摘 要:現(xiàn)階段我國地方財政面臨諸多問題，財政治理效能受到極大制約。地方財政治理面臨的問題是多方面原因造成的，其中，過度關注政府的“有為”，而對 “有效”的追求不足，重直接過程輕持續(xù)績效，則是基礎動因。為改善此狀況，地方政府應明確有為政府與有效政府有機統(tǒng)一的頂層邏輯，進一步深化財政體制改革、優(yōu)化財政收支結(jié)構(gòu)、強化數(shù)據(jù)治理、增強財政透明度。
關鍵詞:有效政府 有為政府 地方政府 財政治理
【中圖分類號】F812 【文獻標識碼】A
黨的十八屆三中全會明確“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，更強調(diào)“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。因而，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，必須首先增強財政能力，提升財政治理效能。近年來政府在治理過程中積極有為，持續(xù)在公共服務供給、創(chuàng)造市場發(fā)展空間、改善民生等方面發(fā)揮作用。地方政府在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中起到承上啟下的作用，是貫徹落實國家政策的執(zhí)行者，也是契合社會需求提供公共服務的服務者（劉俸奇等，2021），承擔了整個政府體系超過85%的支出責任，在有為政府的構(gòu)建中功不可沒。但我們也應注意到，當前經(jīng)濟面臨需求收縮、供給沖擊、預期減弱的三重下行壓力，地方財政壓力難以緩解（趙德昭，2022），收支缺口不斷加大，債務規(guī)模持續(xù)處于高位，償債壓力激增，極大地削弱了地方政府財政能力和綜合治理效能。
地方財政治理面臨的問題是多方面原因造成的，其中，過度關注政府的“有為”，而對 “有效”的追求不足，重直接過程輕持續(xù)績效，則是基礎動因。鶴崗市財政重整事件警示，地方政府在構(gòu)建有為政府時，必須足夠重視治理的有效性。否則，將損害財政的健康穩(wěn)健運行，導致財政不堪重負，財政治理效能化為烏有，更不可能維持有為政府的狀態(tài)。現(xiàn)階段，面對日益復雜的外部環(huán)境以及多樣化的社會發(fā)展需要，提升地方政府財政治理能力迫在眉睫。本文基于國內(nèi)發(fā)展事實，在政府“有為”和“有效”有機統(tǒng)一的分析框架下討論地方政府財政治理效能，進而分析增強財政治理效能的內(nèi)在動力和路徑，以期更好促進地方政府財政治理提質(zhì)增效。
有為政府與有效政府有機統(tǒng)一的分析框架
有為政府與有效政府
有為政府這一概念，應包含三個層次的內(nèi)涵。首先，政府的“為”包括政治組織、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護、外交國防等基本職能，這是“為”的范圍。其次，政府要通過財政政策與貨幣政策相互配合的方式，科學合理安排財政收支活動實現(xiàn)上述職能，這是“為”的過程。再次，上述活動最終對經(jīng)濟社會產(chǎn)生的影響，這是“為”的結(jié)果，且這個結(jié)果必須是正向的。一個理想的結(jié)果是政府在職能范圍內(nèi)，通過推動資源配置最優(yōu)實現(xiàn)社會生產(chǎn)效益最大，達到帕累托最優(yōu)。實踐中，有為政府是指政府能創(chuàng)造并維持良好的發(fā)展環(huán)境與社會運行秩序，促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，推動社會公平與結(jié)果共享，進而提升居民的獲得感、幸福感和安全感，不斷貼近價值目標。需要注意的是，有為政府不能等同于全能政府，它與市場有明顯的職能邊界，并在邊界范圍內(nèi)實現(xiàn)最大限度的“有為”。當然，這個邊界線會隨著時代的發(fā)展而外移，對這種調(diào)整的適應及優(yōu)化過程也是有為政府的應有之義。這里的邊界外移并不指政府與市場二分前提下的職能比例擴大，而是社會活動總量絕對增加前提下自我歷史比較的職能范圍擴大。
