摘 要: 我國總體上仍處于工業化、城市化中期階段，碳達峰、碳中和是經濟社會綠色低碳轉型的巨大挑戰。我國要實現“雙碳”目標要求，應推進減污降碳協同治理。京津冀地區是中國北方經濟總量最大的區域，也是我國大氣污染較為嚴重的區域之一，近年來京津冀地區開展減污降碳協同治理取得了積極成效，但是也暴露出政策成本較高、利益協調機制不完善等突出問題，需要通過創新減污降碳協同治理的政策體系、推動中小企業進園區、倒逼產業轉型升級等方式，推動京津冀地區減污降碳提質增效。
關鍵詞:“雙碳”目標 綠色低碳轉型 減污降碳協同治理 京津冀地區
【中圖分類號】X321 【文獻標識碼】A
“雙碳”目標下經濟社會綠色低碳轉型面臨的挑戰
2020年9月22日，國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上表示：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。”實現碳達峰、碳中和是黨中央統籌國內和國際兩個大局做出的重大戰略決策，目的是推動經濟社會全面綠色低碳轉型。應對氣候變化是全球環境治理的核心議題，需要世界各國團結合作，攜手共建人類命運共同體。
中國是全球碳排放第一大國，在尚不富裕的發展階段，就需承擔沉重的碳減排壓力。許多研究機構和學者就中國的碳達峰、碳中和目標及其實現路徑展開了研究，大部分研究認為，與能源相關的碳排放量預計在2025—2030年間實現達峰，峰值年份的碳排放量大約為98—110億噸，均值為104億噸左右。中國科學院地理科學與資源研究所劉衛東研究員領銜承擔了科技部重點研發專項“中國實現2030年碳排放峰值目標的優化路徑研究”，研究結果表明，在均速變化調控模式下，如果“十五五”期間GDP增速為4.5%，2030年非化石能源占比為20.0%，中國將難以在2030年前實現碳排放達峰；如果“十五五”期間GDP增速為5.0%，2030年非化石能源占比需達到23%以上，中國才有可能在2030年前實現碳排放達峰，但需加大減排力度，峰值年份的碳排放量預計在106—111億噸。
對于2050—2060年碳排放的預測分析，由于碳排放變化的影響因素較多且未來的不確定性較大，不同研究團隊的結論存在一定的分歧。大部分學者認為，2050年中國的碳排放量預計在25—50億噸，2060年的碳排放量大約在20億噸左右。中國科學院科技戰略咨詢研究院劉宇研究員發現，產業部門和居民用能的電氣化是碳中和的政策關鍵發力點，在高電氣化組合情景下，2060年中國碳排放量將低于30億噸；在低電氣化情景下，需要碳價格、能源效率和可再生能源比例都達到較高水平，才能實現碳中和。
綜合判斷，中國大概率會在2030年前實現碳達峰，也有可能在2060年前實現碳中和，但面臨極大的碳減排挑戰。我國總體上仍處于工業化、城市化中期階段，生態環境保護的結構性、根源性、趨勢性壓力尚未得到根本緩解，當前工業部門仍然是減污降碳的主戰場。2018年工業增加值占全國GDP的39.69%，但工業部門終端能源消費占全國終端能源消費總量的65.3%，工業部門二氧化碳排放量占全國碳排放量的比重高達80%。工業部門的綠色低碳轉型，需特別重視產業結構優化和企業規模結構調整。
首先，產業結構優化是必由之路。現有產業結構中，高碳部門占比偏高，鋼鐵等重化工產業的能源消費量大，碳排放量也較大。有研究發現，鋼鐵部門采取一系列提高能效的措施可使得2030年二氧化碳排放比參考情景減少27%（Zhang et al., 2014）。其次，企業規模結構調整是重要抓手。當前，中小企業數量眾多且分布零散，許多中小企業存在設備工藝陳舊、能源效率低下等問題。有學者發現，減少小企業數量可以帶來0.2%—3%的二氧化碳減排率（Qian et al., 2021）。因此，可通過兼并重組、創新合作、淘汰落后產能、化解過剩產能、處置低效無效資產等途徑，將資源向優勢企業集中，加大新技術、新產品、新市場聯合開發力度，使產業結構和企業資源配置更加合理。考慮到行業和區域異質性，產業結構優化和企業規模結構調整無法一以概之。各地應因地制宜，把城市碳達峰納入綠色低碳轉型發展規劃，統籌優化產業結構、調整企業規模結構。
實現“雙碳”目標要求推進減污降碳協同治理
