摘 要: 根本性阻斷利益集團“圍獵”是當下腐敗治理的重點與難點，瓦解利益集團“圍獵”的作用機制與資源網絡，應當從加強權力運行的透明化、構建利益沖突防火墻、增加行賄違法成本以及推進反腐專項合規建設四個層面展開。通過深化權責清單制度及制定“透明性”立法，消除“圍獵”機會；通過制定獨立的《利益沖突法》及增設利益沖突型腐敗犯罪，切斷“圍獵”網絡；通過完善行賄“黑名單”制度，提高行賄罪罰金標準以及建立行賄罪的特別沒收制度，遏制“圍獵”動機；通過建立一體化的企業反腐合規體系，清除“圍獵”污染源。
關鍵詞:腐敗 利益集團 “圍獵” 根本性阻斷 制度構建
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
黨的十八大以來，在黨中央持續高壓反腐態勢下，我國反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成并得以鞏固發展，但反腐形勢依然嚴峻復雜。利益集團不擇手段“圍獵”領導干部，是當前腐敗增量產生的一個重要原因，它嚴重扭曲了市場經濟的公平競爭秩序，破壞了政治生態，危及黨和國家的政治安全。十八屆中央紀律檢查委員會的工作報告指出，“政治腐敗和經濟腐敗相互交織形成利益集團，嚴重危害黨和國家政治安全”，“重點查處政治問題和腐敗問題通過利益輸送相互交織，在黨內培植個人勢力、結成利益集團的行為”。2022年1月18日，習近平總書記在十九屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的重要講話中強調：“我們必須清醒認識到，腐敗和反腐敗較量還在激烈進行，并呈現出一些新的階段性特征，防范形形色色的利益集團成伙作勢、‘圍獵’腐蝕還任重道遠。”為一體推進不敢腐、不能腐、不愿腐體制機制建設，從源頭上遏制腐敗，構建“親清”政商關系，形成風清氣正的社會環境，應當加快推進根本性阻斷利益集團“圍獵”的制度構建。
加強權力運行的透明化，消除“圍獵”機會
公開透明是現代政府基本特征之一，是治理腐敗不可或缺的制度安排。從當今世界各國公共管理改革實踐看，推進權力運行的公開化、透明化，加強“陽光政府”建設，是確保權力受到監督、預防腐敗的重要措施。從我國反腐實踐看，在暗箱環境下不受監督制約的權力，為“圍獵”的滋生提供了制度條件，權力運行做到公開透明，公權難以僭越規則，“圍獵”也就失去了生存土壤和空間。因此，加強權力運行的透明化，嚴防權力運行制度漏洞，是防止領導干部被“圍獵”的根本之策，也是優化營商環境、塑造“親清”政商關系的重要保障。
一是深化權責清單制度建設。權責清單的核心是政府權力的公開與權力的制約，制定權責清單的本質是拆除權力運作的“黑箱”，打造透明的制度籠子，降低權力成為圍獵對象的可能性。黨的十九大后，我國各地權責清單治理全面推進，成績顯著，如江蘇省、山東省“省市縣政府部門三級四同行政權力”標準化清單、浙江省“四單一網”（權力清單、責任清單、負面清單、部門專項資金管理清單和政務服務網）等。在深入推進“放管服”改革背景下，應進一步縮小政府審批與許可范圍，深化權責清單公開制度建設，建立法治政府建設、權責清單治理、政府績效評估的報告與公開制度；建立權責清單制度對全部公共權力運行的全覆蓋，確保權力范圍、權力運行流程以及公共職位的全覆蓋，重點規范“一把手”權責清單及分管領導權責清單，明確“關鍵少數”權力行使的邊界范圍；通過信息化手段提升權力運行透明度。
二是推進“透明性”立法的體系化建設。“透明性”立法是“不能腐”體制建設的重點，主要包括：（1）制定《公職人員財產申報法》。我國財產申報登記制度主要規定在黨內法規中，尚未上升到國家法層面，在申報主體、申報范圍、申報程度等方面也存在不足。在金融實名制度、公民信用系統、不動產登記聯網制逐步完善的背景下，應當適時制定《公職人員財產申報法》，建立完善的財產申報法律制度。（2）制定《政務公開法》。政務公開制度將公權力置于公眾監督之下，有助于減少暗箱操作，消除利益鏈的滋生土壤。2007年國務院公布的《中華人民共和國政府信息公開條例》對政府信息公開方式、程序、公開監督和保障等做了具體規定，但從反饋情況看，公眾獲取政府信息的難度依然很大，信息公開制度在公開原則、公開范圍、救濟制度等方面仍然存在問題，建議及時制定《政務公開法》，提升立法位階，完善政務公開制度，建立政府信息公開法律體系。（3）制定《公共聽證法》。公共聽證與政府信息公開的不同之處在于，前者是動態的、過程性的公開，后者是靜態的、結果性的公開。建立權力運行過程中的公共聽證制度，可以形成權力異化的提前干預機制，對“圍獵”型腐敗可以產生積極預防效果。在《價格法》《立法法》《環境影響評價法》《行政許可法》等法律法規規定的公共聽證制度的基礎上，應當制定統一的《公共聽證法》，對聽證制度的目標、原則、適用條件、基本程序以及法律責任等予以具體規定。
