【摘要】災害風險內化于發展進程，是經濟社會發展的伴生產物。應對氣候變化、降低災害風險是聯合國人類可持續發展的重要目標。隨著全球極端天氣氣候事件不斷增加，聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）提出“氣候韌性發展”理念。2022年6月，生態環境部等17部門聯合發布《國家適應氣候變化戰略2035》，提出到2035年基本建成氣候適應型社會。為此，應發揮氣候適應的“三重紅利”，在后疫情時代提升經濟韌性和民生福祉，在碳中和目標下加強適應與減排的協同效應，發掘傳統文化中的減災智慧，建設韌性社會。
【關鍵詞】全球氣候災害風險 氣候韌性發展 氣候適應型社會 【中圖分類號】X24 【文獻標識碼】A
2022年7月19日，世界氣象組織表示，當前正席卷歐洲的熱浪將持續至下周，高溫等氣候變化的負面影響將至少持續至本世紀60年代。近年來，全球顯著升溫導致的異常態勢，超出了過去數百年、數千年的變化尺度，很可能預示著全球氣候系統正在日益接近不可逆的閾值。世界氣象組織指出不同尋常的“地球范圍的天氣波動模式”，是造成近年來各大洲酷暑、干旱、暴雨和寒流等極端天氣的根源。愈演愈烈的極端天氣氣候事件，給人類亮起“紅色信號”，傳遞了明確的警示意味，即日趨不穩定的氣候系統將導致未來出現更多突破歷史記錄的“黑天鵝”事件。2022年3月，聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發布《氣候變化2022：影響、適應與脆弱性》報告，警示人們關注日益增多的新型風險、復合風險以及跨系統、跨區域的風險傳遞；明確了8類最具代表性的重點風險，例如低洼沿海地區、陸地和海洋生態系統、關鍵基礎設施系統、生活水平、人類健康、糧食安全、水安全等；倡議適應和減緩協同推進的“氣候韌性發展”理念。
中國是氣候變化高影響風險區域之一，21世紀以來，中國極端天氣氣候災害導致的直接經濟損失相比2000年之前增加了1.4倍。2020年、2021年連續遭遇極端天氣氣候災害，受災人口分別高達1.38億人次、1.07億人次，直接經濟損失分別為3701.5億元、3340.2億元。《中國氣候與生態環境演變：2021》報告預計未來我國洪水、颶風、山體滑坡、暴風雪、高溫熱浪以及野火等氣候災害的發生頻率和強度加大。2021年7月鄭州市遭遇千年一遇罕見強降水導致數百人死亡失蹤，2021年10月“十年九旱”的山西省突發連續強降雨，導致11城市170余萬人受災。2022年6月以來，我國出現區域性高溫天氣，10多個省份局地最高氣溫達到40℃以上。未來極端災害將成為風險新常態，亟需加強氣候適應投資，構建氣候適應型社會。
氣候變化風險加劇全球未來發展新挑戰
后疫情時代全球環境風險加劇。在西方工業文明的發展邏輯下，人類活動的影響不斷突破生物圈承載閾值，氣候變化、環境污染、荒漠化、海洋危機和生物多樣性喪失等環境問題日益關聯，對全球可持續發展帶來巨大挑戰。世界經濟論壇發布《全球風險報告（2022）》高度關注了社會與環境風險，指出氣候行動失敗、極端天氣、生物多樣性損失、自然資源危機、人為環境破壞等環境風險仍是未來5-10年的首要問題，新冠大流行將加劇貧富差距和社會分化，削弱社會凝聚力并阻礙經濟發展。全球風險展望表明世界比任何時候都更加需要各國通力合作。然而，蔓延全球的新冠肺炎疫情暴露出全球治理中心缺位，導致全球經濟嚴重受挫，世界銀行預計，疫情致貧人口總數將高達1.1億-1.5億人，將會嚴重阻礙聯合國2030減貧目標的實現。聯合國環境規劃署《2021年適應差距報告：風暴前夕》，預計發展中國家的氣候適應成本是當前公共氣候適應資金流的5-10倍，多數國家都錯失了利用疫情后經濟復蘇的機會窗口加強氣候適應融資，未能提升干旱、風暴和野火等氣候災害的適應能力。后疫情時代下，氣候變化適應所需的巨大融資缺口，表明未來全球環境風險和國際合作需求極為迫切。