《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出協同推進減污降碳。一方面，加強城市大氣質量達標管理，地級及以上城市PM2.5濃度下降10%，氮氧化物和揮發性有機物排放量分別下降10%以上。另一方面，推動能源清潔低碳安全高效利用，深入推進工業、建筑、交通等領域低碳轉型，支持有條件的地方和重點行業、重點企業率先達到碳排放峰值。2021年4月，習近平總書記在中共中央政治局第二十九次集體學習時指出，“十四五”時期，我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期。2021年8月，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十一次會議上指出，要加快構建減污降碳一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核的制度機制。
化石能源的燃燒和加工利用，會同時產生二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、懸浮顆粒物、揮發性有機污染物等大氣污染物。國際能源署（IEA）的報告顯示，約85%的懸浮顆粒物和幾乎所有的硫氧化物、氮氧化物是化石能源使用所導致的（IEA，2016）。聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第五次評估報告表明，1970—2010年間化石能源燃燒和工業過程產生的碳排放量占溫室氣體排放總量的78%（IPCC，2014）。基于大氣污染物和碳排放的同根同源性，減污行動可帶來降碳效應，反之亦然。一方面，碳減排要求減少煤炭、石油、天然氣等化石能源消費，可在很大程度上縮減二氧化硫、氮氧化物和懸浮顆粒物排放量乃至臭氧排放量，達到改善空氣質量的效果。譬如，鋼鐵等高耗能工業提高能效、交通電氣化、用可再生能源發電替代煤電等碳減排措施，可通過減少化石能源消費量，有效降低空氣污染物排放量。另一方面，空氣污染治理的大多數措施要求控制化石能源消費，可以同時帶來碳排放量減少。譬如，工業鍋爐和居民供暖的煤改電和煤改氣，可以減少二氧化硫、氮氧化物和懸浮顆粒物的排放量，也有助于碳排放量的減少。在政策實踐中，減污和降碳的許多政策也是交叉重疊的。
大量文獻已經證實，大氣污染物與溫室氣體減排之間存在顯著的協同效應。復旦大學吳力波團隊2021年發表的論文表明，如果將落后企業的能源效率提升至細分行業平均水平，減少空氣污染物排放可以同時帶來18%—50%的二氧化碳減排率。當非化石能源發電占比超過50%時，工業部門電氣化替代可以初步實現空氣污染物與二氧化碳的協同減排；當非化石能源發電占比達到70%時，工業部門電氣化替代可帶來4%—29%的二氧化碳減排率（Qian et al., 2021）。
因此，減污和降碳不可分而治之，推動減污降碳協同增效既科學可行，也經濟合理。減污降碳的協同治理一方面可以使碳減排和空氣污染治理的政策設計更具針對性和協同性，另一方面也有利于提高碳減排和空氣污染治理的政策效率，降低碳減排和空氣污染治理的政策成本。當前，減污和降碳仍然面臨著政策成本較高的挑戰。譬如，工業鍋爐的煤改電和居民供暖的煤改氣會導致工業企業的生產成本和居民供暖的生活成本有所增加。就交通電氣化而言，由于新能源汽車的生產成本高于純燃油汽車，如果缺乏足夠的激勵，消費者將不愿意選擇新能源汽車。高耗能工業提高能效要求工業企業進行設備更新和技術改造，將導致生產成本增加。就可再生能源發電替代煤電而言，由于風力發電、光伏發電的度電成本高于煤電，即使通過補貼給予風電企業和光電企業相應的經濟激勵，隨著可再生能源發電替代煤電的比例增加，能源系統的整體成本趨高將難以避免。
京津冀地區減污降碳協同治理的政策設計及成效
京津冀地區減污降碳協同治理的進展
京津冀地區是中國北方經濟總量最大的區域，工業基礎雄厚，但以煤為主的能源結構和以高耗能行業為主的產業結構導致大氣污染物和二氧化碳的排放量較大。一方面，以細顆粒物、可吸入顆粒物、二氧化硫、二氧化氮、臭氧為特征污染物的區域性大氣環境問題依舊突出。煤電、鋼鐵和水泥生產是域內首要污染行業，煤炭消費是區域霧霾污染的最大根源（關大博和劉竹，2014）。另一方面，京津冀的碳排放量占全國的比重超過10%，單位GDP和單位人口的碳排放量均高于全國平均水平。工業是京津冀地區行業大類中碳排放規模最大的門類，電力、熱力、燃氣及水的生產和供應業的碳排放強度最高。京津冀作為我國大氣污染和碳排放較為嚴重的區域之一，如何在保持經濟增長的同時減少大氣污染物和碳排放是其面臨的重要挑戰。
