跨越式發展中發揮了關鍵作用。近年來隨著中國在全球產業分工網絡中的地位變化，以及全面深化改革開放的內生驅動，中國利用兩個市場兩種資源的能力增強，不僅承接而且輸出，不僅受益而且貢獻，不僅面向國內而且放眼國際，適應新時代新要求，中國產業轉移呈現新特征。
新時代對產業轉移提出的新要求
當前，受新冠肺炎疫情影響，國內國際產業鏈供應鏈面臨較大沖擊，推動經濟轉型和高質量發展是戰略之舉。中國的經濟大國優勢除了在需求側表現出龐大的內需市場拉力外，在供給側則因為區域間經濟發展水平、資源稟賦、產業結構等的差異性，形成了促進產業轉移發生的內在動力。
“雙循環”新發展格局對產業轉移提出新要求。“構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”不僅是我國應對復雜多變的國際環境的戰略選擇，而且是充分發揮我國的大國優勢，構建自主可控的現代產業體系的主動謀變之舉。構建新發展格局給我國產業轉移帶來新機遇，也提出新要求。一方面，國內大循環是投資、生產、分配、流通、消費過程的周而復始，產業轉移是一種主要的投資方式，是以雁行形態生產要素再配置延展我國東部經濟相對發達地區原有產業優勢的一種形式。國內大循環暢通產業鏈和供應鏈不僅指產品和服務，還包括生產要素的流通，產業轉移恰是使勞動力、資本、技術等要素循環流動起來，促進更大范圍內優化組合的手段。另一方面，新技術新產業革命和全球經濟政治格局變化引發全球價值鏈重構，跨國直接投資的主體、領域、方向、方式等也將發生變化，對我國的外國直接投資（FDI）和對外直接投資（OFDI）都提出策略調整的新要求。
“雙碳”目標對產業轉移提出新要求。在推進“力爭2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和”的“雙碳”目標新背景下，碳排放成為產業發展新的約束因子。當前中國高質量的工業化和城鎮化仍在進行中，無論是投入端還是需求側，對化石能源和能源密集型重化工產品的投入和消費需求都將持續一段時期。雖然能源結構變革和綠色技術革命是大勢所趨，但按照國家戰略部署，“雙碳”目標是一個整體性目標，是梯次實現的過程，區域、產業和企業之間都不能“一刀切”，這為區域間產業轉移創造了空間。在減碳約束和初級產品重要性“雙加強”情境下，東西部各地區“雙碳”目標存在差異，東部地區重化工業的規模和技術優勢不應因碳排約束完全喪失，而是可以驅動高耗能產業向新能源富集的西部地區有序轉移，實現“高耗能、高碳排”模式向“高耗能、低碳排”模式轉型。
穩定制造業比例對產業轉移提出新要求。“去工業化”是高質量工業化后產業結構自然演進的結果，中國以全要素生產率提升為特征的高質量工業化還未實現，卻出現了要素資源配置“脫實向虛”、過分追求服務業占比提高，看似結構“轉型”卻難“升級”的現象。對有著14億人口的中國而言，要建設社會主義現代化強國，必須首先是制造強國，而穩定制造業比例是由大變強的基礎。中國制造業的要素稟賦結構四十年間的確發生很大變化，比如勞動力成本上升，但即便是這一帶有普遍性的趨勢，在區域間也有很大差異，推動部分制造業從不再具有成本等優勢的經濟發達地區向中西部地區有序轉移，既可以延長制造業的生命周期，穩定制造業比例，也有利于構建國內價值鏈網絡，強化區域分工，保持產業鏈供應鏈穩定，維護產業體系的完整性。
新階段營商環境的新變化
優化營商環境不僅是激發市場主體活力的關鍵，也是應對嚴峻復雜形勢、促進經濟穩定發展的重要手段。近年來，各地營商環境水平不斷提升，隨著數字化營商環境的塑造，營商政策越來越公開透明，傳統招商中慣常使用的以土地、稅收、金融優惠手段形成政策洼地的做法難以為繼。新發展階段，中國營商環境逐漸呈現出新的特征和趨勢。
從政府供給到企業需求導向的轉變。隨著政府角色從管理型向服務型轉變，政府從扶植轉向服務已成為各地優化營商環境的共識；堅持企業需求導向，著眼于降低綜合交易成本，構建一套覆蓋企業全過程、服務企業經營全方位的營商環境體系已成為各地方政府塑造高質量營商環境的目標。比如，浙江省涉企政策制定從“政府端菜”向“企業點菜”轉變，將服務企業的環節進一步向前推移；江蘇省建立健全符合企業生命周期的工業用地供應制度，探索長期租賃、租讓結合、先租后讓、彈性出讓等多種供地方式。