氣候變化區域差異顯著，亞洲地區面臨的風險尤為突出。由于地球系統和人類活動的復雜性，不同區域的升溫幅度、氣候風險差異較大。2017年亞洲開發銀行發布《面臨風險的地區：亞太地區氣候變化的人文因素》報告指出亞太地區是最易受到氣候變化影響的地區之一，氣溫升高、降水異常、臺風加劇、洪災風險、空氣污染、糧食短缺、海洋生態系統破壞等正在威脅到亞太國家的發展與安全。如果海平面上升與極端風暴潮疊加，亞洲沿海地區的GDP損失將在2050年達到11%。IPCC最新報告指出，氣候變化將加劇亞洲城市地區的人居環境、基礎設施、供應鏈等災害影響。全球適應中心《適應現狀和趨勢報告2020》指出，亞太是全球人口最密集的地區，擁有全球1/4人口和1/3城市、70%的風暴潮和半數洪災；然而，包括中國在內的亞太快速發展中國家往往將提高能效作為應對氣候變化的重點工作，適應行動。
極端災害風險削弱發展成就，適應行動滯后于發展需求。災害風險內化于發展進程，是經濟社會發展的伴生產物。全球適應委員會發布報告預測，如果不采取氣候適應行動，2050年，氣候變化將導致全球農業產量增長降低30%，每年至少缺水一個月的人口數將從現在的36億飆升到50億以上，海平面上升及風暴潮侵襲將導致沿海地區數億人被迫遷居，沿海城市地區每年適應總成本將超過1萬億美元。到2030年，氣候變化可能會使發展中國家的1億多人口陷入貧困。《聯合國氣候變化框架公約》長期以來為發達國家所主導，自2009年以來，適應才開始成為談判的四個主要議題之一。本質上，減排是適應的長期目標，是地方行動、全球貢獻；適應則是誰先行動、誰先受益。然而，許多發展中國家在應對氣候變化工作中往往注重減排，忽視了適應行動。在全球氣候風險最突出的城市地區，適應行動還普遍處于初級階段，與歐美發達國家城市相比，發展中國家城市的適應行動主要是傳統防災減災，缺乏應對氣候風險的針對性、系統性和前瞻性規劃。
國際社會應對氣候變化風險的行動與進展
應對氣候變化已成為聯合國人類可持續發展的重要目標。《聯合國2030可持續發展議程》、聯合國減災署《2015-2030年仙臺減災框架》、2016年聯合國氣候變化框架公約締約方簽署的《巴黎協定》等一系列國際公約體系為全球推進適應政策和行動提供了有力支撐。其中，《巴黎協定》明確要求各個成員國將氣候適應目標納入“國家自主貢獻方案”，指出適應氣候變化是從國際到地方共同面臨的挑戰，確定了提高氣候變化適應能力、加強抗御力和降低脆弱性的全球適應目標，要求各國分享知識和經驗，定期開展適應行動的監測與更新。2020年聯合國發起了可持續發展目標“行動十年”計劃，呼吁加快應對氣候變化等全球面臨的最嚴峻挑戰。此外，《聯合國生物多樣性公約》、《聯合國防治荒漠化公約》也強調了適應氣候變化的協同作用、促進社會福祉與可持續發展的國際共識。2021年10月，《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（COP15）在中國云南昆明召開，“生態文明：共建地球生命共同體”理念作為大會主題首次納入聯合國公約文件。
國際社會適應行動進入新階段。國際社會針對最不發達國家和氣候脆弱國家提供了許多發展援助和適應資金，其中全球四大氣候與發展基金：全球環境基金(GEF)、綠色氣候基金(GCF)、適應基金(Adaptation Fund)和國際氣候倡議(ICI)，提供的氣候變化減緩和適應項目累計投資為940億美元，直接和間接惠及超過2000萬受益者，培訓了50多萬人提升氣候韌性舉措。近年來，國際社會的多邊機制更加注重適應的重要性，2013年至2017年間，對適應的多邊資助項目增至發展融資總額的14.6％，適應領域的雙邊發展融資總額目前僅占到6.1％。世界銀行集團是發展中國家氣候投資最大的多邊融資機構。2020年12月，世界銀行《氣候變化行動計劃（2021-2025）》宣布未來5年將投資平均35%的資金用于氣候協同效應。綠色氣候基金（GCF）將其總投資的40％用于氣候適應，并且越來越多地吸引私人部門投資。
與此同時，各國加強應對氣候變化的國內行動。《2021適應差距報告》指出，盡管面對新冠疫情的壓力，適應行動已在全球層面日益融入政策規劃之中。79％的國家至少通過了一項國家級別的適應戰略、規劃或立法，另有 9％的國家正在制定適應政策，65%的國家擁有至少一項或多項部門適應規劃。在《氣候變化公約》和《巴黎協定》的推動下，少數發達國家將氣候變化納入制度化和法制化軌道，例如英國2008年頒布了《氣候變化法》，日本于2018年發布《適應氣候變化法案》，英國、德國、法國、澳大利亞、日本、美國、加拿大等國家先后制定了《適應氣候變化戰略》，或設立了跨部門適應工作組。歐盟早在2007年就確立了將適應行動納入國家和部門政策的目標，2021年初《歐盟適應氣候變化新戰略》提出2050年“打造氣候適應型社會”的氣候愿景，要求成員國加強適應規劃和氣候風險評估，以及與生物多樣性等領域的政策協同，推動《歐洲氣候法》出臺。中國九部委于2013年底聯合發布了《國家適應氣候變化戰略》，2022年6月，生態環境部等17部門聯合發布《國家適應氣候變化戰略2035》。隨著氣候風險加劇和意識提升，越來越多國家、部門和地方層面的適應倡議和計劃將相繼出臺，適應行動的實施規模也在不斷增長。