2013年國務院印發了《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱“大氣國十條”），啟動了以PM2.5為重點的大氣污染防治工作。京津冀地區的大氣污染防治工作具體指標包括，到2017年PM2.5年均濃度下降25%，其中北京市PM2.5年均濃度控制在60微克/立方米左右。《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》明確指出，2017年前京津冀大氣污染綜合治理的重點任務是淘汰落后產能、控制煤炭消費總量、加快重點行業污染治理、調整產業結構、健全監測預警和應急體系。2016年出臺的《京津冀大氣污染防治強化措施（2016—2017年）》要求京津冀三省市提前部署“電代煤”“氣代煤”工程、全面排查“散亂污”企業、設定禁煤區、治理揮發性有機物等。
隨著“大氣國十條”及相關治理措施的實施，京津冀地區空氣質量得以有效改善，如期完成了“大氣國十條”規定的階段性目標。2013—2017年間，北京市年燃煤消費總量壓減至600萬噸以內，淘汰老舊機動車約216.7萬輛，清理整治“散亂污”企業約1.1萬家；天津市累積壓減燃煤約1000萬噸，關停取締“散亂污”企業9081家，完成“氣代煤”“電代煤”工程32.4萬戶；河北省累積壓減煉鋼產能6993萬噸、煉鐵產能6442萬噸、水泥產能7057萬噸、煤炭消費量4400萬噸、平板玻璃7173萬重量箱。京津冀地區PM2.5年均濃度由2013年的106微克/立方米降至2017年的64微克/立方米，下降了39.6%。其中，北京市PM2.5年均濃度由2013年的89.5微克/立方米下降至2017年的58微克/立方米。
在2017年階段性目標實現之后，京津冀地區進一步強化大氣污染治理力度，出臺了《京津冀及周邊地區2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》，要求京津冀及周邊省市報送“散亂污”企業清理整頓項目清單、無組織排放改造全口徑清單、工業企業錯峰停限產方案項目清單、大氣污染源排放清單、重污染天氣應急預案減排項目清單，以及予以保留的燃煤鍋爐清單、排氣口高度超過45米的高架源清單。2018—2019年期間，京津冀重點區域進一步加快整治“散亂污”企業。其中，建成區內燃煤鍋爐大規模淘汰，燃煤電廠開展超低排放改造，鋼鐵行業的超低排放改造有序推進。
大氣污染防治帶來的降碳效應初步顯現，京津冀地區的碳排放量從2013年的10.19億噸逐年下降至2017年的9.52億噸，下降了近7%。2018年后，京津冀地區PM2.5濃度持續下降，從2018年的55微克/立方米降至2021年的30微克/立方米，但碳排放量卻回升至10.85億噸，比2017年增加了13.9%，2018—2019年期間繼續上升至11.61億噸。碳排放量的增加主要在河北。2018年，北京的碳排放量為0.93億噸，天津為1.57億噸，河北為8.35億噸；2019年，北京的碳排放量為0.88億噸，天津為1.59億噸，河北為9.14億噸。2019年，京津冀地區工業部門的碳排放量約10.09億噸，占區域碳排放總量的比例為86.9%，其中河北省工業部門的碳排放量約8.44億噸。由此可見，其一，京津冀減污降碳協同增效陷入了瓶頸期，空氣污染治理措施難以繼續發揮碳減排協同效應；其二，河北省碳排放量呈現先降后升的態勢，尤其是河北省工業部門減污降碳的協同效應趨弱，京津冀地區推進減污降碳協同治理的重中之重在于河北省工業部門。
京津冀地區減污降碳協同治理存在的問題
大氣污染治理的利益協調和補償機制有待完善，京津冀綠色發展共同體理念尚未全面樹立。京津冀地區經濟發展的梯度差異和產業結構差異十分顯著，環保支付能力不平衡，減污降碳協同治理難度較大。一方面，京津冀三省市經濟發展差距趨于拉大。河北省中南部地市地處京津冀空氣污染傳輸通道，要求嚴格落實大氣污染物排放標準，大規模關停清退中小企業和壓減煤炭、水泥、平板玻璃等行業產能，對區域經濟造成了難以估量的影響。過去幾年里，河北省人均GDP位次持續下滑，已跌至全國排名倒數第6位，人均GDP僅為北京市的28.3%、天津市的52.6%。另一方面，京津冀跨區域協同治理機制尚不完善。當前，京津冀域內主要是以轉移支付為主的縱向生態補償機制，與大氣污染防治相關的橫向生態補償機制尚未形成。在河北省內，各地市皆以本地優先為原則，減污降碳協同治理的內在動力不足，權責分配機制尚未健全，環保指標分配落實存在利益沖突。譬如，沙河市為河北省轄、邢臺市代管，但與邢臺市在產能管控和污染減排指標分解上存在長期利益沖突。
