摘 要:有效防范化解地方政府債務風險是實現我國經濟高質量發展的重要條件之一。受債務規模持續擴大、舉債利率整體偏高、早期舉債期限較短、財政資金流動性不足等因素影響，當前及未來償還地方政府債務本金和利息的壓力較大。我國地方政府債務風險目前總體可控，但地方政府仍需結合各個地方政府的債務規模、資源稟賦和財力水平，在啟動財政重整計劃、合理配置資源稟賦、推廣“隱性債歸零”經驗及減少新增地方政府隱性債務等方面積極應對，為經濟高質量發展提供保障。
關鍵詞:財政重整 債務風險 財力再平衡 地方政府
【中圖分類號】F812 【文獻標識碼】A
地方政府債務風險與財政重整
防范化解重大風險是黨的十九大提出的三大攻堅戰之一，防控系統性金融風險是打好防范化解重大風險攻堅戰的重中之重。地方財政重整制度是地方政府發生債務風險事件時的一種應急處置制度，這一制度安排不僅是2015年《中華人民共和國預算法》（以下簡稱為“新《預算法》”）的落實，也是加強地方政府性債務管理、防范化解重大風險的有力舉措。
2021年，鶴崗成為全國第一個“財政重整”地級市。作為煤都，鶴崗因煤而興，又因煤炭資源枯竭而衰。隨著支柱產業衰退，經濟、財政、人口都出現明顯收縮。與此同時，鶴崗房價跌到了全國最低，土地財政難以為繼。鶴崗被視為典型的收縮型城市，而像鶴崗一樣的城市不在少數。此前，四川資陽市的雁江區和安岳縣也曾因土地出讓收入下滑過快，地方政府償債壓力陡增，而觸發了專項債務付息支出占比超過10%上限的紅線，于2018年曾實施財政重整計劃，并于2019年成功退出財政重整。
地方政府債務風險問題不僅與地區經濟發展水平，還與財政收支水平等息息相關，并存在地區間差異。財政重整的意圖是債務高風險地區在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出基礎上，依法履行相關程序，通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。
在新《預算法》修訂以前，伴隨著大規模的工業化、城市化，大量的基礎設施建設所需的資金缺口致使地方政府通過多種渠道籌措資金，政府性債務問題凸顯。新《預算法》修訂后，地方政府債務管理得以加強和完善，但在法定政府債務限額之外，地方政府還存在直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務，導致地方政府總體債務規模持續攀升。為防止地方政府債務風險所導致的系統性財政風險，早在2016年國務院辦公廳便印發了《地方政府性債務風險應急處置預案》（以下簡稱《預案》）。《預案》首次提出了以地方財政重整制度為核心的地方政府性債務應急處置措施，即當市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃；但10%的紅線也不是唯一觸發條件。
財政重整的關鍵舉措是“壓減支出、拓寬財源、償債優先”。作為地方政府階段性應急措施，在保障地方政府基本支出的基礎上，一方面，需要加大欠稅欠費清繳力度、暫停財稅優惠政策，確保應收盡收，同時增加政府資源性收入；另一方面，依據債務風險等級，本級其他財政支出不增長或者大幅壓縮。即通過匹配地方政府的資產與負債，提升地方政府的償債能力，降低債務風險。如何客觀衡量地方政府債務風險及償債能力，及時預警就顯得極為關鍵。值得注意的是，財政重整作為化解地方政府債務風險的一道防線，衡量指標為“顯性債務付息支出債務占比”，主要針對顯性債務風險，隨著地方政府法定債務“前門”越開越大，加之此前存在的不同形式的地方政府隱性債務，部分地方政府債務風險有可能出現大幅攀升。
當前地方政府債務結構及債務風險
我國地方政府債務結構
2013年，審計署的審計報告中將政府性債務分為政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務。新《預算法》規定，地方政府在法定債務限額內可以采用“自發自還”的方式舉債。隨著一系列的債務置換等地方政府債務“顯性化”政策的推行，地方政府債券市場快速發展，地方政府債券規模持續擴大，市場規范性顯著提高。