有效政府這個概念，強調(diào)政府的資源配置效率，要求政府作為一個系統(tǒng)有機體，能夠?qū)崿F(xiàn)從起點到過程再到結(jié)果的有效，即政府通過財政活動實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)，進而促使政府實現(xiàn)治理效能提升和增強其可持續(xù)性。因而，有效政府首先是建立在起點上的有效，即政府“有為”行動前是符合已有組織規(guī)范的治理系統(tǒng)，以職能邏輯為基本原則形成了合理的組織結(jié)構(gòu)、職能劃分和人力資源配置，建立起科學合理的財政管理、績效考核和動態(tài)優(yōu)化的機制體制，這是政府開展活動的基礎。其次，政府的運行是有效的，即政府通過財政可以充分整合現(xiàn)有資源，并圍繞治理目標有效履行政府職能，實現(xiàn)資源配置最優(yōu)化。這要求政府有良好的治理能力，能持續(xù)提升財政健康水平，增強財政治理效能，這是構(gòu)建有效政府的核心要義。最后，政府治理的結(jié)果是有效的，這意味著政府治理能夠?qū)崿F(xiàn)初始治理目標，并能持續(xù)跨期動態(tài)優(yōu)化改善治理效能，確保市場運行穩(wěn)健，社會發(fā)展和諧，生態(tài)文明可持續(xù)發(fā)展。
以有效政府為橫坐標，有為政府為縱坐標構(gòu)建政府治理象限圖可以發(fā)現(xiàn)，政府治理的最優(yōu)狀態(tài)位于第一象限，其治理模式是在有為與有效的框架下發(fā)展，政府存在一個有為邊界，即政府的行政權力受到“有所為與有所不為”的要求限制，在合理的行政清單里運行。同時，隨時間推移政府的“有為”與“有效”會得到擴大與提升。位于第二象限或第四象限的政府要么過于追求有為而降低了有效，要么為了提升有效而壓縮政府應承擔的責任。政府治理最壞的狀態(tài)則是在第三象限，政府不僅無所作為且運行十分低效，甚至基本無效。實踐中，任何一個理性的政府都會為了政府的可持續(xù)性而追求有為政府、有效政府或同時構(gòu)建有為與有效政府，因而全球各國政府基本都分布在第一、第二、第四象限。
財政治理效能與有效政府、有為政府的辯證關系
如果政府只顧實現(xiàn)自身運行效率、效益最大化，過于重視構(gòu)建有效政府，將關注能給社會和政府帶來直接收益，特別是符合政府績效考核需要的領域，進而過度開發(fā)和使用現(xiàn)有資源，導致行政權力與資源向上集中，缺位與越位的現(xiàn)象越加明顯，不公平現(xiàn)象頻發(fā)，這樣的政府并不能成為有為政府。而如果政府只是一味地追求有為政府，就容易疏忽政府“有所為有所不為”的邊界，一味擴大政府的行政權力，超越時代和現(xiàn)實提供福利與公共服務，這將引起政府收支缺口凸顯，赤字規(guī)模和債務規(guī)模膨脹，降低政府治理效能，這樣的政府必然不能是有效政府。無論上述哪一種情況，政府都不可能實現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。因此，政府必須同時具備“有為”和“有效”的思維，才能增強其財政治理效能，并保持財政的可持續(xù)性，實現(xiàn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，其中有效政府是有為政府的保障與支撐，有為政府是構(gòu)建有效政府的意義所在。
同時構(gòu)建有效政府和有為政府的一個重點在于需要有力的領導，基于科學的財政管理體制，通過財政的“收”將可支配資源集中整合，再以財政的“支”將可利用的資源用于政府職能領域，這涵蓋了“財政”的整個運行過程，這個過程我們將之概括為“取之有度，用之有方”。財政運行的結(jié)果則將直接作用于經(jīng)濟社會發(fā)展，這就使得財政治理效能貫穿于有為政府、有效政府的整個體系，且彼此間存在密切的相關關系。這種辯證關系應從兩方面來闡釋。一方面，“財政”寓之于政府活動的全過程，財政功能的有效發(fā)揮是同時實現(xiàn)有效政府與有為政府的基礎，而只有保證財政健康才能提升財政治理效能，確保財政功能穩(wěn)定發(fā)揮。財政健康是一個綜合的概念，不僅包含了直觀可視的不同周期下財政收支能力與財務平衡，還包括財政管理體制、政府公共職能與治理效能以及政府與外在宏觀環(huán)境的關系等要素，體現(xiàn)了財政的穩(wěn)定性和持續(xù)性，是財政治理的綜合表現(xiàn)。財政健康水平較高意味著現(xiàn)行財政治理效能較強，也就意味著政府的有效性以及有為的能力，有利于形成有為與有效的良性互動，延續(xù)政府的可持續(xù)狀態(tài)。