從各自為政到區域一體化營商環境的塑造。高質量的區域一體化是中國經濟增長和轉型發展的新動力。在長三角、珠三角、成渝等重點城市圈一體化建設過程中，各地方政府主動深化合作，加強協調對接和聯動發展，合力打造一流營商環境已成為區域內城市的共同目標。如，四川和重慶制定的優化營商環境條例中，都在總則處對兩地協同推進優化營商環境進行了原則性規定；湖南長沙積極推動長株潭營商環境優化一體化、致力于打造中國（湖南）自貿試驗區長沙片區國際一流營商環境及與岳陽、郴州片區通關協作一體化。
從差別待遇到政策和服務標準趨向均一化。近幾年，中國各地區通過不斷深化放管服和其他有關方面的改革，以不斷提高便利性、公平性、透明度、法治化和國際化水平為目標，不斷走向去異求同的過程，差別化政策待遇的空間急劇萎縮。精簡審批許可和放寬市場準入、便利市場退出成為各地營商環境的均一標準。大規模減稅降費，優化流程節約時間成本，以及設法降低企業用能、物流和電信等經營成本也成為政府的標準化服務內容。利用信息化數字化手段，運營網上政務系統，節省交易成本是數字化營商環境的起點，未來隨著數字技術向經濟社會全領域的深入滲透，以數字網絡支撐的數字化營商環境將可能實現全國統一大市場下的全國一盤棋。政府職能從管理到服務的轉變并不意味著放棄政府在促進市場公平競爭方面的監管職能，而是通過加強事中事后監管、創新監管方式、完善法制建設等途徑強化政府職能。
我國產業轉移呈現新特征
近幾年全球價值鏈也在動態調整以適應地緣政治經濟格局的持續變化，國際產業轉移正是全球價值鏈調整的趨勢體現。中國過去40多年的經濟發展是一個深度融入全球價值鏈的過程，隨著中國經濟實力的顯著增強和經濟轉向高質量發展的新階段來臨，中國一方面不斷調整自身在全球產業轉移中的角色和定位，另一方面，以構建新發展格局為契機，加大推動國內產業轉移的力度，產業轉移呈現出新的特征。
我國國內產業轉移新特征
在國內產業轉移中，以長三角、珠三角為代表的東部沿海經濟發達城市仍是主要轉出地，轉出的產業仍以資源能源投入依賴度高的重化工業和勞動密集型的加工制造業為主，但并不排除轉出地的企業從國內市場布局的戰略角度，將新增產能投向中西部地區。從產業轉移的方式來看，開始呈現鏈條式、整體式和集群式轉移，這是順應產業融合和產業分工逐漸從產業間向產品內分工演化、企業之間的聯系和相互依賴性逐漸增強的趨勢所做出的自然選擇。特別是當區域產業內的龍頭企業出現轉移后，帶動一批相關企業的鏈式整體轉移就更易于發生。從產業轉出時的目的地選擇來看，近幾年隨著中國整體營商環境出現的上述變化，差別化大力度的政策優惠空間急劇縮小，同時隨著單一產業價值鏈的細化分解，不同產業之間整合相同要素的空間更大，縱向分工鏈條之間的橫向聯系不斷增強，網格化的分工格局更加復雜，轉出企業追求獨立生產環節帶來的規模經濟優勢隨之被轉移地的整體配套能力和產業集聚規模等替代，進而發展到追求更強的綜合性優勢，這意味著細分產業鏈的轉移將逐漸成為國內產業轉移的主導模式。
國內產業轉移的主要承接地還是中西部和東北地區的城市。相比數年前，中西部和東北地區承接產業轉移呈現出市場擴張型和要素約束型雙重特征。除主要承接包括低端制造業、勞動密集型產業等東部地區的調整優化產能外，還積極利用產業基礎和資源稟賦優勢在先進裝備制造、新型材料、高效農業等方面加大承接產業轉移力度。在中西部和東北地區的產業轉移中還需特別關注到的一點是，這些地區在計劃經濟時期布局的一些產業和企業，由于其處于價值鏈高端的技術研發環節對人力資本的要求較高，開始出現向東部經濟發達地區轉移高附加值的研發和市場銷售等環節，中西部和東北地區出現的這種雙向產業轉移趨勢雖然從規模上看，作為承接地的接受產業轉移規模遠大于作為轉移地的產業轉移規模，但其呈現出的沿價值鏈環節的生產要素流動趨勢，對構建國內產業價值鏈無疑具有推動作用。隨著地區之間“以鄰為壑”的政策逐底競爭趨于消失，地區之間營商環境的均一性增強，產業承接地呈現出合作分工式發展特征。為適應東部地區產業鏈整體和細分轉移的要求，中西部和東北地區的城市，根據自身資源稟賦、環境容量、市場空間和發展定位，不斷加強與周邊承接地的分工協作，共同推進跨行政邊界的產業集聚區和產業園區建設，以增強產業鏈和供應鏈的韌性。