構建利益沖突的“防火墻”，切斷“圍獵”網絡
利益集團“圍獵”往往呈現出“溫水煮青蛙”的特征，行賄人采用迂回緩和手段，從“被圍獵者”的社會關系網絡下手，通過人情關系運作，不斷向“被圍獵者”輸出資源，誘發利益沖突狀態，同時輔之于感情輸出，不斷密切與“被圍獵者”的關系，繼而加大腐蝕成本的投入，導致“被圍獵者”防御心態逐漸減弱，最終被徹底俘獲。黨的十八大以來查處的諸多腐敗案件中都出現了先有利益沖突下的違紀違法而后構成受賄、瀆職等腐敗犯罪的特點。從“圍獵”網絡形成及作用機理上看，在發生利益沖突的早期階段，明確利益沖突下公職人員的行為規則和責任義務，可以有效切斷利益關系鏈，從而達到防范“圍獵”發生的目的。
利益沖突是指公職人員在公共行政過程中，受其私人利益因素干擾，導致價值判斷和政策取向偏離公共利益的要求，發生私人利益與公共職責的抵觸狀態。利益沖突本身并不是腐敗，但在利益沖突下公職人員選擇與公共利益相沖突的個人利益時，個人利益取得具有違法性，就構成了腐敗。我國黨內法規以及相關法律法規中已有關于防范利益沖突型腐敗的規定，但存在規定之間缺乏協調性、適用范圍狹小、處罰威懾性不足等問題。對此，應從以下兩個方面加強防范利益沖突型腐敗的立法建設：
一是推進利益沖突立法的獨立化。2009年黨的十七屆四中全會提出建立健全防止利益沖突制度，第一次以中央文件的形式對防止利益沖突制度建設作出具體部署。此后，防范利益沖突型腐敗被當做執政黨的依法治國和執政合法性問題加以對待，相關規定逐步細化。黨內法規及相關立法對三種利益沖突型腐敗做了具體規定，包括：利益沖突下的營利型腐敗，即公職人員違反規定利用職權經商辦企業、違規兼職而謀取個人利益；利益沖突下的影響型腐敗，即公職人員利用職權的影響，直接或間接地實現關系密切人的私人利益；利益沖突下的“旋轉門型”腐敗，即公職人員在離職或退休后違反規定又在原任職轄區或業務范圍的公司、企業任職的情形。在既有規定基礎上，應合理借鑒域外立法經驗，根據中國反腐實踐，進一步完善防止利益沖突型腐敗的制度建設，及時制定《利益沖突法》，明確利益沖突的類型、行為規則、法律責任等內容，推進腐敗治理的法治化。
二是將嚴重違反利益沖突規則的行為予以犯罪化。嚴重違反利益沖突規則的行為侵害到公職行為的不可徇私性，即公職人員不得利用職權謀取私人利益。公職行為的不可徇私性區別于公職行為的不可收買性（賄賂犯罪的法益）以及公職行為的公正性（瀆職犯罪的法益），具有獨立保護的必要性。刑法在利益沖突階段的提前介入，可以發揮刑罰的一般預防功能，消除腐敗利益鏈對公職人員形成的負面激勵，同時也可以發揮對以權錢交易結果或重大損失結果為構成要件的其他腐敗犯罪的預防功能。根據常見的利益沖突型腐敗，建議在刑法立法上增設非法從事營利活動罪、利用職權非法牟利罪、職后非法獲利罪等三個輕罪罪名，以形成更為嚴密的反腐刑事法網。
提高行賄人的違法成本，遏制“圍獵”動機
行賄人不擇手段“圍獵”公職人員是當前腐敗增量仍有發生的重要原因，而行賄違法成本過低又是激發行賄行為的重要動因。為加大對行賄的打擊力度，2015年最高人民法院將賄賂犯罪的治理策略從“重受賄輕行賄”“打擊行賄服務于查處受賄”等政策調整為“懲辦行賄與懲辦受賄并重”的政策。《刑法修正案（九）》對行賄犯罪特別自首制度進行了修正，嚴格特別自首的適用條件，體現了嚴厲打擊行賄的政策精神。黨的十九大報告明確提出“堅持受賄行賄一起查，堅決防止黨內形成利益集團”。十九屆中央紀委四次、五次全會連續兩年提出“堅持受賄行賄一起查”，堅決斬斷“圍獵”和甘于被“圍獵”利益鏈。2021年9月中央紀委國家監委與中央組織部等部門聯合印發《關于進一步推進受賄行賄一起查的意見》明確了查處行賄行為的五個重點，要求紀檢監察機關、審判機關和檢察機關根據職能職責嚴肅懲治行賄行為。受賄行賄一起查并不等于同等處理，要統籌運用紀律、法律、行政、經濟等手段，綜合施策，分類處理，重點在于提高行賄人的違法成本，遏制行賄人的“圍獵”動機。