另一方面，同時構(gòu)建有效政府與有為政府是一個頂層邏輯，它指導了政府全部活動和治理行為，其中最為重要的方面就是財政行為。在這種邏輯指導下，財政運行不僅關注其對外部環(huán)境帶去的影響，還關注自身運行的效率和治理效能。政府會更加注重財政的基礎與支柱作用，強調(diào)對財政運行的效果評價，傾向于通過完善現(xiàn)有財政體制優(yōu)化財政行為、改善財政健康水平，這將直接提升財政治理能力，增強政府治理效能。
一個有為但不有效的地方政府治理案例——鶴崗
在象限圖中，我國大部分地方政府治理就處于第二象限遠離橫軸，但卻相對靠近縱軸的位置，也就是我國地方政府治理體系整體表現(xiàn)出很“有為”但卻并不很“有效”的情況。尤其是近年來，經(jīng)濟新常態(tài)帶來的財政新常態(tài)，使地方政府在治理過程中時常受到財政收支緊張的影響，赤字規(guī)模與債務規(guī)模膨脹，嚴重影響了財政治理效能與政府治理效果。一個典型的代表性事件就是黑龍江鶴崗市于2021年12月宣告財政重整。
2015—2020年，鶴崗市政府一般公共預算收入從155867萬元增長到229843萬元，收入略有增長，但增幅不大，反觀一般公共預算支出，2015年已達898358萬元，2020年更是達到1368276萬元，支出一直保持在收入的4.5倍以上。這直觀反映了鶴崗市地方政府即便在財政如此艱難的條件下，仍然對本轄區(qū)內(nèi)的社會穩(wěn)定、居民生活、經(jīng)濟發(fā)展承擔了諸多的公共責任。2020年鶴崗市的公共財政支出在保證足額發(fā)放統(tǒng)發(fā)人員工資和機關事業(yè)單位正常運轉(zhuǎn)的情況下，保障了民生類重點支出項目，其中教育、社會保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康、住房保障分別支出131921、315371、97705和104265萬元；基本建設類、社會發(fā)展類重點支出項目完成較好，其中科學技術事務、文化體育傳媒、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、農(nóng)林水事務、交通運輸、糧油物資等支出分別實現(xiàn)2745、21826、63462、105355、197682、35211、10189萬元，以上種種均體現(xiàn)了鶴崗市政府治理的“有為”。
然而，在鶴崗政府承擔本市政府治理職責的同時，應注意到鶴崗市政府6年來財政收支矛盾愈演愈烈，缺口增長迅速，2019年缺口更是突破百億大關。其用于維持政府運行和承擔公共責任的財力嚴重依賴上級政府的轉(zhuǎn)移支付，但即便接受了上級的轉(zhuǎn)移支付，仍然存在過億的缺口。此外，2020年鶴崗市政府債務余額超過131億元，僅當年就新增近17億元債務，其中一般債務余額新增9.9億元，專項債務余額新增7.04億元。這就意味著鶴崗市本身的財力難以支撐其完成政府治理工作，無法實現(xiàn)其公共職能，當年財政收入全部用于償還債務利息，甚至財政收入不足以償還債務。在《2020年度鶴崗市財政總決算報表強審說明》中，鶴崗市宣告財力已不足以支付債務性還本付息資本，債務付息支出占比超過10%成為鶴崗市財政重整的直接原因。