基于新《預算法》修訂前后的地方政府債務相關界定的變化，地方政府債務可以分為“顯性直接債務”（窄口徑）、“顯性直接債務+隱性直接債務”（中口徑）和“顯性直接債務+隱性直接債務+隱性或有債務”（寬口徑）。
從窄口徑的顯性直接債務視角來看，地方政府債務主要包括一般債券和專項債券,根據中國地方政府債券信息公開平臺的數據，非政府債券形式存量政府債務的占比快速下降。2018年以來，地方政府債券成為地方政府債務最主要的存在形式。2021年全國地方政府債券余額約為30.3萬億元人民幣，占GDP的比重約為26.5%。從一般債券與專項債券占地方政府債券發行份額看，2015年后專項債券余額占地方政府債券余額的比重快速增加，2015年專項債券剛開始發行，專項債券余額僅為0.97萬億元，占地方政府債券余額的20.2%，2015—2020年專項債券余額占地方政府債券余額比重逐年攀升，到2020年，專項債券余額已占地方政府債券余額的50.6%，達到了12.89萬億元。
從地方政府債券的發行期限看，在2015—2019年間，地方政府債券的發行期限大多以3年期、5年期和7年期為主。伴隨地方政府債務規模逐漸提升，加之債券的償還周期較短，導致地方政府償債壓力較大。此后，從2020年至今，根據《關于做好地方政府債券發行工作的意見》（財庫[2020]36號）的規定，地方財政部門可自主確定專項債的發行期限。2020年全年專項債券的平均發行期限為14.6年，與一般債券的14.7年接近；2021年專項債券的平均發行期限為14.2年，明顯高于一般債券的7.7年*，且二者平均發行期限差距有進一步擴大的趨勢。財政部放開期限限制后，市場上成功發行了多支10年期、15年期甚至30年期等中長期政府債券。專項債期限拉長，一方面體現了地方政府資本性支出項目的變化，有利于減小地方政府債務償付壓力，防止地方政府因觸發債務紅線而被迫財政重整；另一方面也有利于結合國家戰略和規劃對債券投向進行全生命周期優化調整。從政策和規則上，更強調合理提高長期專項債券期限比例，突出預期收益和融資期限的匹配度，降低期限錯配風險、緩釋債務風險。
從中口徑的地方政府顯性債務和“城投債”的視角下，更重視地方政府隱性債務風險。針對地方政府隱性債務的內涵與界定，學術界尚未形成統一的定論。已有學者從不同口徑對地方政府隱性債務進行梳理測算，如毛捷團隊發現2015年以后融資平臺債務規模仍在不斷增加，2014年融資平臺債務規模為19.85萬億，2015年和2016年融資平臺債務保持著超15%的增長率，雖然2017年和2018年融資平臺債務增速有所放緩，但仍維持在10%左右的高位，在2018年地方政府融資平臺債務已達33.08萬億。在國內外學者與機構對隱性債務規模的估算結果中，地方政府隱性債務區間是30萬億元—50萬億元，產生較大差距的主要原因是測算口徑的差異，如楊志勇團隊以全國或有隱性負債為標準（楊志勇等，2017），而毛捷團隊將地方政府融資平臺公司作為債務主體違法違規的債務都歸為地方政府隱性債務。
新《預算法》實施后，以政府舉債方式和舉債主體是否違規為判斷標準，地方政府隱性債務是指地方政府在法定政府債務限額之外，直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務（毛捷和徐軍偉，2019；徐軍偉等，2020；趙治綱，2021）。特別是地方政府作為地方政府融資平臺的注資人和地方國企的控制人，極易將超前投資和部分政府職能讓渡給融資平臺與地方國企，這勢必會使得經營行為與社會效益相交織，導致經營業績不佳、債務負擔超負荷等現象。與此同時，地方政府作為融資平臺與地方國企的“隱形”擔保人，容易導致融資平臺與地方國企等隱性債務主體存在預算軟約束預期。新《預算法》修訂后，中國地方政府債務管理由“關前門，開后門”逐漸過渡到“開前門，堵后門”，形式上也逐漸向一般債券和專項債券規范化發展，但地方政府仍存在地方政府融資平臺債務、政府引導基金**、養老金缺口、政府與社會資本合作（PPP）債務融資等形式的新的地方政府違法違規類隱性債務，如源于地方國企的隱性債務、源于地方融資平臺的隱性債務以及源于商業銀行不良貸款的隱性債務。