一是完善行賄“黑名單”制度。十九屆中央紀委五次、六次全會對探索實施行賄人“黑名單”制度作出部署要求，各地對于行賄“黑名單”制度作出了積極探索，對于列入“黑名單”的行賄個人和單位予以取消市場參與、資質吊銷、評級下降、取消財政補貼資格、強化稅收監控管理、關閉融資通道等非法刑罰處罰。在此基礎上，應當總結經驗，進一步完善行賄“黑名單”制度，包括：建立紀檢監察機關與市場監督管理、發展改革、住房城鄉建設、金融監管、司法行政等相關單位的聯合懲戒體制機制，限制或剝奪行賄人從事市場活動的資格和便利條件；針對各部門數據信息存在不對稱現象，打通信息壁壘，完善行賄人數據庫建設，加強信息共享；建立行賄等級懲戒制度，根據行賄人的具體情形，予以輕重有別、不同期限的教育和懲罰措施，以體現出寬嚴相濟的政策原則。
二是提高行賄罪罰金刑的處罰標準。行賄罪的罰金標準為“十萬元以上犯罪數額兩倍以下”，罰金起刑點與受賄罪第一檔法定刑相同，但卻適用于所有的行賄犯罪情形，即使行賄數額巨大，仍然是以十萬元作為罰金的最低標準，由此使得行賄罪罰金刑的嚴厲性在整體上要低于受賄罪。對此，建議修正行賄罪的罰金標準，采取與受賄罪相同的罰金模式，將無限額罰金修正為倍比罰金，即根據行賄數額處以兩倍以上、五倍以下的罰金。同時規定特別自首的從寬處罰不適用于罰金刑，以確保犯罪經濟成本遠遠超過犯罪可得利益。
三是建立行賄罪的特別沒收制度。在我國刑法上，沒收包括了作為附加刑的沒收（《刑法》第59條第1款），也包括了具有保安處分性質的針對違禁品、供犯罪所用的本人財物以及犯罪分子違法所得財物的沒收（《刑法》第64條）。行賄罪的特別沒收制度不同于上述已有的沒收制度，其沒收對象不是個人全部財產，也不是違禁品或犯罪工具或是犯罪分子違法直接所得的財產，而是因行賄而獲得的經濟利益，這種經濟利益并非是犯罪行為直接所致，而是要通過經營活動才能取得。任何人都不應當從腐敗中獲利，對于經營活動中因行賄而獲得的經濟利益，由于其生成基礎不具有合法性，在此基礎上產生的經濟利益也不具有合法性。《聯合國反腐敗公約》第34條也倡導各締約國應當構建腐敗的可撤銷或廢止合同制度，消滅腐敗利益。為充分發揮刑法的一般預防功能，建議在刑法上增設行賄罪的特別沒收制度，即有證據證明行賄人所獲經濟利益直接源自行賄，應當予以部分或全部沒收。
推進反腐專項合規建設，清除“圍獵”污染源
圍獵發生在政治與經濟的交叉領域，反映了經濟資本與政治資源的利益勾兌，本質上仍屬于商業賄賂范疇。在市場經濟激烈的競爭環境下，為了謀求企業的生存與發展，企業管理層往往會將行賄視為企業發展的必要手段，不僅自身行賄，還放縱、鼓勵員工向國家工作人員行賄，甚至形成了企業行賄文化，成為“圍獵”不斷發生的重要源頭。在云南昆明開爾行賄案中，開爾公司法定代表人將自己行賄經驗以“私人定制”方式在全公司推廣，形成了所謂的“開爾模式”，最終導致105名國家工作人員涉嫌受賄。從源頭上遏制“圍獵”發生、清除“圍獵”污染源，要求重視反腐專項合規在公司治理中的重要作用，全面推進反商業賄賂專項合規的體系建設。
一是加強企業反商業賄賂合規制度建設。企業反商業賄賂合規制度建設屬于企業自治范疇，應當包括：在企業章程中明確反商業賄賂合規的目標和戰略；設立專門且獨立的合規部門，規定其合規職責，確保合規調查權的貫徹與執行；制定反商業賄賂合規的行為守則；將合規與績效評估等相結合，明確獎懲規則；確立第三方反商業賄賂合規的盡職調查；建立舉報程序，保護舉報人利益等基本內容。基于國家主義的基本立場，應當培育和激發企業的社會責任意識，引導企業主動參與腐敗預防，形成國家與社會的合作預防模式。建議國家監察委、工商總局、國資委、公安部、全國工商聯等國家機關聯合發布《企業反商業賄賂合規指引》，對反商業賄賂合規、合規風險、合規管理作出明確界定，要求企業建立以商業賄賂風險識別、風險評估、風險預警、風險處置為核心的合規管理機制以及以合規獎懲、內部舉報、信息化建設、隊伍建設等為內容的合規管理保障機制，為企業合規制度建設提供指導。
二是推動反商業賄賂行政合規制度建設。從犯罪原因上看，行政機關監管不力，是導致企業“野蠻生長”，形成病態經營方式和商業模式的重要原因。從源頭上解決“圍獵”問題，不能單一依賴于企業內部治理，應重視行政合規對企業腐敗犯罪的積極預防功能，而企業自我監管自覺性的不足，也要求加強行政監管的主動干預，阻斷企業違法行為向犯罪行為的轉化。對此，應當建立反商業賄賂合規認證制度，由工商管理部門定期對企業反商業賄賂合規制度建設與運行情況進行評估、審查，對于符合認證標準的，授予認證資格。修正《反不正當競爭法》《公司法》《商業銀行法》《證券法》《企業所得稅法》等法律法規，將反商業賄賂合規認證作為企業市場準入、優先獲得商業貸款、公司上市、稅收減免等方面的必要條件，將合規義務從道德義務轉化為法律義務。同時，將企業反商業賄賂合規情況作為行政處罰的考量因素，結合行政指導、行政約談和行政整改制度，建立反商業賄賂行政合規監管機制，加強與刑事合規的銜接。