河北省工業部門轉型和新興產業培育步履維艱，對傳統產業的依賴難以減輕。過去幾年里，河北省大幅壓減了玻璃、水泥等行業的產能規模。2018年，河北省黑色金屬冶煉和壓延加工業營業收入占制造業營業收入的32.04%，碳排放量高達4.035億噸，是典型的支柱行業，也是碳排放大戶。考慮到壓減鋼鐵工業產能規模可能會對區域經濟、居民就業和地方財政造成巨大沖擊，地方政府對調整產業結構畏首畏尾，對培育新興產業的主動意識不強、信心不足、投入有限。
河北省工業企業園區化管理水平有待提升。河北省推動工業企業入園已持續多年，建立了層次豐富的產業園區體系，但仍存在工業園區化水平低、園區環境治理能力弱等問題。首先，工業企業的園區入駐率偏低，大量中小企業仍在園區外。譬如，邯鄲市共有制造業企業4094家，而園區內企業僅有909家。工業企業入駐園區比例偏低的原因在于，相當數量的企業雖符合國家或地方的環保標準，卻沒有達到園區準入的產值或規模門檻。其次，工業園區的產業集聚程度低。大多數園區尚未形成以產業鏈上下游關系為紐帶的產業集群，難以獲取共享原材料、商業服務等中間投入品帶來的規模經濟效益。再次，工業園區的環境治理能力較弱。省級園區和縣級園區的企業碳排放強度甚至高于園區外同行業企業。邯鄲長流程鋼鐵聯合行業中，縣級園區企業的顆粒物、二氧化硫、氮氧化物和揮發性有機污染物的排放強度均高于省級園區和園區外企業。
空氣污染治理與碳減排未能形成有效的政策協同。河北的地方政府和企業已開展了一系列污染物減排工作，但鋼鐵、玻璃、水泥等行業的碳排放問題仍未引起足夠重視。譬如，邯鄲市鋼鐵行業仍存在較大的碳減排潛力，可以將生產過程中不同環節的廢氣導入燒結機中，通過充分燃燒使一氧化碳變成二氧化碳后再排放，但這樣的技術改造成本較高且并非降碳的有效手段。沙河市正在推進總投資36億元的煤制氣項目建設及在產燃煤玻璃生產線的爐窯改造，為玻璃生產企業提供清潔燃氣以替代煤炭，試圖在能源使用環節進一步減少大氣污染物排放，但燃煤改煤制氣對減少碳排放的作用并不明顯。
京津冀地區減污降碳協同治理的對策建議
樹立首都圈綠色發展共同體理念，創新減污降碳協同治理的政策體系。京津冀三省市應在綠色發展共同體理念的指導下，以“目標協同”和“利益協調”為著力點，健全減污降碳協同治理的機制設計，遵循“誰污染、誰付費、誰保護、誰受益”原則，完善政策制定，構建以大氣污染治理為主線的跨區域、跨部門利益協調和補償機制，多元化支持河北省產業結構綠色低碳轉型發展。具體而言，一是加強減污降碳與生態補償機制的頂層設計，統籌協調生態補償基金征收、財政轉移支付等政策，科學界定與劃分補償要素、補償范圍和指標體系。二是研究設立京津冀減污降碳專項基金，建立公平合理的成本分擔機制，在首都圈綠色發展共同體的框架下平衡好河北省經濟發展和減污降碳的關系。三是明確各地區減污降碳協同治理的權責關系，確保地方政府充分發揮各自職能，鼓勵污染治理成本低的地區做出更多的減排貢獻，從而降低區域減污降碳的總成本。四是建立健全減污降碳協同治理的法律法規，確保資金補償、人才培育、產業幫扶等多方面措施能夠有效落地。
積極推動中小企業進園區，提升園區管理水平。紡織印染行業是浙江省紹興市柯橋區的支柱產業，柯橋區將分散于14個鎮（街道、開發區）的212家印染企業整合為109家印染企業，推動企業集聚，進行園區化管理，強化園區環境管理，取得了良好的效果。河北省可借鑒該地經驗，具體而言，一是制定工業企業進園區的正負面清單，提高設備、工藝技術、“三廢”治理等方面的準入門檻，把關審核企業新建廠房、新購設備和工藝技術路線，支持企業進行設備更新、工藝提升。二是加快工業園區的基礎設施建設，完善水、電、氣、排污等配套設施，在要求企業強化減污降碳的同時，為企業提供減污降碳的集中式服務，切實提升園區的環境管理水平。三是實行“畝均論英雄”的績效考核，引導和鼓勵企業在有限的環境容量約束下努力實現產出最大化，推動區域經濟提質增效、高質量發展。
嚴控大氣污染物、碳排放總量和強度，倒逼產業轉型升級。河北省應強化環境規制的倒逼機制和引導作用，以減排、提效、開源為原則，對大氣污染物、碳排放實施總量和強度雙控。一方面，通過強化區域環境容量的硬約束，倒逼各地加快培植新興產業，減輕對高耗能、高污染行業的依賴；另一方面，針對不同行業的制造業企業，設置單位產出的污染物排放標準或者單位環境排放的生產率標準，既可鼓勵企業通過技術改造、設備更新、系統治污等方式，有效提高環境生產率，也可引導現有產業鏈向研發設計等環節延伸、促進二三產融合發展，提升產品的附加價值，向更高的單位環境容量生產率邁進。