基于寬口徑的地方政府隱性債務是在中口徑的基礎上進一步考慮了地方國有企業形成的政府預期債務與非預期債務等。
綜上所述，盡管現有文獻對地方政府隱性債務的界定和規模測算存在較大差異，但在理論界和實務界達成高度一致，應對地方政府債務隱性債務帶來的風險“未雨綢繆”。在中央“不救助”的原則下，如何衡量和化解地方政府債務風險，仍然是當前亟待解決的問題。
我國地方政府債務風險衡量
國際上對政府債務的衡量指標主要包括“債務率”和“負債率”，二者分別從財政收入和名義GDP角度對地方政府償債能力進行量化。其中，“債務率”是地方政府債務余額與綜合財力之比，如顯性債務率=（地方政府一般債務余額+地方政府專項債務余額）÷（公共預算收入+政府性基金收入）。地方政府債務余額可分為地方政府債務顯性余額（含一般債和專項債）和地方政府債務隱性余額（含城投債、國企擔保、PPP等）。“負債率”是地方政府債務余額與名義GDP之比，如顯性負債率=（地方政府一般債務余額+地方政府專項債務余額）÷名義GDP。由于中國地方政府隱性債務較難測量，因此，一般從顯性債務口徑進行統計。此外，“地方債余額/地方債限額”的地方政府舉債空間也是地方政府舉債關注的重要指標，在一定程度上可從側面反映出地方政府債務水平和舉債的可能性。
地方政府顯性債務風險衡量
總體來看，2021年地方政府顯性債務率達105.8%，處于國際風險警戒區間。截至2021年12月31日，我國地方政府一般債務和專項債務余額為30.47萬億，2021年地方政府綜合財力為28.80萬億（公共預算收入19.33萬億+地方政府性基金收入9.47萬億），地方顯性債務率水平為105.8%，較2020年的91.3%***提升14.5個百分點，已由警戒區間下界跨入國際通用的100%—120%警戒區間內（張志華等，2008）；2021年地方政府顯性負債率為26.6%，低于國際通用的60%風險警戒線。由于地方政府債務余額存在統計口徑上的差異和其他經濟因素影響，目前政府債務警戒線缺少剛性約束。從地方政府債務余額總量來看，2021年末，地方政府債務余額30.47萬億、地方政府債務限額33.28萬億，余額占限額比重為91.6%，地方財政尚余2.81萬億債務留存余額****，但在不同地區存在不同程度的地方政府償債壓力。
從各地方政府的顯性債務率來看，地方政府財力薄弱省份承壓明顯。根據2020年全國31個省、自治區、直轄市的顯性債務率，可知：顯性債務率超過110%共計9個省份，分別為天津（179%）、貴州（152%）、內蒙古（144%）、青海（123%）、云南（118%）、寧夏（116%）、遼寧（114%）、吉林（110%）和湖南（110%）。以上均為地方財力薄弱省份，根據2020年綜合預算財力（公共財政收入+政府性基金收入+相關轉移支付）排名，除遼寧和湖南外，均處于15—30名區間水平。顯性債務率低于80%有8個省份，分別為西藏（16%）、廣東（53%）、上海（61%）、北京（66%）、浙江（74%）、河南（74%）、江蘇（76%）和山西（79%），以上8省份除西藏外，均為綜合財力較強省份。類似地，從各地方政府債務的顯性負債率來看，較高顯性債務風險水平地區為：青海（82%）、貴州（62%）、內蒙古（48%）、海南（47%）、寧夏（47%）、天津（45%）、新疆（45%）、甘肅（44%）、吉林（42%）、黑龍江（42%）、云南（39%）和廣西（34%）；較低顯性負債率水平地區為：廣東（11%）、福建（17%）、江蘇（17%）、北京（17%）、上海（18%）和河南（18%）。顯性負債率壓力較高（較低）的地區與債務率較高（較低）有較大的重合性，也均為地方財力相對薄弱（較強）省份。
從地方債余額占地方債限額比重來看，2020年全國31個省、自治區、直轄市中，往年未使用限額空間較小的是天津、湖北、湖南、貴州、黑龍江、內蒙古；而往年未使用限額空間較大的是北京、上海、西藏、河南、廣東、廣西。綜合而言，地方政府財力越弱的地區，對地方政府債務依賴度越高；而地方政府財力較強地區，地方政府債務限額利用的空間更大。