導致鶴崗市財政治理效能惡化的原因是多維度的，總體來看有以下三個原因：第一，政府缺乏同時構(gòu)建“有為政府”與“有效政府”的頂層思維邏輯，并未建立“有效”與“有為”共同發(fā)展的治理模式，使得鶴崗市即便在財政收入極端減少的情況下仍然未能有效控制財政支出，只能大規(guī)模舉債，并形成惡性循環(huán)，致使鶴崗市政府后期財政不堪重負，最終需要重整；第二，鶴崗市收入極度困難，極端依賴財政轉(zhuǎn)移支付，缺乏較好的預警機制，未能及時監(jiān)測財政健康狀況，不能及時改善治理體系與提高治理效能，使?jié)撛陲L險集中爆發(fā)，尤其在疫情的沖擊下，政府的治理能力被嚴重削弱，鶴崗市陷入“經(jīng)濟萎縮—財政治理效能下降—政府治理能力削弱—經(jīng)濟萎縮”的惡性循環(huán)；第三，鶴崗市本身是一個資源枯竭型城市和收縮型城市，隨著資源的枯竭，鶴崗市經(jīng)濟倒退，就業(yè)縮減，人口大量流失，土地交易下降，政府又未能及時、科學發(fā)揮調(diào)控作用，調(diào)整財政治理機制及財政政策體系，壓縮非必要支出，集中財力探索新的發(fā)展路徑，導致鶴崗市財政越來越困難，最終需要財政重整。
鶴崗市財政重整事件為當前財政治理工作敲響了警鐘，現(xiàn)階段地方財政面臨較大的壓力，承受與鶴崗相似危機的城鎮(zhèn)不在少數(shù)，地方政府財政壓力增加與財政治理效能弱化實際上是整個中國地方政府體系存在的風險，必須得到妥善處理。因而，必須深刻認識政府治理的內(nèi)在邏輯，在構(gòu)建有為政府的同時，重視構(gòu)建有效政府，提升地方政府財政治理能力，避免此類現(xiàn)象再次發(fā)生。
提升地方政府財政治理效能的對策建議
樹立有效政府與有為政府有機統(tǒng)一的頂層邏輯，增強地方政府財政治理效能
在當前已明確要構(gòu)建有為政府的導向下，地方政府更應該注意構(gòu)建有效政府，強調(diào)同時構(gòu)建有為政府與有效政府的頂層邏輯，在追求有效、實現(xiàn)有為的思維下開展地方財政活動。地方政府既要在“有所為有所不為”的行政邊界里盡力而為，又要注意在現(xiàn)有資源條件下量力而行，遵循推動全社會要素配置最優(yōu)的價值制約；既要充分利用政府可支配資源，最大限度的實現(xiàn)政府職能，又要契合時代需要，不過度超前發(fā)展，不盲目擴大社會福利和擴展職能邊界，不斷增強財政管理水平，提升財政治理效能和政府運行效率。
優(yōu)化地方政府收支結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)高質(zhì)量過“緊日子”
地方政府的機構(gòu)設置與公共職能范圍是決定地方政府財政收支結(jié)構(gòu)的根本因素，在有效政府與有為政府協(xié)同發(fā)展的指導下，地方政府的財政收支結(jié)構(gòu)應堅持“取之有度，用之有方”的原則，全面理清和衡量政府公共支出項目，注重財政收支調(diào)整的系統(tǒng)性效果，優(yōu)化地方政府債務結(jié)構(gòu)，提高地方政府的自控能力，調(diào)整或削減非必要的項目支出，釋放財政可支配資源。尤其在當前疫情嚴重沖擊經(jīng)濟，財政收入可能下降的情況下，政府更應該優(yōu)化各項職能安排，重視高質(zhì)量過“緊日子”的實踐。過緊日子并不僅僅意味著行政經(jīng)費的壓減，更重要的是應該削減政府職能不斷延伸特別是延伸至市場深處而導致的各種財政專項支出，也是重新認識政府如何“有所為有所不為”的關鍵。
深化財政體制改革，實現(xiàn)政府治理體系平衡
地方政府作為我國政府有機體的重要組成部分，因其信息優(yōu)勢，基本上承擔了政府公共服務的職能。然而，我國財政體制有明顯的支出責任下移、財權上移的驅(qū)動機制，地方政府支出責任、事權、財權存在不匹配問題。因而，應繼續(xù)深化體制改革，平衡體系內(nèi)部各層級政府權責劃分，完善政府上下級管理機制，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，設置科學的考核機制，衡量地方政府財政承擔能力，提高轉(zhuǎn)移支付的科學性和準確性，提升基層政府的財政平衡能力。
強化數(shù)據(jù)治理，提升地方政府財政治理能力