【本文作者為浙江大學公共管理學院求是特聘教授，浙江大學城市發展與低碳戰略研究中心主任；本報告得到國家高端智庫課題“推動京津冀產業結構調整進一步改善大氣環境質量的政策思路”和國家自然科學基金重點項目“溫室氣體減排、空氣污染治理的健康效益與協同政策設計”（項目批準號：72134006）的資助；浙江大學雄安發展中心智庫助理研究員林思佳對本文亦有貢獻】
參考文獻
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責編：程靜靜／美編：石 玉
Policy Thinking and Suggestion on Collaborative Management of Pollution and Carbon Reduction under the Carbon Peaking and Carbon Neutrality Goals: A Case Study of the Beijing-Tianjin-Hebei Region
Shi Minjun
Abstract: China is still in the mid-stage of industrialization and urbanization; reaching carbon peaking and carbon neutrality remains a great challenge for the green and low-carbon transformation of Chinese economy and society. In order to achieve the carbon peaking and carbon neutrality goals, China should promote the collaborative management of pollution and carbon reduction. The Beijing-Tianjin-Hebei region has the largest economic aggregate in North China and is also one of the regions with the more serious air pollution in China. In recent years, the Beijing-Tianjin-Hebei region has made certain progress in the collaborative management of pollution and carbon reduction, but has also shown prominent problems such as high policy costs and imperfect mechanisms for the coordination of interests. It is necessary to promote the quality and efficiency of pollution and carbon reduction in the Beijing-Tianjin-Hebei region by innovating the policy system of collaborative management of pollution and carbon reduction, encouraging small and medium-sized enterprises to move into industrial parks, and facilitating industrial transformation and upgrading.
Keywords: the carbon peaking and carbon neutrality goals; green and low-carbon transformation; collaborative management of pollution and carbon reduction; the Beijing-Tianjin-Hebei region
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