綜上所述，我國地方政府的顯性債務風險雖已跨入警戒區，但考慮到新冠肺炎疫情的沖擊與中國經濟強勁的復蘇動力，我國地方政府顯性債務風險整體尚屬可控，但存在地區差異：經濟發達地區的顯性債務風險相較其他欠發達地區明顯偏低，綜合財力與經濟發展水平的雙重桎梏讓部分地區的債務風險急劇攀升，如貴州等，地區間的顯性債務風險不平衡問題日趨嚴峻，如何化解高債務風險地區的債務問題，防范地區間債務風險傳導也成為債務問題解決的重點。
主要結論與對策
針對我國地方政府債務具有規模快速增長、區域分布不均、風險顯著上升等特點，我國陸續開展了地方政府債務管理改革，一定程度上抑制了政府債務增長，增強了隱性債務顯性化程度，改善了企業的融資環境，有利于防范系統性金融風險。值得注意的是，受債務規模持續擴大、舉債利率整體偏高、早期舉債期限較短、財政資金流動性不足等因素影響，當前及未來償還地方政府債務本金和利息的壓力較大。2020年，全國地方政府一般債券和專項債券還本付息額占所償債資金來源的比重均超過10%，80%以上的地方政府一般債券和專項債券的還本金額只能通過發行再融資債券的方式（即“借新還舊”）得以籌措*****，地方政府一般債券的“借新還舊”程度逐年加劇。結合各個地方政府的債務規模、資源稟賦和財力水平，主要的債務風險化解對策包括：
加強財政調整措施的貫徹執行，防患于未然，及時止損。強化地方政府債務風險事件的研判，結合自身地方政府債務付息支出占比，適時啟動財政重整，以避免財政不可持續。
推進“隱性債務歸零”，推廣全域無隱性債務地區的經驗。2021年10月廣東和上海成為全國首批“全域無隱性債務”試點，“隱性債務清零”主要通過發行再融資債券將表外隱性債務表內化、利用債務置換、借新還舊、債務展期、破產重組等方式實現，在制度上規范債務管理，實現全域無隱性債務目標，為其他地區提供有益經驗。
增強地方政府資源配置能力，實現財力再平衡。存在財政調整的重點區域和地方政府債務風險水平較高的地區，地方政府應加強地方稅體系建設；減持或變現地方國有企業股權，使用土地等資產化；制定符合地區資源稟賦的發展規劃，補充地方政府資源性收益和權益性收益，實現地方政府的財力再平衡。
減少地方政府新增隱性債務，遏制企業端與政府端的債務違規流動。在化解地方政府存量債務的同時，規范政府支出行為，著力解決地方政府重復建設、盲目舉債等問題。同時，遏制地方政府以企業債務形式增加隱性債務，加強對地方政府的財政監督力度，逐漸熨平地方政府債務風險。
作為全球第二大經濟體，中國GDP穩中有升，在新冠肺炎疫情的沖擊下依然保有強勁的增長勢頭，針對地方政府債務風險的防范和約束，具有較強的制度優勢和經濟基礎，但仍然要防微杜漸，居安思危。
注：
*一般債券的平均發行期限從2020年的14.7年驟降至2021年的7.7年是由于《地方政府債券發行管理辦法》第二章第七條規定:“地方財政部門應當根據項目、融資成本、期債務分布、投資者需求、債券市場狀況等因素，合理確定債券期限結構。”隨后各地財政部門對一般債券的期限規劃調低。
**政府引導基金是由政府出資彌補資金缺口、市場化運作引導投資方向的政策性基金，兼具“政策導向”與“市場運作”雙重屬性。但在實際操作中，為了吸引社會資本的進入，政府會承諾社會資本固定收益，存在“明股實債”的現象，形成政府隱性債務。
***2020年地方政府顯性債務率為91.3%=25.66萬億（地方政府一般債務余額12.74萬億+專項債務余額12.92萬億）÷28.11萬億（地方一般公共預算收入18.34萬億+地方政府性基金收入9.77萬億）。數據來源：中國地方政府債券信息公開平臺，網址：http://www.celma.org.cn/ndsj/index.jhtml。
****全國地方政府債務余額占限額比重=地方政府債務余額÷地方政府債務限額；全國地方政府債務留存余額=地方政府債務限額-地方政府債務余額。數據來源：財政部網站，網址：http://www.gov.cn/xinwen/2022-02/10/content_5672859.htm。
*****數據來源：中國地方政府債券信息公開平臺，網址：http://www.celma.org.cn/ndsj/index.jhtml ，計算公式：
全國一般債券還本付息額占一般公共預算收入比重=（一般債券還本額+一般債券付息額）÷地方政府一般公共預算收入=（14239億+4285億）÷183361億=10.1%；
