作者：顏昌武 暨南大學公共管理學院教授、博導

“九層之臺，起于累土。”打造現代化的基層治理新格局，是推進國家治理現代化的重要一環。2021年發布的《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，強調“向基層放權賦能”。當前，中央不斷推出新舉措，加大向基層放權賦能的力度。

向基層放權賦能：放什么權、賦什么能

向基層放權，涉及到幾個具體問題：第一，放給誰？第二，放什么？第三，怎么放？第一個問題似乎不言自明，但何謂基層，尚需細加考究?；鶎硬恢皇且粋€行政層級的概念，更是一個治理界面的概念，是國家、市場與社會在基層交互的場域。從這個意義來講，向基層放權，至少包括兩個層面的內涵：一是在政府系統內，向基層政府放權，即由省市縣三級地方政府向鄉鎮（街道）放權，推動治理重心下移；二是在政府系統外，由各級政府向市場和社會放權，減少政府對微觀事務的控制與管理。要言之，向基層放權，意味著將村（居）委、社會組織和市場主體都納入基層治理體系的權責框架內，使市場和社會這兩種治理機制與科層機制有機銜接，三者相互作用，共同促進基層治理水平的提升。

這里重點探討如何向鄉鎮（街道）放權。向基層放權賦能：一是要理順縱向政府間權責關系，明晰基層權責清單。基層政府貼近轄區民眾，對民眾的公共服務需求有更為清晰的了解，但在實際運作中，基層政府履行職能時往往缺少相應的事權，一定程度上束縛了基層工作的主動性和創造性。這就需要理順縱向政府間事權關系，合理界定事權中的權責體系，落實權責清單制度，構建責權匹配的縱向職權體系。要加大基層政府在公共服務供給中的決策參與權，著力推進行政執法權重心下移、執法力量下沉基層，實現公共服務供給與群眾需求的精準對接。

二是要擴大基層用人權，優化人力資源配置。基層的人力資源匱乏是制約基層治理水平的重要因素。向基層放權，首先就要賦予基層以適當的人事統籌權。針對基層編制資源不足的問題，在嚴控總量的前提下，進一步推進基層編制資源的有序增長和精準下沉，鼓勵從上往下跨層級調劑使用行政和事業編制；在編制管理的框架內，對現有人員的分配，根據基層政府的基本職能和轄區公共事務的特點，實行動態優化配置；基層有權對下沉到轄區的上級部門工作人員的工作調度、人事考核和任免提出意見和建議。其次，盤活基層人事“存量”。要充實基層治理骨干力量，加強對基層治理人才的培養使用；要創新人事激勵機制，將更多優秀人才留在基層；要建立規范的工資制度，確立合理的工資物價增長規則，并根據績效考核實施年終獎金來提高基層工作人員收入水平，落實工作補貼政策；要健全社區工作者職業體系，探索將專職網格員納入社區工作者管理。最后，激活基層人事“增量”。要在財力允許的條件下，采用市場化方式彈性引進人才；適時將優秀的基層工作人員和村（社區）書記納入事業編制管理，形成對編外工作人員的有效激勵。

三是要賦予基層以制度化的財源，使之具備履行公共服務職能所必需的財力。充足而穩定的財源是政府有效履行職能的重要前提，每級政府都應有穩定可持續的、與其事權相匹配的財源，基層也不例外。無論怎樣改革，基層政權的運作都無法回避“錢從哪兒來”的問題。因而有必要通過放權賦能，賦予基層政府以更大的財政自主權。首先，要按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指明的方向，“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”，在對地方主體稅種進行補位的基礎上，使基層能夠擁有制度化的自有財源，確立起財源與事權相匹配的財力保障機制。其次，要在穩定稅源的基礎上，重新劃分縣鄉兩級政府支出責任，提升縣鄉財政事權和支出責任劃分的法治化和規范化程度，特別是要擴大鄉鎮（街道）自主預算經費的比重。最后，要推進基層財務自主核算，優化基層資金管理方式，增強基層經費使用的靈活性和機動性，“讓打醬油的錢可以買醋”。

四是要規范上級督查考核權，釋放基層工作活力。如果說前面三項舉措重在“放”，此項舉措則重在“收”，即在向基層放權的同時，也要適當約束和管控上級政府的權力之手。當前困擾基層治理的一個重要問題就是“監督下鄉”，上級的督查考核過多過頻，基層不堪重負。有必要在尊重上級權威的同時，規范上級督查考核的權力。首先，要嚴格對督查考核的計劃管理，確保省市縣三級政府對基層的督查考核規范化、制度化。其次，要嚴格控制督查考核的總量和頻次，規范基層考核中的“一票否決”、簽訂責任狀、示范創建等事項。最后，要完善考核評價體系和激勵辦法，避免過度考核、形式化評價，全面推進以實績為導向的考核，同時加強基層對上級機關的反向評議力度。總之，要讓基層干部不僅對上負責，更要騰出時間、沉下心來解決民眾實際問題。