城市地區的適應行動走在前列。人類聚集最集中的城市地區存在明顯的“風險放大效應”。國際社會提出了建設“韌性城市（Resilient Cities）”的理念，倡導地方可持續發展理事會（ICLEI）發起國際韌性城市大會，響應聯合國減災署提出的“讓城市更具韌性”行動倡議，推進韌性城市規劃，全球會員城市已經超過2,500個。2021年1月，首屆國際氣候適應峰會期間，聯合國人居署（UN-Habitat）推出“1000座城市立即適應”（1000 Cities Adapt Now）全球計劃，目標是2030年全球1000座城市做到加速氣候適應、減少氣候風險，改善5億至10億人的生活質量。一項針對全球377個城市的研究表明，參與國際氣候網絡的城市相比非會員城市的適應規劃更為超前，越發達的城市適應規劃的水平也更高。近年來，中國城市也在積極應對氣候風險，北京、上海、深圳等城市將氣候韌性理念納入城市規劃，從國家到地方積極推進海綿城市、氣候適應型城市試點，在全球城市網絡中的參與度和積極性也不斷提升。
應對氣候變化風險，實現氣候韌性發展目標
發揮氣候適應的“三重紅利”，提升經濟韌性和民生福祉。全球適應中心于2021年初發布《適應現狀和趨勢報告2020：后疫情時代的世界應加強氣候適應》，認為針對全球面臨多重災害引發的系統性風險，氣候適應是協同應對健康、經濟和氣候變化三大危機的最好選擇。適應行動帶來多重好處，稱為三重紅利。第一重紅利是避免損失，早期預警系統挽救的生命和資產價值至少是成本的10倍，24小時內發出風暴或高溫預警可減少30%預期損失。第二重紅利是經濟效益，適應氣候變化每投資1美元，可產生2-10美元的凈經濟效益。在氣候預警、氣候韌性基礎設施、旱地農業、紅樹林保護、水安全等領域投資1.8萬億美元，能產生7.1萬億美元的凈收益。第三重紅利是社會和環境效益。氣候變化加劇了社會不平等，“富人花錢來避免過熱、饑餓和沖突，而世界上其他地方的人卻在遭受痛苦”，政府主導的適應投資項目、公共健康、社會保障項目能夠有效減小社會邊緣群體的脆弱性，打破氣候貧困陷阱的惡性循環。2019年，世界銀行和全球減災與恢復基金(GFDRR)《生命線：韌性基礎設施機遇》報告指出，在低收入和中等收入國家投資建設更具韌性的基礎設施，平均凈收益可達4.2萬億美元。因此，氣候適應投資不僅有助于減小災害風險，也是最具成本效率和促進社會公平的無悔發展路徑。改革開放以來，中國7.7億農村貧困人口擺脫貧困，提前十年完成了聯合國減貧目標，按照世界銀行國際貧困標準，為全世界減貧的貢獻率超過了70%。中國政府在應對疫情過程中，充分發揮制度優勢，利用東西部合作扶貧、綠色消費扶貧等機制，創造性地實現了應對經濟緊縮、創造就業、減小貧困的協同增效，為全球推進適應行動、實現綠色轉型提供了中國經驗。
碳中和目標下加強適應與減排的協同效應。與減排相比，適應行動具有較強的“地方特色”或“部門特色”，氣候變化影響較大、溫室氣體排放較高的城市地區，以及農林、能源、交通、建筑等部門，是發揮減排與適應協同效應的最佳領域。城市居住了全球50%的人口，占全球碳排放量的70%，同時也是氣候災害風險高發地區。地方可持續發展理事會（ICLEI）全球數百個會員城市在減排和適應行動中發揮了協同效益。我國城市常駐人口已經超過60%，在城市更新、風險規劃和基礎設施建設中采用低碳技術、基于自然的解決方案，有助于提升資源效率和綠色經濟轉型。國內外研究表明，中國2060年之前實現碳中和目標對減緩全球變暖的貢獻約為0.2-0.3攝氏度，有望帶動中國上百萬億人民幣的綠色產業投資，提升GDP增長率高達5%，同時因減排獲得的健康改進社會效益將高達10萬億美元。如果考慮適應需求，還將帶來加倍的投資和就業拉動效應。根據能源基金會測算，到2050年，中國面向碳中和的直接投資可以達到至少140萬億元，加上關聯投資將提供可觀的經濟增長推動力。中國作為氣候風險突出的發展中國家，要實現2060碳中和目標，不僅要與世界各國攜手推進減排合作，還應積極加強與世界各國在適應氣候變化領域的合作，尤其是在城市地區和氣候變化敏感行業，應積極推進、協同落實綠色低碳和氣候韌性發展理念。
