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【大國基理】如何避免基層政府風(fēng)險治理“擊鼓傳花”現(xiàn)象

大國基理文章配圖

【大國基理】專題

作者:胡春艷 中南大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理系教授

當前,我國正處于經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期,各種不確定性因素和風(fēng)險問題急劇增加,如何防范系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生成為治理的重要任務(wù)。面對復(fù)雜多變的風(fēng)險,基層政府和基層干部在任務(wù)繁重、資源匱乏的情況下,往往通過“擊鼓傳花”的形式規(guī)避棘手風(fēng)險問題的治理責(zé)任,致使基層風(fēng)險治理往往流于形式、浮于表面,治理效果不顯著、治理責(zé)任難落實。這將導(dǎo)致風(fēng)險治理責(zé)任履行形式化、模糊化,存在二次放大風(fēng)險問題的可能性。因此,應(yīng)通過完善“泄壓”制度建設(shè)、加強干部治理能力培育和優(yōu)化政府問責(zé)制度設(shè)計等措施,避免基層政府風(fēng)險治理“擊鼓傳花”現(xiàn)象。

完善“泄壓”制度建設(shè)

風(fēng)險治理壓力在基層政府的過度累積,是基層政府采取“擊鼓傳花”等策略行為的主要動因。因此,有效應(yīng)對和消除基層政府風(fēng)險治理的“擊鼓傳花”問題,完善基層政府風(fēng)險治理的壓力釋放機制構(gòu)成必要舉措。

著重建設(shè)壓力回流反饋制度。“擊鼓傳花”的一個重要特征在于,任務(wù)壓力傳導(dǎo)是單向不可逆的。也即,上級政府或職能部門以任務(wù)或指標下壓的風(fēng)險治理壓力,只能從高層級向基層政府傳遞。基層政府無法就壓力問題向上級政府進行有效的反饋,更無法促使不合理的壓力回流,進而導(dǎo)致基層風(fēng)險治理壓力超載,出現(xiàn)“擊鼓傳花”現(xiàn)象。因此,上級政府或部門必須構(gòu)建相應(yīng)的壓力反饋與回流制度,為基層政府提供一個合適的釋壓途徑,避免基層政府壓力超載而出現(xiàn)策略性逼責(zé)行為。

上級政府應(yīng)減少形式加壓行為。面對風(fēng)險問題,上級政府應(yīng)當充分借助信息技術(shù)做出科學(xué)決策。甚至需要依據(jù)基層政府治理能力與資源狀況做出符合其能力與資源狀況的科學(xué)部署,而非單純以強制性的任務(wù)清單、考核指標或監(jiān)督檢查等形式化行為來向基層政府施壓。尤其在績效考核上,上級政府必然需要結(jié)合基層政府實際狀況制定科學(xué)合理得當?shù)目己酥笜耍瑘猿謪^(qū)分實質(zhì)性指標與形式化指標,多下達合理的實質(zhì)性考核任務(wù),而非持續(xù)細化形式上的指標。表面的指標數(shù)量增加與細化,并不能有效提高風(fēng)險治理績效,唯有從實際出發(fā),因地制宜地確定考核指標,上級釋放的任務(wù)壓力才具備激勵基層創(chuàng)新治理的動力,反之則容易催生“擊鼓傳花”的避責(zé)行為。

加強領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力培育

風(fēng)險社會考問著政府治理能力。基層社會作為風(fēng)險發(fā)生與治理的重要場域,基層政府的治理能力強弱關(guān)乎風(fēng)險治理成效。要切實應(yīng)對基層政府風(fēng)險治理中的“擊鼓傳花”現(xiàn)象,加強基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力培育是必然要求。

搭建領(lǐng)導(dǎo)干部對口交流平臺。上級政府或職能部門,應(yīng)當結(jié)合基層治理能力狀況,為基層干部治理能力培育搭建對口交流的平臺和渠道。即將治理能力較弱的基層政府,與風(fēng)險治理效果良好、治理能力較強的政府建立對口幫扶關(guān)系。通過對口交流和學(xué)習(xí)互動,提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力、擴展治理思維和提高領(lǐng)導(dǎo)能力。干部間的對口交流與合作關(guān)系的建立,也有助于促進政府間合作,加速形成風(fēng)險治理共同體。