地方政府財政治理能力應建立在一個穩(wěn)健、安全、可持續(xù)的“財政”基礎之上，因而，必須先確保財政處于健康水平。應重視對財政數(shù)據(jù)的管理，建立有效的數(shù)據(jù)信息庫，在此基礎上建立一個穩(wěn)定的監(jiān)測系統(tǒng)，全方位監(jiān)測和管理財政健康狀況，形成反饋和報告財政運行狀況的有效機制，及時報告治理漏洞和存在的問題，給予管理部門充分的時間和空間應對地方政府可能面臨的風險及問題，這對于地方政府財政治理能力穩(wěn)步提升至關重要。
提高地方政府財政透明度，建立內(nèi)在動力和外在激勵的互動機制
地方政府的財政透明度低極大地削弱了社會對地方政府財政的監(jiān)督，降低地方政府提升財政治理能力的內(nèi)在動力和外在激勵。地方政府應加強財政預算管理工作，建立嚴格有效的信息公開流程，進一步強化地方政府信息公開，實現(xiàn)政府治理數(shù)據(jù)的共享，構(gòu)建地方政府提升財政治理能力的激勵機制，促進地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
總之，提升地方政府財政治理能力是一個過程也是一個結(jié)果，只有先樹立有效政府與有為政府協(xié)同發(fā)展的思維，提升政府治理體系效率與治理效果，才能形成“有效過程—有為結(jié)果”循環(huán)發(fā)展機制，實現(xiàn)地方政府治理效能持續(xù)提升。
【本文作者為浙江大學財稅大數(shù)據(jù)與政策研究中心教授；浙江大學財稅大數(shù)據(jù)與政策研究中心博士后劉玉萍對本文亦有貢獻】
參考文獻
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責編：程靜靜／美編：王嘉騏
Financial Governance Should Achieve the Unity Between a Capable
Government and an Effective Government: An Analysis from the
Financial Restructuring of Hegang City
Li Jinshan
Abstract: At the present stage, the financial work of the local governments in China is faced with many problems, and the effectiveness of financial governance is greatly restricted. The problems of local financial governance are caused by multiple factors, among which the excessive focus on the government’s “capability” and insufficient pursuit of “effectiveness” as well as the emphasis on process rather than continuous performance are the basic causes. In order to improve this situation, the local governments should clearly understand the top-level logic of the unity between a capable government and an effective government, and further deepen the reform of the financial system, optimize the structure of financial revenue and expenditure, strengthen data governance, and enhance financial transparency.
Keywords: effective government; capable government; local government; financial governance
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