國內產業轉移呈現出的另一個特征是轉出地和承接地之間更多地變單次交易為長期合作，以產業轉移為紐帶，東部地區和中西部、東北地區的產業間，企業間自發聯系更密切，相互依賴性更強。同時地方政府也意識到產業轉移可以是加強地方之間合作的一種穩定而內在的聯系機制，是一種最優選擇，因此變單次交易為長期合作后，因產業轉移出現的地區之間的利益再分配等問題就可能找到雙贏方案，如東部地區與中西部和東北地區的地方政府之間共建產業轉移園，以相對穩定長期的交易制度安排化解地方政府之間的利益沖突，地區之間營商政策的趨同屬性會增強這種跨區域的理性合作機制存在的可能性。
我國國際產業轉移新特征
在新一輪全球產業轉移中，作為轉出地，中國將持續向其他中低收入經濟體轉移自身比較優勢區域喪失的產業。因中國勞動力等綜合要素成本上升，雖然國內梯度性轉移可以消化一部分，但低端制造業或制造業的低附加值環節還是會呈現向國外轉移的趨勢，特別是面臨很大資源和環境壓力的產業，將會加大向東南亞等國家或地區轉移的步伐，即便這兩年因為受到新冠肺炎疫情的影響，國際產業轉移都有所放緩。具體來說，紡織服裝產業鏈偏下游的勞動密集環節、家居用品產業鏈、化工制品類產業鏈下游環節、部分金屬制品類、電子產業鏈下游環節是轉出的重點行業。隨著一批后起的亞洲國家對中國產業轉移的承接能力快速提升，未來可能形成以中國為核心，覆蓋南亞和東南亞區域的全球制造業生產體系。
作為國際產業承接地。一方面，中國承接全球中高端制造業和服務業的趨勢將更加明顯，如資本、技術密集型產品的生產，高技術產品生產中的研發環節，以及金融、保險、咨詢、管理和法律等專業服務。另一方面，隨著國際產業轉移規模的不斷擴大，中國中西部地區將成為國際產業轉移的新舞臺。在國家戰略的指引下，通過政府引導和營商環境改善，中西部地區特別是具有電子信息和人才優勢的部分中西部省份，吸引國外直接投資的比例不斷增加，展現出承接國際產業轉移的巨大潛力。
從承接國際產業方式來看，中國作為產業承接地突破垂直分工的產業轉移的意圖更加強烈，開始以垂直和水平復合型分工為主。在承接發達國家產業鏈中生產、流通和銷售等后續低價值環節中，知識和技術外溢效應得到了部分發揮，隨著中國創新能力的不斷增強，中國承接發達國家產業轉移時對水平型分工的要求更加明顯，主動選擇權增加。
產業轉移中政府作用的再思考
在各地營商環境趨于均一化的情形下，地方政府依靠差異化的大力度優惠政策來吸引投資、企業進入，導致產業轉移的空間逐漸萎縮。這意味著政府要轉變傳統的招商引資策略，不能再以塑造差異化的營商環境為主要手段。那么當前及今后的一段時間，中央政府、產業轉出地和承接地政府在上述背景下，在產業轉移中的功能與作用應該發生哪些改變，以充分發揮產業轉移在構建新發展格局中的獨特作用？
對中央政府來說，一方面，要以滿足國內發展需求為首要前提，積極引導區域因地制宜轉移和承接產業，增強產業間粘性和產業鏈在國內不同地域間延伸的慣性。也就是說，中央政府的關鍵作用還是完善制度建設，從改革均一化的地區績效考核體系入手，以全國統一大市場建設為契機，進一步打破地區間生產要素自由流動的壁壘，在數字經濟基礎設施等事關未來區域產業競爭力的重要領域，加大中央政府的統一規劃、合理布局功能，避免造成地區間新一輪的基礎設施重復投資和資源浪費。另一方面，理性客觀區分長短期、主客觀等不同因素引發的產業轉移，進而精準施策。后疫情時代，國際產業轉移對中國的影響將日趨復雜化，對關系國計民生（如現代農業、金融等），以及需要關鍵核心技術自主可控的部分新技術產業（如智能裝備、數字技術等），中央政府要指導地方政府在承接國際產業轉移中強化經濟安全底線思維；對國際產業轉移的轉出行為，也需要引導地方政府從行業重要性、國內產業轉移與國際產業轉移的優劣勢比較等方面加強對企業的信息服務，為企業的理性選擇提供信息參考。
就國內產業轉移而言，產業轉出地政府和產業承接地政府應進一步加強溝通，推進產業鏈供應鏈上下游對接合作，創新區域間產業轉移合作模式，這在很大程度上仰仗中央政府頂層制度松綁，確立鼓勵地區之間加大合作的績效考核導向。當前，以皖江城市帶、晉陜豫黃河金三角、湖北荊州、贛南、湘南湘西承接產業轉移示范區和皖北承接產業轉移集聚區為代表的區域產業轉移合作園區的建設，在承接新興產業轉移和產業鏈關鍵環節轉移中發揮了重要作用。未來，中央政府可適當加大中央預算內投資，以支持產業轉移合作園區的基礎設施建設，并適當增加中部地區承接制造業轉移項目新增建設用地計劃指標，支持東部地區通過托管、共建等形式幫助中西部和東北地區發展，鼓勵東部地區科技創新成果在中西部、東北地區孵化轉化。產業承接地和轉出地政府還應創新跨區域產業轉移利益分享機制，建立跨區域經濟統計分成制度等。