推行風(fēng)險治理教育。現(xiàn)階段風(fēng)險防控形勢問題嚴峻,但仍舊存在部分領(lǐng)導(dǎo)干部對風(fēng)險的認知不足,不具備科學(xué)應(yīng)對風(fēng)險問題的專業(yè)知識,導(dǎo)致風(fēng)險治理中頻繁失誤。因此,可考慮建立風(fēng)險治理教育機制,以制度化方式將風(fēng)險教育納入領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)內(nèi)容,甚至可作為績效考核的附帶指標。以此來提高領(lǐng)導(dǎo)干部對風(fēng)險的認知,增加風(fēng)險知識,強化風(fēng)險防范與應(yīng)對意識。

加快推進校地合作。高等院校作為知識生產(chǎn)和傳遞的重要力量,是提高基層政府專業(yè)知識與能力,形成科學(xué)風(fēng)險治理思維與策略的重要助手。加快推進基層政府與地方高校開展校地合作,既能夠彌補基層專業(yè)治理能力不足的缺陷,又能夠加速推進風(fēng)險治理學(xué)術(shù)研究的落地實踐,為基層干部創(chuàng)新風(fēng)險治理提供堅實的科學(xué)知識基礎(chǔ)。

優(yōu)化問責(zé)制度設(shè)計

風(fēng)險治理的問責(zé)制度發(fā)展滯后,是導(dǎo)致基層“擊鼓傳花”現(xiàn)象的重要原因。優(yōu)化問責(zé)制度設(shè)計以促進風(fēng)險治理責(zé)任履行到位,是消解“擊鼓傳花”現(xiàn)象的重要方法。

建立風(fēng)險治理的復(fù)合型問責(zé)制度。由于風(fēng)險的不確定性和復(fù)雜性,風(fēng)險治理中的責(zé)任主體界定非常困難,一方面是風(fēng)險形成的成因復(fù)雜,比如公共衛(wèi)生疫情風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險等,這些風(fēng)險一般由多種因素構(gòu)成,較難確定事件的起因。因此,風(fēng)險社會中,政府、社會、企業(yè)等各個主體的責(zé)任利益相互交織,形成一個責(zé)任利益共同體。風(fēng)險治理中的責(zé)任追究應(yīng)更多是復(fù)合型的責(zé)任主體,責(zé)任可以是法律責(zé)任、行政責(zé)任、紀律責(zé)任等,責(zé)任主體可以是一個部門、或多個部門的人和組織。

大力推動同體問責(zé)向異體問責(zé)轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)同體問責(zé)下,政府同時扮演著“裁判員”與“運動員”雙重角色,致使問責(zé)效果與公平性不足。應(yīng)借助各領(lǐng)域?qū)<摇⒏呖萍计髽I(yè)等外部力量,對風(fēng)險責(zé)任進行界定和評價,以增強政府問責(zé)的科學(xué)性、公平性與有效性。通過有效的精準問責(zé),矯治基層政府風(fēng)險治理“擊鼓傳花”問題。

積極促進容錯糾錯機制建設(shè)。容錯糾錯機制已成為促進干部擔(dān)當、創(chuàng)新的重要保護與救濟機制。基層政府風(fēng)險治理的“擊鼓傳花”現(xiàn)象,很大程度上由高壓問責(zé)態(tài)勢下誘生的干部問責(zé)畏懼與避責(zé)思維引致。在風(fēng)險治理領(lǐng)域推進容錯糾錯機制建設(shè),就是要為基層官員大膽干事提供制度保障,消解高壓問責(zé)帶來的心理壓力,釋放基層干部的治理活力與創(chuàng)新活力,促進風(fēng)險治理責(zé)任落實履行。

大力發(fā)展“技術(shù)+問責(zé)”模式。技術(shù)手段發(fā)展與進步,為上級政府精準定位治理責(zé)任歸屬,提供了有力的工具。上級政府應(yīng)當積極利用新興技術(shù)手段,結(jié)合海量數(shù)據(jù),科學(xué)分析基層政府責(zé)任歸屬與履責(zé)能力。制定適宜的風(fēng)險應(yīng)對策略和科學(xué)部署風(fēng)險治理任務(wù),以規(guī)避治理壓力過載和責(zé)任堆積問題。此外,還需要借助技術(shù)的迭代特性,結(jié)合實踐經(jīng)驗和分析手段,不斷優(yōu)化和改進問責(zé)制度,賦予問責(zé)制度以發(fā)展能力,為基層培育可持續(xù)風(fēng)險治理能力提供支持。

[責(zé)任編輯:張堯]

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