三是優化反商業賄賂刑事合規制度建設。結合最高人民檢察院在全國范圍內推行企業合規不訴試點改革的相關實踐，進一步推進刑事立法完善，在實體法上確立合規從寬處罰的裁量規則，在程序法上明確檢察機關合規不訴的起訴裁量權及程序規則。同時，基于單位和責任人入罪原理的實質差異，倡導單位責任與單位成員責任的分離原理，建立單位犯罪的合規出罪以及單位成員的罪刑輕微出罪的并行模式。倡導實質制裁論，重視非刑罰措施的制裁效果，企業在合規計劃完成上所投入的經濟成本應當超過原本應當承擔的罰金數額，加大對責任人員的人事制裁力度，處理包括公司董事長、管理層在內的違規責任人，徹底清除腐敗污染源，以使企業產生“斷臂求生”的效果。
【本文作者為中國政法大學刑事司法學院院長、教授】
參考文獻
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責編：李 懿／美編：石 玉
Institutional Construction to Fundamentally Block the “Entrapping”
of Interest Groups
Liu Yanhong
Abstract: It is the focus and difficulty of the current corruption governance to fundamentally block the “entrapping” of interest groups. To disintegrate its working mechanism and resource networks, it is essential to strengthen the transparent operation of power, construct a firewall for conflicts of interest, increase the cost of bribery and other illegal activities, and promote anti-corruption special compliance construction. The entrapping opportunities are eliminated by strengthening the powers and responsibilities list system and formulating transparent legislation. The entrapping can be blocked by formulating an independent Law on Conflicts of Interest and by adding crimes of conflicts-of-interest corruption. The entrapping motivation can be curbed by improving the bribery blacklist system, raising the standards of fines for crimes, and establishing a special confiscation system for bribery crimes. The entrapping pollution sources can be eliminated by establishing an integrated corporate anti-corruption compliance system.
Keywords: corruption; interest groups; entrapping; fundamentally block; institutional construction
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