對產業承接地政府來說，一方面，要找準地區定位，結合自身的地理位置、資源稟賦、產業基礎等，挖掘地區優勢，梳理本地可承接的產業類型，突出“人無我有、人有我精、人精我特”的差異化發展思路，突出“建鏈延鏈補鏈強鏈”式承接，盡可能打造特色鮮明、重點突出和優勢明顯的承接產業轉移集聚地。另一方面，要優化發展軟環境，釋放新活力。軟環境優化不應再以財稅、金融、土地等為重點，而是要以人才開發、就業服務、社會保障、創新氛圍、文化魅力挖掘等為重點，圍繞人來做文章，以提升區域軟環境來吸引適宜的人才，以人力資本和勞動力要素為先導吸引其他生產要素聚集，促成企業落地投資。
【本文作者為南開大學經濟與社會發展研究院副院長、教授；本文系國家社科基金重大課題“大國經濟條件下構建自主可控的現代產業體系重大問題研究”（項目編號： 21&ZD099）的階段性成果；杭州電子科技大學經濟學院講師王曉林對本文亦有貢獻】
責編：蔡圣楠／美編：王嘉騏
China’s New Round of Industrial Transfer: Motivations, Characteristics, and Coping Strategies
Bai Xuejie
Abstract: As the reform of China’s business environment continues to deepen, the business environment of all local regions is exhibiting new characteristics of enterprise-demand orientation, integration, and homogenization. At the new stage of development, the space for local governments to rely on traditional differentiated preferential policies to attract investment, enterprise entry, and industrial transfer has been drastically reduced. This means that the functions and roles of the central and the local governments in the industrial transferring and undertaking areas should be changed accordingly, to give full play to its unique role in building a new “dual-circulation” development pattern in which domestic and foreign markets boost each other, with the domestic market as the mainstay, in achieving the dual goals of carbon peak and carbon neutrality, as well as in stabilizing the proportion of the manufacturing industry.
Keywords: industrial transfer; business environment; industrial transferring areas; industrial undertaking areas; new characteristics
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