全國專項債券還本付息額占償債資金來源比重=（專項債券還本額+專項債券付息額）÷地方政府性基金收入=（6518億+3678億）÷97655億=10.4%；
地方政府一般債券“借新還舊”比重=再融資一般債券發行額÷一般債券還本額=13528億÷14239億=95.0%；
地方政府專項債券“借新還舊”比重=再融資專項債券發行額÷專項債券還本額=5386億÷6518億=82.6%；
這里主要是通過這兩類指標體現地方政府債務的償還壓力。
【本文作者為復旦大學經濟學院教授；本文系上海市教育委員會科研創新重大項目“財政資金約束、債務風險控制和國家治理能力提升研究”（項目編號：2019-01-07-00-07-E00034）的階段性成果；感謝復旦大學公共經濟學系碩士研究生趙殿維在地方政府債務水平衡量和債務結構數據整理等方面的貢獻】
參考文獻
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責編：程靜靜／美編：王嘉騏
China’s Local Government Debt Risks and Countermeasures
Sun Lin
Abstract: Effectively preventing and resolving local government debt risks is one of the important conditions for high-quality economic development in China. Affected by factors such as the constantly increasing debts, the overall high interest rates on borrowing, the relatively short periods of early borrowing, and the inadequate liquidity of fiscal funds, the current and future pressure to repay the principal and interest of government debts remains high. China’s local government debt risks are generally controllable, but the local governments need to consider their respective debt scales, resource endowment, and financial strength and respond actively by launching fiscal consolidation plans, rationally allocating resource endowment, promoting the experience of “resetting hidden debts to zero”, and reducing the new hidden debts of the local governments to guarantee high-quality economic development.
Keywords: fiscal consolidation; debt risks; financial rebalancing; local governments
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