發掘傳統文化中的減災智慧，建設韌性社會。中華民族五千年文明史，就是一部與災害共生求存、多難興邦的奮斗史。中國傳統文化蘊藏著豐富的智慧，是人類歷史上最早開展天文氣象觀測并留下可靠文字記錄的國家，自古就有防患于未然、化危為機等深厚的風險文化和防災理念。天人相應的整體觀，要求人類發展活動應順應天時、發揮地利、趨利避害，避免違背自然規律引發和加劇災害。然而，中國數十年快速發展加劇了災害風險，同時全社會的災害風險意識、防災減災能力并未同步大幅提升。據2015年中國扶貧基金會調查顯示，城市居民中做好基本防災準備的不到4%，農村居民的防災能力更為薄弱。我國臺灣地區及日本、歐洲等發達國家經驗表明，社會安全治理能力與社區組織發展、志愿者比重密切相關，目前我國一些發達城市的志愿者注冊者比例達到20%以上，對此應適時培育市場資源和社會力量，推動風險防范的常態化和全民參與。面對氣候災害風險成為“新常態”，應積極推進《國家適應氣候變化戰略2035》落地實施，建設氣候適應型社會。一方面，積極培育社會力量，改變政府包攬一切的防災救災方式，將災害韌性理念納入生態文明國民素質教育體系，發掘傳統文化中的生命教育、防災備災救災知識，推動全社會樹立風險文化意識。另一方面，全面推進韌性城市、韌性社區的試點建設。2017年我國啟動氣候適應型城市建設28個城市試點，目前該工作不斷推進，適應氣候變化能力持續提高，民眾滿意度和低碳意識都有所提升。
（作者為中國社會科學院生態文明研究所研究員）
【注：本文得到國家社科基金項目“氣候適應型城市多目標協同治理模式與路徑研究”（項目編號：18BJY060）資助】
【參考文獻】
①IPCC, 2022: Summary for Policymakers [H.-O. Pörtner, D.C. Roberts, E.S. Poloczanska, K. Mintenbeck, M. Tignor, A. Alegría, M. Craig, S. Langsdorf, S. Löschke, V. Möller, A. Okem (eds.)]. In: Climate Change 2022: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [H.-O. Pörtner, D.C. Roberts, M. Tignor, E.S. Poloczanska, K. Mintenbeck, A. Alegría, M. Craig, S. Langsdorf, S. Löschke, V. Möller, A. Okem, B. Rama (eds.)]. Cambridge University Press. In Press.
②The Global Risks Report 2022, 17th Edition, the World Economic Forum,ISBN: 978-2-940631-09-4.
③Global Center on Adaptation, State and Trends in Adaptation Report 2020: Building Forward Better from Covid-19: Accelerating Action on Climate Adaptation, 2021.
④United Nations Environment Programme (2021). Adaptation Gap Report 2021: The gathering storm – Adapting to climate change in a post-pandemic world. Nairobi
⑤[德]帕勃羅·甘達納、鄭艷主編：《中歐城市適應氣候變化：政策與實踐》，北京：社會科學文獻出版社，2021年。
責編/常妍 美編/宋揚
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